加強基層人民銀行國庫建設的幾點思考

摘要：基層人民銀行在履職過程中，國庫的作用和地位顯得越來越重要和突出。但由于各種各樣的原因，國庫作用的發揮受到制約。本文試圖通過對轄內基層國庫的基本情況進行剖析，從制度設計、業務要求等方面對基層國庫建設作些思考，并提出相應建議。

關鍵詞：國庫管理 隊伍建設 建議

引言

隨著銀監分設、財稅體制改革、信息化建設加快等，基層人民銀行在各項職能履行上，面臨日益削弱和滯后的態勢，特別是在貨幣政策傳導、監管效能發揮上，其表現尤為突出。因此，就目前而言，在法律、法規的要求范圍內，人民銀行國庫的服務方式和監管手段相對具有權威性和實用性。基層人民銀行在近幾年來，進一步強化了國庫隊伍建設，較好地履行了國庫職責。但也因為各種原因，其法定的作用和職能難以得到充分發揮。我們根據轄內兩級國庫的實際情況，對這一現象產生的原因作了一些分析。

一、基本情況分析

由于國庫部門對崗位設置的要求有非常具體而明確的剛性要求，轄內縣市支庫的國庫崗位設置是按2005年武漢分行對支行進行整合的基礎上形成的現有模式，中心支庫根據制度要求和業務開展需要，設置相應崗位。因此在對人員的配備上相對要求嚴格。兩級人行高度重視國庫工作，在人員上對國庫部門給予了大力支持和充分保障。但由于基層人民銀行人員整體配備上的原因，仍存在著制約國庫發展的因素。

（一）人員年齡結構：全轄兩級國庫配備有專職或兼職國庫人員41人。年齡在30歲以下的有3人，30至40歲的有12人，40至50歲的有21人，50歲以上的有5人。國庫系統人員配備以中年為主，特別集中在40至50歲區域間，占總人數的51.22%。因為中心支庫人員配備相對年輕，如果剔除，支庫在這一區間的人員老化更為明顯，占比將近70%。

（二）人員文化結構：兩級41名國庫人員中，高中及高中以下文化程度的有2人，大專文化程度的有18人，本科文化程度的有21人。國庫人員的文化程度相對較高，本科人數占比為51.22%，略高于轄內在職員工平均數近3個百分點。

（三）人員職稱結構：無職稱者5人，初級有16人，中級19人，其他的有1人。轄內國庫人員的職稱擁有數遠遠超過了在職員工的平均水平，高出17個百分點。

（四）人員專業工作年限：具有3年以下國庫專業工作年限的有4人，3年至5年的有8人，5年至10年的有15人，10年以上的有14人。轄內兩級國庫人員隊伍相對穩定。

二、深層解讀

通過梳理轄內兩級國庫現有人員配置和業務開展情況，在國庫現階段的快速發展時期，基層國庫建設所面臨的形勢、需要解決的問題實際上已經有了初步的明晰，如基層國庫的發展方向如何？基層國庫建設的立足點在哪？基層國庫建設的難度有多大等。對這些問題的深層解讀，無疑對加強基層國庫建設和促進國庫事業的發展大有裨益。

解讀一：基層國庫的發展方向

1985年7月，國務院頒布了《國家金庫管理條例》，首次確定我國的國庫體制為“中國人民銀行具體經理國庫”；1994年頒布的《預算法》和1995年頒布的《預算法實施條例》明確地方國庫業務由人民銀行分支機構經理；1995年頒布并于2003年修訂的《中國人民銀行法》都明確規定了人民銀行經理國庫的職能。因此人民銀行經理國庫既是社會發展的現實需求，也是法律賦予的神圣使命，是我國中央銀行改革的一項重要成果。

《國家金庫管理條例》頒布實施25年多來，各級人民銀行依法履職，充分發揮執行、促進、監督和反映作用；牢固樹立服務理念，推動國庫創新；嚴密防范國庫資金風險，不斷深化國庫服務的深度和廣度。國庫對經濟社會發展、財稅金融改革、政府服務和國計民生問題的解決，都發揮了重要、積極、不可替代的作用。

2008年，人民銀行原副行長蘇寧曾明確提出：在今后一段時期，國庫發展的總體目標為——構建完善的國庫法規體系、完整的國庫組織機構體系、高效的國庫服務體系、規范有效的國庫監督體系，建設具有世界先進水平的國庫業務管理系統，在此基礎上，將國庫建設成為資金安全、高效，服務手段先進、便捷，管理科學、精細，內外關系協調、和諧，與社會主義市場經濟相適應的現代化國庫。國庫總局出臺了《國庫業務發展規劃（2008——2012）》，對基層國庫發展提出了相應的要求：堅持安全、高效和服務與監管并重的原則，建立管理科學、安全高效、監管有力、服務政府、受益于民的現代化、科學化新型國庫。特別是在隊伍建設上，要打造一支“學習型、研究型、專家型、務實型、開拓型”的干部隊伍，為國庫健康、持續發展提供人力支持。

解讀二：基層國庫建設的立足點

當前，我國正處于改革發展的關健時期，國民經濟的持續快速增長和和諧社會的建設為國庫建設提供了難得的機遇；財稅體制改革的不斷深化對國庫提出了更高的要求；金融業改革和發展給國庫帶來了新的課題；科學技術的進步創新為國庫提供了的有效的技術支撐。因此，基層國庫建設的立足點應為：以國庫資金安全為主線，以國庫三T系統和信息化建設為平臺，著力支持區域經濟社會發展，充分發揮國庫的執行、促進、監督和反映作用，確保政府預算收支計劃的順利完成。

解讀三：基層國庫建設的難點

改革發展時代所賦予的責任和使命，都使國庫在新的歷史時期面臨眾多的機遇和挑戰。而基層國庫要完成或實現自己的使命，其自我建設和完善的過程仍然任重道遠。從調查樣本所反映的情況看，制度建設和隊伍建設成了基層國庫履職中兩大制肘。

制度建設亟待完善

①法律規定與實際操作的矛盾。依據《人民銀行法》、《國家金庫管理條例》、《預算法》等相關法律法規規定：人民銀行依法經理國庫，國庫部門有六項職責和六大權限。而在實際操作過程中，隨著財稅體制改革的不斷深化和人民銀行自身職能轉換，國庫已成為了各級政府部門事實上的“出納”——“理（管理）而不經（經營）”、“管又無據”。特別是“鄉財縣管”、財政國庫集中支付、“省直管縣”等改革的推進，國庫服務范圍不斷擴大與管理手段缺位的矛盾日益凸現，除了對傳統經收業務、商業銀行代理業務的規范性監管相對較為健全外，對財政、稅務和其他征收部門的監督管理基本上是紙上談兵，職能作用的發揮沒有行政的、操作性強的現實手段。特別是在基層行，與財政、稅務及其他征收部門的關系處理上，完全依賴于日常工作中所積累和形成的一些約定俗成的模式，個別地方政府領導甚至對國庫工作的性質都不甚了解，更談不上“各級政府應加強對同級國庫的領導”。

②崗位設定與支庫會計人員配置的矛盾

按照國庫會計核算業務操作規程規定：事后監督、同城票據交換、系統維護、會計主管（含其授權人員）崗位人員不得參與會計賬戶處理；綜合核算、明細核算記賬和資金清算記賬崗位人員不得相互兼任，經辦人員不得參與對自身業務的復核、檢查及對賬；非系統維護崗位人員不得參與國庫會計業務系統維護；印、押、證必須嚴格實行“三分管”并按照“誰使用、誰保管、誰負責”的原則進行管理。但實際工作中存在著人少崗位多，兼崗有矛盾的現象。轄內某支庫國庫會計發行股是三股合一，正式員工9人，臨時工2人，要保證正常業務的開展，必須一人多崗，一人多責。如明細崗兼統計分析系統（TMIS）的操作，清算記賬崗兼發行會計，復核崗兼發行復核并保管、使用國庫印章，國庫事后監督兼會計事后監督、支票影像系統、對賬系統的操作等。在實際操作過程中，清算記賬崗使用國庫同城票據交換資金劃賬憑證及其他國庫重要空白憑證，從業務操作上講“誰使用、誰保管”，但是由于他兼任了發行會計，保管現金付訖章、發行基金付訖章，從“大會計”角度看，“印、證”交叉，就違反了會計制度，因此我們只能將在用的該憑證交給另一人保管，這又違反了國庫會計操作規程。另外如果遇到培訓、外出檢查、正常休假等情況，兼崗和頂班就更不可避免。

隊伍現狀亟等改善

從目前情況看，基層國庫大都存在人員短缺、人員老化的問題。①支庫人員年齡結構老化。轄內四個支庫專、兼職國庫人員的平均年齡達到了42歲，年長者為56歲。而出現這一現象主要是基于近十年來人民銀行基層支行一直未吸納新人，各基層行在國庫人員配備上雖是全力傾斜，但仍是捉襟見肘。以某支行為例：全行員工25人，其中50歲以上的有9人，45歲至50歲的有7人，30歲以下的無一人。其中有8人完全不懂電腦操作，有2人未出過保衛股。②人員理論水平難以適應形勢發展需要。兩級國庫中有本科學歷的名義上有21人，但真正為全日制本科畢業的僅有2人，其他大部分為通過函授學習取得，真正的理論水平可想而知，與總局、省分庫相比，理論水平差距太大，要按要求全面完成總庫、省分庫的各項工作任務，推動國庫的發展難以勝任。③缺乏有效的人才激勵機制。隊伍的穩定，人員調整力度小，特別是在基層行，一般員工提拔、晉升難度大，加上經濟待遇上一些區別，導致“得過且過”的思想較為普遍。今年總行為了解決這一問題，將職稱待遇相對提高，而這些人又錯過了獲評職稱的最佳時期，從某種程度上心態變化更大，思想更為波動。④工作任務相對繁重。在基層行，國庫部門已經成為了任務最重、風險最大、最為繁瑣的部門，比如國庫會計核算處理，由于系統的問題，經常需要加班加點；加上系統不停的升級、新業務的開展等，數據、參數維護工作“苦不堪言”，在待遇一致的前提下，相比其他部門，國庫員工自是有苦難言。

綜上所述，目前基層國庫的基本現狀是：“保安全、保運轉”；“不求有功，但求無過”。類似的想法和作法在相當一部分人包括管理層也普遍存在。

三、加快基層國庫建設的思考

一是要結合修改后的《預算法》的出臺，盡快對《國家金庫管理條例》和《實施細則》進行相應的修訂、完善，進一步明確國庫監督管理的方向、手段、罰則。在義務發展對等的同時，賦予國庫適當的履行義務所需要的權力。

二是加快國庫三T系統建設和推廣，盡量減輕國庫部門的勞動強度和人員壓力。在系統推廣過程中，要進行有步驟、有目的性的試點工作，避免因新系統不完善或不能正常運行等因素形成的一些不必要的工作量。

三是在國庫機構設置上，根據現行基層人民銀行履職的需要，在支行單設國庫部門，為國庫履職需要創造良好的環境。同時隨著國庫風險點的增加，基層行要把風險防范措施落實到業務操作中每一環節，建立和完善內控機制，嚴格崗位責任制和風險管理責任制。建立科學的、全面的、上下聯動的、財稅庫行協調配合的內控防范體系，各司其職，全方位實施積極有效的內控措施，確保國庫資金安全。

四是及時充實人員，合理設置國庫崗位。各基層人民銀行要利用各種辦法和機會，立足實際需要，在確保隊伍基本穩定的同時，注重國庫隊伍的更新換代；同時要在落實“互控”要求的前提下，根據自身情況，對國庫崗位設置進行合理分布。

五是在政治、經濟待遇上對國庫部門人員予以適當傾斜。在日常工作中，基層行要真正實行“多勞者多得”，根據國庫部門的實際情況與其他部門進行對比，在經濟待遇上給予一定的提高；同時需要上級庫予以考慮的是：能否根據工作年限和工作業績，對長期在國庫部門工作的同志在政治待遇上享受一些特殊的優惠？通過上下相結合的形式，促進基層國庫建設工作的提高。

（作者單位：中國人民銀行益陽市中心支行）