完善政府扶持性政策 推進社會組織發展

摘要：社會組織是政府職能轉移的重要承接者，積極地協助政府進行社會管理，提供公共服務，滿足了各類社會群體的公共需求，為構建和諧社會做出了貢獻。目前，社會組織的發展出現了困境，為了促進社會組織的快速發展，政府應該加強扶持力度，盡快完善社會組織的管理體制；建立建全政府購買服務機制；為社會組織提供稅收優惠政策；加強社工專業人才隊伍建設；完善社會組織相關法律法規。

關鍵詞：社會組織；政府購買服務；稅收優惠；治理對策

一、社會組織的內涵及其重要性

社會組織具有民間性、獨立性、公益性、自治性、非營利性等特點，通過社會參與和民間活動來提供政府與市場不能做、不愿做的公共服務，彌補政府市場雙失靈所帶來弊端。學界上一般把非營利組織（NPO）、非政府組織(NGO)、第三部門、民間組織等統稱為社會組織，在此不作嚴格的區分，一般可以通用。[1]

社會組織的發展很重要，它們協助政府進行社會管理，提供多樣化的公共產品與服務，滿足人們的不同需求，緩和了社會矛盾，促進社會和諧。為了促進社會組織的發展，政府應該轉變觀念，制定一系列的扶持政策，積極地培育和發展各類社會組織，充分依靠社會組織的力量來加強和改善經濟社會管理。

二、我國的社會組織發展現狀分析

目前，由于受到各種外在環境與內在管理的制約，社會組織面臨發展的困境，無形中阻礙了其發展，主要表現在以下幾個方面：

2.1 社會組織管理體制的弊端

我國的社會組織目前實施的是雙重管理機制，即由業務主管單位審查，登記管理機關登記。[2] 但是，隨著社會組織的不斷發展，雙重管理體制暴露出弊端，它的施行很大程度上阻礙了社會組織的發展。一方面，這種多層次、多部門管理體制，導致主管部門職權模糊，部門之間的矛盾和不正當競爭加劇。另一方面，準入門檻過高，過度地強調登記注冊中的審批程序。社會組織要想成立的話必須找到業務主管部門，這無疑中提高了社會組織的準入門檻，致使很多潛在的具有“社會合法性”的社會組織無法在民政部門登記注冊，游離在合法地位的邊緣。[3]經過30年的改革開放后，社會經濟發展程度顯著提高，人們的民主意識增強，文化水平和管理能力都有很大的提高，在此新階段，大力地發展社會組織是大勢所趨，社會的發展需要增加來自民間的新力量。

2.2 社會組織的運作資金不足

目前我國的大部分社會組織都存在資金不足的窘迫，造成這個資金匱乏的原因有很多，一方面是政府對于社會組織認識不足，重視程度不高，對其的扶持不夠。另一方面是公眾對社會組織缺少必要的信任與支持，再加上社會組織自身公益性的性質特點，不能像其他營利性的組織一樣進行營利性的活動實現自負盈虧。然而，筆者認為，最關鍵一點是政府扶持力度的欠缺。目前，社會組織的大部分資金都是來源于社會贊助和捐贈，政府對社會組織的資金支援只占很小的一部分，并且就連這一小部分的政府資金支持也具有隨意性與臨時性，沒有穩定和持續的資金投入。政府資金支持少，社會贊助和捐贈等其它類型的資金來源又缺少制度保障，導致組織內部機構資金運作不足，難以開展持續性的服務工作。

2.3 社會組織人才的缺乏

人才資本是首位資本，是社會組織得以發展的最根本的保證，但是，我國的社會組織卻呈現出人才高度缺乏的現狀。造成社會組織人才缺乏最關鍵的原因是政府對社會組織從業人員保障措施的缺乏，沒有給予其經濟保障解決他們的后顧之憂。大部分的社會組織從業人員都沒有職業的歸屬感，缺乏職業發展的路徑選擇與上升空間，嚴重地影響了他們工作的積極性，主動性和創造性。亞當·斯密曾在“理性經濟人”假設中提到，每一個人都是理性的經濟人，都是利己的，在不同的選擇面前，總會選擇對自己更有利的方案。當社會從業人員在為社會做出貢獻謀福利的同時，自己的工資待遇卻普遍偏低，生活不穩定，經濟來源沒有保障，工作身份也沒有得到社會的認可與肯定。作為一個理性的經濟人，從業人員必然會選擇另謀出路，這是人之常情。

三、促進社會組織發展的扶持性政策建議

社會組織是一股來自民間的力量，也是促進社會和諧發展的新興組織。它的健康發展對公民社會的建設以及構建和諧社會具有重要的作用。但由于組織內部自身發展的局限性以及外部環境的變化性，使得社會組織的發展困難重重。因此，作為協助政府處理公共事務的最有力的左右手，政府必須要給予社會組織更多的政策扶持，給它撒水施肥，從而保證社會組織的茁壯成長。

3.1 完善社會組織的管理體制

目前，社會組織實行的雙重管理體制已有局限性，我們需要對其管理體制進行改革。首先，要使社會組織統一直接向登記管理機關登記，除法律有明確規定不能成立以外的所有社會組織都應該賦予其合法地位，不再把管理的重點放在社會組織的成立與否之上，而是要加強社會組織成立運行中的行為監管，確保其為公民提供服務的組織使命的實現。同時，也要引入競爭機制，對做的好的社會組織給予一定的物質或精神上的獎勵，而對于極少數“混水摸魚”的社會組織給予嚴厲的網絡通報批評，情節嚴重的給予吊銷執照的懲罰。

基于我國國情以及社會組織發展的階段性來看，直接采用國外的管理方法時機還不成熟，但我們可以向這方面努力，先在我國采用分類管理進行過渡，然后再進一步地進行改革。譬如，可以根據社會組織功能差異性，將其分為動員資源型、公益服務型、社會協調型、政策倡導型等不同類別來進行分類管理，分類指導。

3.2 政府購買服務

政府購買服務是一種新型的公共服務提供方式，是指政府將原來由自己為社會提供公共服務的事項，通過公開招標、項目發包、項目申請、委托管理等特定的程序交給有資質、有能力的社會組織來完成，并根據社會組織提供公共服務數量的多少以及質量的高低來酌情支付費用。[4]通過這樣一種“購買”的方式來達到一種雙贏效果，既能為政府節約行政成本，提高公共服務的質量，也能為社會組織解決資金困境，促進社會組織的可持續發展。因此，政府應該加大力度盡快建立政府購買服務機制，對社會組織承擔的政府職能給予財政補貼和扶持。

政府購買服務所采取的合同形式一般有五種：為特殊群體購買服務的合同、長期服務合同、任務性合同、業績表現合同、定向購物券。[5]政府可以根據與社會組織買賣雙方建立的關系和所要購買的服務的性質，選擇合適的合同形式。其中，定向購物券就是指政府將現金以購物券或消費卡的形式交給被服務的個人或群體，個人或群體再用發放的購物券或消費卡來自主地選擇社會服務組織，然后社會組織則再憑券或卡讓政府進行報銷。筆者覺得，在這五種合同形式中，定向購物券或許是政府購買服務的一種新的發展趨勢，無形中將競爭機制引入了社會組織，使社會組織更嚴格地要求自己，提供高質量的社會服務，推進社會組織自身的發展。

3.3政府為社會組織提供稅收優惠政策

我國社會組織不僅承擔著提供社會服務的公益性職能，而且還比營利性企業承擔著相同甚至更重的稅收壓力，對社會組織的成長是極為不利的。因此政府必須制定合理的納稅政策和稅負水平，提供稅收優惠政策來保障社會組織的健康發展。一般來說，政府的稅收優惠政策主要是指對社會組織本身的稅收優惠 [6]

政府對社會組織的稅收優惠，包括營業稅、房產稅、土地使用稅、所得稅等。對于營業稅，需要根據情況而定。例如，一些公益性社會組織提供的公益性服務項目，具有非營利性的特點，是代替政府行使職能，政府可以免收其營業稅，而對于社會組織的某些營利性的行為則可以收取一定的稅費；對于土地使用稅，大部分的公益性的社會組織都反映場地租賃費用是組織經費支出最大一塊，對社會組織帶來了很大的負擔。政府針對其情況可以免收場地費用或是收取少量的稅費，同時也為社會組織提供一些廉租機會。在所有以上的稅種中，最受社會組織關注的是所得稅。社會組織由于其公益性與非營利性的特點，使其不能從事營利性的活動來增加組織收入，其大部分的收入都是來自于社會捐贈、政府資助以及會員會費等。對于很多社會組織來說，這些資金還遠遠不能維持組織的正常運轉。如果此時，政府還要對他們收取所得稅的話，那無疑是雪上加霜。因此，政府需要充分地認識到稅收優惠政策對社會組織的重要性，通過各種稅收減免方式給予其大力的扶持。如在英、美的普通法中，社會組織的慈善組織的收入都無須納稅，全力地支持社會組織的發展。

3.4 加強社工專業人才隊伍建設

我國的社會組織人才缺乏，政府應組織制定社會組織專業人才規劃，堅持引進專業人才，加強崗位培養，提高社工從業人員的工作待遇和地位，加大社工人才隊伍建設。

3.4.1保障社工人員的福利待遇

社會組織的發展離不開人才的積極參與，必須多吸納優秀人員進入社會組織，改變社會組織是年輕志愿者的試驗田或者是老年退休人員發揮余熱的場所的局面。社工服務在內地的發展剛起步，地方政府沒有深刻地認識到專業社工人才的重要性，致使內地的社工工資相對于其它行業來說還是比較偏低。筆者認為，只有給社工人員提供一個較好的個人成長平臺、良好的發展空間以及溫馨的工作文化氛圍，充分地保障他們的福利，才能從根本上解決社工人員的后顧之憂。

3.4.2 提高社工專業人才的準入門檻

社工需要有從業資格，但目前中國的社會工作還處于起步階段。社工證照制度還沒有建立，只是在上海等地才有了社工資格認證。政府可以提高社工的準入門檻，在社會組織領域進行社會工作者資格認定考試的試點。這個門檻的設定并沒有使大部分的優秀社工人才流失，反而有助于提高人才引進的質量，將濫竽充數者拒之門外，提高了社工人員的工作地位，使他們具有職業感和事業歸屬感，從而推動人才專業化、職業化、年輕化建設。

3.5 完善社會組織的相關法律法規

社會組織具有民間性、自發性、不穩定性，要想積極地推動社會組織成長合法化、市場化、規范化，使之符合社會主義市場經濟的要求，必須要有法律作為社會組織成長的保障，必須要有健全的法律法規給予支撐扶持，必須要有法律強制力加以監督管理。目前，我國主要的社會組織管理法律體系僅僅只有三個，即《社會團體登記管理條例》、《民辦非企業單位登記管理暫行條例》、《基金會管理條例》。可見，我國社會組織的法律法規體系既不健全也不完善，長此下去，將會嚴重阻礙社會組織的可持續發展。

3.5.1 建議國家盡快出臺《社會組織法》

在我國社會組織的法律體系中，有憲法的概況規定，專門的行政法規，以及部門的規章制度，但是卻缺乏關于社會組織的基本法。1998年頒布的《社會團體登記管理條例》在施行的過程中開始出現了弊端，使得《社會團體登記管理條例》已經越來越不適應當前形勢。例如政府重登記輕管理情況沒有得到改善；一些公益組織開展的營利活動得不到制止，社會團體的行為得不到應有的監管和處罰等等。因此，政府必須盡快制定《中華人民共和國社會團體組織法》，以加強對社會團體的監管力度。[7]

3.5.2 建議國家盡快修改《政府采購法》的相關法律法規

我國政府購買服務的法律很單薄，目前與政府購買服務有關的法律只有《政府采購法》，然而這唯一的一部法律還不健全。該法中規定的購買的客體不是社會組織，使得社會組織公共服務的主體資質不具備，也沒有將公共服務項目納入采購的范圍內。為了使相關法律能與政府購買服務的工作保持一致性，政府應該修訂《政府采購法》。政府必需明確社會組織的主體地位，必須出臺相應的實施細則與配套措施，對政府購買程序、購買內容、定價，經費來源，評估機制等方面做出規定。只有這樣，我國的政府購買服務機制才能健康地發展。

參考文獻：

[1]王天意．促進社會組織發展的改革探索與思考[J]．新東方，2009．6

[2]殷民娥．轉變政府職能 發展社會組織[J]．決策論壇，2007．12

[3]李培林、徐崇溫、李林．當代西方社會的非營利組織[J]．河北學刊，2006年3月第2卷第2期

[4] 羅觀翠、王軍芳．政府購買服務的香港經驗和內地發展探討[J]．學習與實踐，2008年第5期

[5] 徐月賓．西方福利國家社會服務發展趨勢——政府購買服務[J]．民政論壇

[6]王名、董文琪．社會組織財稅政策研析[J]．稅法研究，2010．5總第300期

[7]何星蓉、李菲．我國社會中介組織的發展現狀、存在問題及對策建議[J] ．中國科技信息，2010年第6期

（作者單位：湖南大學政治與公共管理學院