支付清算系統應急管理機制可操作性研究

隨著經濟全球化和社會轉型的不斷加快，中國已經進入高風險時期，后危機時代嚴峻的經濟金融形勢、頻發的公共安全事件對我國金融體系產生了強烈沖擊，讓我們不得不思考人民銀行支付清算系統應對災難、風險和危機的處置能力。完善現行的支付清算系統應急管理機制，是確保人民銀行第二代支付系統建設穩步推進、促進支付清算系統和諧穩定發展、維護金融系統安全的重要手段，也是人民銀行支付清算系統應急處置面臨的嚴峻挑戰。

一、當前人民銀行支付清算系統應急管理機制現狀

目前我國央行現代化支付系統由大額實時支付系統、小額批量支付系統、同城票據清算系統和全國支票影像交換系統、電子商業匯票等系統組成。為確保上述系統高效穩健運行，人民銀行自上而下建立了支付清算系統應急管理機制。現階段，該體系呈如下運行態勢：

（一）上級有要求

系統運行后總行、分行相繼制訂了應急處置預案。按照“系統不間斷性、業務連續性、數據完整性、可操作性、銜接性”五性原則，分級分層提出了應急響應、突發事件處置、應急保障、后期處理等應急管理措施，啟動了包括災難備份系統、系統運行維護機制、手工處置機制等在內的一系列預警預防機制建設。

（二）基層有響應

根據要求，基層人民銀行都十分重視支付清算系統的應急管理問題，都成立了支付系統應急處置領導小組和領導小組辦公室，在明確職責的基礎上，細化了災難事件發生時的應急管理措施與要求。

（三）管理有辦法

目前，總行、分行相繼出臺了《中國人民銀行支付清算系統危機處置預案》、《分行轄內支付清算系統危機處置預案》、《同城電子支付系統應急處理辦法》和《中央銀行會計集中核算系統業務應急處理操作流程》等應急管理辦法和實施細則，確立了上述各系統應急處置工作實行中心支行直報人總行、同時上報大區分行的“兩級兩層報告制度”，同城清算系統應急處置工作由中心支行報告分行、分行再報總行的“三級三層報告制度”等。

二、當前支付清算系統應急管理機制存在的主要問題

（一）應急法律框架有待完善

《突發事件應對法》、《國家金融突發事件應急預案》在一定程度上保證了銀行業預警和應變防范工作的實施，但效力層級和可操作性還是遠遠不夠的。要達到促進監管部門迅速有效地處置金融突發事件、最大限度地預防和減少金融突發事件所造成的危害和損失、維護金融和社會穩定、保障國家經濟安全的目的，則需要盡快推出金融行業專門的應急法律和法規，并細化相關操作流程。2008年人總行支付結算司編制的《中央銀行會計集中核算系統業務應急處理操作流程》及各分行、中心支行、地市支行由上而下相應制定的操作流程，僅僅涉及會計集中核算系統故障處理，對支付清算各系統嚴重事件、災難事件等的應急操作僅要求“營業部門全面啟動手工處理方式重新建賬辦理會計核算業務”，具體如何實施、如何操作卻未做詳細說明。

（二）應急演練預案有待加強

一是定期演練難以落實。應急職責第四條規定，應急領導小組應“定期組織本轄區支付清算系統應急演練”，現實中卻因種種原困難以落實。二是應急演練可操作性差，支付清算業務關聯全國，應急演練應在全國人行系統統一展開，而應急演練制度沒有把分級演練與統一演練有機結合起來，演練對象缺乏具體性。三是應急演練所需用的賬簿、憑證（含重要空白憑證）等，主管部門沒有統一印制下發，應急演練所需業務印章（含聯行專用章）雖暫未上繳，但卻由他部門保管，完整的應急演練缺乏必須的工具。四是應急管理機制的誕生滯后于業務系統，應急災難備份系統也尚未完全建立，一旦系統出現故障無法處理賬務，只能被動等待修復。

（三）應急組織模式有待改進

一是支付清算應急體系一般自上而下，忽視了清算部門和業務人員的作用，應急預案也僅將清算部門列為應急領導小組服從及協調成員，容易形成清算部門觀望等待的被動局面。二是人員配備不足。經過多次崗位整合，目前清算部門人員配置只能滿足日常工作需要，一旦遇有突發事件需要大范圍手工處理賬務，在AB角、不相容崗位平行兼崗等內控制度的約束下，人力資源將面臨捉襟見肘的局面。三是手工處理模式難以真正發揮效用。系統故障應急處置的常用方法是啟用手工核算方式，隨著信息電子化建設加快，青年業務人員大多缺乏手工操作的相關知識和經驗，對緊急手工處理支付業務操作不熟練，再加上編押機設備老化而無法使用等問題，影響手工聯行應急措施的及時啟動。

三、建立健全支付清算系統應急機制的有效途徑

（一）應急管理機制的制度構建

一是推進應急法制建設。目前，我國沒有建立專門的支付清算系統應急法，應急法規制度主要以2007年11月1日實施的《突發事件應對法》、國務院印發的《國家金融突發事件應急預案》為依據，人民銀行各分支機構結合轄區實際制訂相應的支付清算系統危機處置預案，效力層次不高，可操作性有待改善，一定程度上影響了應急措施的順利實施。因此，必須加大支付清算系統安全問題法律法規的建設力度，加快推出以金融突發事件應對法為基礎的《支付清算系統應急法》，通過法律明確系統突發事件的處置模式；結合轄區實情制定《支付清算系統突發事件應急處置條例》，為處理突發事件總體原則、組織機構、預案體系、處置程序和法律責任等主要問題及確保突發金融事件應急機制的可操作性提供法律保障。尤其在穩步推進第二代支付系統和ACS系統建設的過程中，不但要研究擬定兩個系統的制度辦法，修改完善現有規章制度，還要建立相應的危機處置機制，夯實支付系統建設和風險防范的法律基礎，同時出臺關于支付清算系統嚴重事件、災難事件的處理操作流程，確保有據可依。

二是完善應急預案流程。作為應急管理的基礎條件，建立支付清算系統應急預案體系，意味著日常系統管理中必須堅持風險管理觀。應急預案體系應包括突發事件預防預警、預案評估等運行機制，預防預警機制是在突發事件發生前對事件的監測、評判、預報以及提供預先處理流程的規則體系。應當建立和完善對突發公共事件的檢測、預測、預報、預警體系，認真開展風險調查和隱患分析，排查危險源，做到早發現、早報告、早預警、早處置，有效緩解或減輕突發事件對系統的破壞力。預案評估旨在識別主要風險點和薄弱點，排查系統存在的風險隱患，根據評估的等級制定預防措施，將有限的資源投入到危機響應、處置和災害重建中，從根本上控制風險、降低風險，提高支付清算系統風險防范能力，有效地預防和減輕災難危害。

（二）應急管理機制的體系構建

1、擴大應急組織體系范圍。應急管理工作要將人民銀行各級業務操作部門納入體系建設，充分發揮其熟悉系統運行和業務操作的優勢，使應急工作在實際開展時更加具有時效性和可操作性。在應急預案制定上應具有前瞻性，與業務系統上線運行保持同步。要不斷探索，努力實現應急方式方法的創新，促進應對緊急狀況處置水平的提高，還要建立快捷完善的問題反映和處理機制，減少中間環節，暢通反映渠道，明確問題方和處理方的相互責任與義務，為應急預案的及時實施爭取時間。

2、完善各級支付清算系統災難備份系統建設。人民銀行會計集中核算系統作為支付清算各項業務的直接賬務處理者，應直接納入災難備份系統中來。各級災難備份中心應逐級上移，建立以分行為重點的災難備份中心，或者與省會城市處理中心的災難備份中心連接在一起，確保當轄內某中支的會計集中核算系統出現問題而且同城備份系統也不能正常運行時，災難備份中心的備份系統可以及時取代并進行賬務處理。在人力、物力大為節省的基礎上，真正實現異地災難備份系統的建設和共享，同時也從根本上解決備份數據的異地存放。

3、充分運用演練成果，完善支付清算系統和《危機處置預案》。支付清算各運用系統推廣時間不長，其系統本身和與之相匹配的《危機處置預案》還存在需要進一步完善的地方。因此，人民銀行要在系統應用實務中不斷摸索，確保應急領導小組決策層和操作層能夠全面了解和認識存在的問題，以推動支付清算系統及其應急管理體系的盡快完善。

4、改進手工處置機制下手工核算的具體操作辦法。盡管現實情況下使用手工核算的可能性極小，但作為應對支付清算系統危機的最后保障，手工核算處置機制必不可少。建議在《中國人民銀行會計核算手工處理規定》的基礎上，進一步制定適合現行集中核算方式的更為詳盡具體的手工核算操作辦法。

5、建立分級應急演練制度。在總行、分行、中心支行三級應急演練的基礎上，從實際出發，針對可能出現的情況和問題，編制具體的、操作性強的應急處置方案，按照危機事件所涉及的范圍和嚴重程度，分別由總行、分行、中心支行定期組織應急演練，同時開展全行上下整體聯動的統一演練，加強部門合作與聯系，強化信息互通與共享。

6、注重發揮基層會計人員的主觀能動性。應增強應急體系各部門對系統應急處置的認識，增強基層會計工作人員的應急處置能力。在現實情況下，一是要深化相關部門人員的業務培訓；二是要拓寬會計業務人員知識面，擴大應知應會的范圍，提高業務技能水平；三是要擴充會計后備隊伍，為系統應急儲備人才。

（作者單位：中國人民銀行株洲市中心支行）