基于虛擬標桿的基礎設施PPP項目績效評價體系構建

摘要：文章依據“最優價值”的理念、標桿管理的思想和PPP項目的績效目標提出了PPP項目虛擬標桿的概念，通過虛擬標桿的確立對PPP項目為實現既定目標和超越目標所產生的長遠結果（項目績效）進行定性和定量的評估。文章根據PPP項目的績效目標與關鍵績效指標（KPI）的相關矩陣以及PPP項目績效目標水準將虛擬標桿量化，得到績效標桿，并進一步構建了基于虛擬標桿的PPP項目績效評價體系。

關鍵詞：虛擬標桿；PPP；績效評價；績效目標；關鍵績效指標（KPI）

一、 前言

PPP（Public Private Partnership）模式是基礎設施建設的新型模式，通過引入民間資本投資公共工程，緩解政府大量投資基礎設施建設的資金壓力，利用私營部門的管理和經營技巧，可以創造最大化的價值，為公眾創造社會福利。

關鍵績效指標（KPI）是一種重要的績效評價考核工具，它結合了目標管理和量化考核的思想，通過對目標層層分解的方法使得各級目標不會偏離戰略目標，可很好地衡量績效，起到價值評價和行為導向的作用。而在企業管理和項目管理領域實施的標桿管理法，則成為持續改進和追求高績效的保證，成為近年來確保企業和項目持續改善與不斷優化的最好方法之一。在項目管理中，標桿管理已經有了大規模的應用，應用于實際項目操作使標桿管理和項目管理相得益彰。已有的研究表明標桿管理對于公共項目的績效提高具有重要的作用。

本研究的目的是將二者有效結合，利用前期研究中已識別出的PPP項目KPI，基于標桿管理不斷學習的過程，發揮標桿對于不同利益相關者的激勵作用，對KPI設定一定的績效標桿，促進被考核的PPP項目能有所提高，有所促進，達到PPP項目整體績效的提升。

二、 PPP項目績效管理的虛擬標桿

1. PPP項目的最優價值和績效目標。進行標桿管理的關鍵是尋找、確立標桿。也就是說要實施標桿管理，首先要解決的關鍵性的問題是標桿瞄準的內容。本文的重點正是尋找與選擇標桿瞄準的目標，搭建標桿與績效評價之間的橋梁。在傳統的標桿管理中要實施標桿瞄準，首先要解決的是與誰進行比較以及比較什么，向標桿企業或者項目學習什么。標桿管理不是盲目的學習而應該基于明確的目標。

在PPP項目的績效管理中，追求“最優價值”是項目的終極目標。最優價值被Gransberg和Ellicott定義為從基礎設施發展可以得到的最大產出。Akintoye等人認為PPP項目中的最優價值強調質量、效率、效能、VFM和高質的績效水準。這些價值元素的重點在于集成利益相關者細致而復雜的需求，形成特定項目最優價值。

本文作者在最優價值的基礎上，提出了PPP項目的績效目標，并作為PPP項目具體的績效管理目標，用以指導PPP項目的績效管理。PPP項目的績效目標集成了PPP項目各個利益相關者需求，這些需求是由績效目標中一系列子目標組成，在前期的研究中共識別出15個績效子目標，并得到了大范圍問卷調查的驗證。同時，每一個子目標又設有9個水準等級，等級的設置是為了適應在不同項目中和不同激勵水平下產生的不同的利益相關者需求，是具體項目中所有利益相關者共同確定的一個適合本項目的努力方向和應當達到的水平（圖1）。

績效目標水準應當被確定在一個合適的水準上，即可以實現的目標難度和復雜度應當適中，方可激勵利益相關者付出努力而達到高績效水平。前期的研究中已經得到績效子目標的權重，借助這些權重可以從各個子目標相應的水準集合中選出一組合適的績效水準組合。通常邀請一定數量的專家參加這一決策過程，他們根據自己的能力和經驗從自身的角度選擇項目應達到的目標，確定目標水準等級。當每個子目標的水準等級都到達最高時，可以認為項目達到了“最優價值”。基于“最優價值”的PPP項目績效目標使得新建的基礎設施可以充分滿足公共部門的戰略規劃和任務的需求、私營機構長期的發展和收益戰略需求（如成本目標、進度目標和盈利目標）以及社會大眾對高質量公共設施和服務的需求。

可以發現，“最優價值”和績效目標代表了PPP項目兩個目標水平。前者是一個普遍性的適用于各類PPP項目的目標，是所有PPP項目都希望達到的最高境界；后者是項目的利益相關者在項目內部自我確定的項目目標，是針對具體項目設定出的內部目標。

2. PPP項目虛擬標桿的提出。基于“最優價值”和績效目標兩個目標水平，PPP項目內含了外部和內部兩個虛擬標桿。實現“最優價值”是其最高級別的目標，是不同PPP項目追求的終極目標，是外部的虛擬標桿；實現自我設定的績效目標是項目內部的目標，是管理者針對具體項目制定的目標，是在項目管理過程中需要通過努力達成的內部虛擬標桿。虛擬標桿并不是實際項目可以輕易達到的目標，也不是實際存在的競爭對手或者競爭性項目，但是卻為項目確定了努力的方向，因而具有虛擬的特點。

虛擬標桿的確立為PPP項目尋找到兩桿存在于項目內部和凌駕于不同類型的PPP項目之上的標桿。通過虛擬標桿的確立可以對PPP項目為實現既定目標和超越目標所產生的長遠結果進行定性和定量的評估，并及時重新調整標桿，進行持續的績效管理。績效管理中可以不斷審查分析項目實際運作時與內部標桿和外部標桿的差距，找到薄弱環節，進行有針對性的改進，提高績效，達到整個系統的最優。

三、 PPP項目綜合績效評價體系的構建

1. PPP項目的關鍵績效指標（KPI）。本文作者在以往的研究中提出了PPP項目績效指標的概念模型，通過廣泛的問卷調查，得到了48個PPP項目績效指標。經過進一步的研究，最終得到了26個PPP項目的KPI。績效指標模型包括了三個部分，第一部分反映了PPP項目的物理特征，從PPP項目的發起規劃階段開始影響項目的績效。第二部分是由三個子部分構成，包括財務融資和市場開發、創新和學習型組織的構建和利益相關者滿意度。通過量度這些指標可以發現項目在未來發展中的提升空間與方向，反映績效隨著時間的變化。具體的指標可參見文獻。

2. 基于虛擬標桿的PPP綜合績效評價體系。如前所述，PPP項目的績效目標和“最優價值”可以視為PPP項目績效評價中的虛擬標桿。虛擬標桿的設定分為內部標桿和外部標桿。對于一個特定的PPP項目而言，其內部標桿就是該項目在策劃階段完成的績效目標水準設定。通過利益相關者對項目績效目標的設定而得到的標桿是PPP項目全過程中不斷自我衡量的唯一尺度，將績效指標與KPI相聯系，設定為完成既定的目標而必須達到的KPI標桿指數，在全生命周期內不斷審視各個KPI與虛擬標桿的距離，以此作為未來項目運作中的調整方向，達到績效的不斷提升。另一方面，PPP項目的外部標桿是PPP項目全部績效指標的水準都能達到最優值，即“最優價值”。事實上，這是一個難以達到的水平，但為了激勵PPP項目中的利益相關者共同提高項目績效，設定外部標桿的作用在于為不同的PPP項目提供一個合理的同一水平的評價平臺，考察各個PPP項目的績效水平差異，為共同提高PPP模式的產出提供參考。

由于KPI分為靜態和動態的指標，目的在于充分考慮PPP項目在既定的較為恒定的宏觀環境和變化的項目內部環境影響下的績效變化。靜態指標被編至物理特征指標部分，由于這些績效指標是在項目進入設計施工階段之前就確定的，因而他們也被視為是對項目后面設計、施工和運營階段的輸入，是輸入型指標，反映了PPP項目的效能，即對PPP項目目標達成和努力方向起到決定性作用。而靜態指標，與財務運營、進程控制（質量、進度和成本）、伙伴關系的完善以及創新相關，他們集中出現在PPP項目的進程之中，受到靜態指標的強烈影響。因而，動態指標可以視為PPP項目中輸出，他們反映了PPP項目進程中效率、經濟性和合作伙伴關系的變化。通過將輸入型指標和輸出型指標相聯系，建立輸入輸出模型，將項目以時間節點作為決策單元可以衡量各個時間節點決策單元有效性的變化，從而反映出項目的績效變化。因而，PPP項目的綜合績效評價都圍繞虛擬標桿而構建，可以分為兩個階段，綜合績效評價體系及流程可以如圖2所示。

第一個階段對PPP項目采購階段的績效進行評價，用以評價的指標是來自于物理特征指標部分的KPI，而該階段所采用的內部標桿是通過績效目標水準設定得到的，外部標桿是通過績效目標的最優值得到的。進行績效評價后，當績效不足時，下一階段的某些績效指標的虛擬標桿要相應的調整，避免后期虛擬標桿設置過高，打擊利益相關者的積極性；當績效滿足要求時，可以與外部標桿相比較，以期在下一階段獲得更高的績效。

第二階段應用含有標桿限定域的DEA方法測算施工和運營期的績效變化。通過計算結果的有效性判斷進程中的活動有效性，并以此計算各個時間節點的績效。通過與虛擬標桿比較，發現需要加強的部分，提高績效，達到持續改善的目的。對于那些績效較高的部分可以與外部標桿相比較進一步提高績效。

在兩個階段都可以應用外部標桿計算得到的績效與不同PPP項目進行橫向比較，通過學習同行之間的先進經驗來提高自身的績效水平。

四、 PPP項目績效評價的虛擬標桿量化

對PPP項目進行分階段的績效評價，第一個關鍵的問題就是如何量化虛擬標桿。本文提出的虛擬標桿量化方法以績效目標水準和KPI的相關矩陣為基礎，聯合得到績效標桿。下面以北京國家體育場PPP項目為例說明內部標桿和外部標桿的量化算法。（下轉第37頁）

第一步：構建績效目標水準和KPI的關系矩陣（表1），表中績效目標水準設定采用的是文獻“3”的數據，其中第k行（KPIk）與第i列（POi）相交的部分表示KPIi對達到POi水準Di所提供的貢獻程度，即KPI與績效目標的相關度Cik，表示第k個KPI與第i個績效目標的相關性強弱，采用專家評定的方法獲得。

第二步：通過已設定的績效目標水準D以及績效目標與KPI的相關矩陣，考慮各KPI在全部KPI中的線性權重，進行求和，得到各個KPI的內部標桿值，具體計算步驟如式1所示。

式中，k表示第k個KPI，Di表示對第i個績效目標水準的設定，Qk表示第k個績效指標的權重，此權重在本文作者以往的研究中已經得到，可參見文獻“3”。其中，對Di的設定采用了梯形模糊函數，在這里首先將其去模糊化，即Di=di=（ei+fi+gi+hi）/4。從而，式（1）可以變換為式（2）：

計算結果如表2所示。同理可以得到基于績效目標最優值和最差值（即所有績效目標水準最低的情況，這是為了標桿分級而設定的）的標桿。

第三步：設定標桿的語言變量。式2求出的標桿值需要與基于績效目標最優值和最差值的標桿值進行比較，從而判斷出內部標桿所處的位置，進而可以用于和項目具體的KPI值進行比較計算。設定的等級為四級，如式6所示。

這四個等級可用以判斷各KPI的狀態值。在實際的PPP項目中，判斷具體的KPI指標值的優劣則應考慮這些指標包含了較為廣泛的涵義，在實際評判中使用語言變量更為實用且方便表達。這些指標有些可以定量，有些只能定性，在本文中主要結合定量的數據和定性的主觀判斷來進行評判，具體的判斷標準可以參見文獻“3”。因此，該項目的內部標桿的語言變量描述可由式（3）～式（6）得到（如KPI1為“好”，KPI15為“中”，KPI24為“好”），而基于績效目標最優值和最差值得到的外部標桿和內部最差標桿的語言變量描述則分別都為“極好”和“差”。至此，內部標桿、最優標桿和最差標桿的量化和設定完成。

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基金項目：國家自然科學基金青年項目（項目號：71001027）、教育部人文社科基金青年項目（項目號：09YJCZH014）資助。

作者簡介：李啟明，博士，東南大學土木學院建設與房地產系教授、博士生導師；Skibniewski Miroslaw J.，博士，美國馬里蘭大學土木工程系首席講座教授，俄羅斯科學院外籍院士；袁競峰，博士，東南大學土木工程學院建設與房地產系講師，曾在美國馬里蘭大學土木工程系做訪問學者；季闖，東南大學土木學院建設與房地產系碩士生。

收稿日期：2011-04-22。

注：本文中所涉及到的圖表、注解、公式等內容請以PDF格式閱讀原文