中國反傾銷政策評估體系的構建

摘要：反傾銷是貿易摩擦及貿易爭端的焦點，對反傾銷政策的評估已成為世界各國所廣泛關注的重要問題。文章基于國內外反傾銷政策評估的研究現狀，系統分析了反傾銷政策評估系統，從全過程評估和系統評估的角度構建了反傾銷政策評估體系。系統設計了反傾銷政策事前評估、事中評估和事后評估的評估內容，以及與評估各階段相契合的政策評估要素。

關鍵詞：反傾銷政策評估；評估體系；評估過程；評估要素

一、 引言

隨著經濟全球化、信息化的迅速發展，世界各國之間的經濟貿易往來越來越頻繁，國際貿易已經成為帶動世界各國經濟增長的動力來源。與此同時，國家之間的貿易摩擦大量、頻繁出現，貿易爭端事件此起彼伏，已經成為國際化進程中不容忽視的問題。在后金融危機時代，貿易保護主義抬頭的背景下，中國進入了又一個貿易摩擦多發期。

反傾銷是貿易摩擦及貿易爭端的焦點。以1947年關貿總協定（GATT）《反傾銷協議》的簽署為標志，在削減關稅壁壘、促進貿易自由化的國際大環境下，反傾銷由于具有形式的合法性、使用的便捷性，得到世界各國的認可，并被許多國家所采用，成為世界各國促進公平貿易，限制進口、保護國內產業的重要政策工具。但是，隨著國際經濟貿易的不斷發展，反傾銷政策措施也存在被濫用的趨勢，甚至被某些國家和地區作為貿易保護的工具，限制正常的產業和企業的國際競爭；此外，理論界和實踐界普遍關心反傾銷的實施，而忽視反傾銷的評估，對于反傾銷這一貿易政策而言，到底存在哪些經濟影響和效應，對進口國的貿易、國內產業、投資、消費者等方面到底產生了哪些影響效果，反傾銷政策的實施是否達到了預期效果，反傾銷政策究竟應該如何科學有效地進行評估，已經成為世界各國所廣泛關注的重要問題。

國內外學者從貿易、產業、投資、企業戰略等多個方面對反傾銷政策的效果展開了研究，然而，對于反傾銷政策的綜合系統評估，國內外都還處于探索初創階段，研究脈絡尚不清晰，評估理論與方法尚有很大的探索空間。目前，國內外研究局限于政策執行完成后的效果評估，而沒有考慮政策評估的系統性與完整性，對于反傾銷政策的事前評估和事中評估缺乏研究。因此，本文立足于對反傾銷政策理論基礎的深刻分析，構建反傾銷政策評估體系，并系統設計反傾銷政策評估內容，以及與評估各階段相契合的評估要素。

二、 中國反傾銷政策評估系統分析及體系構建

政策評估系統（Public Policy Evaluation System）是由政策評估主體、評估客體、評估標準、評估方法等諸多評估要素構成的有機整體，它與評估環境之間持續進行著物質、能量與信息的交換，從而使政策評估系統呈現出動態、開放的特征。反傾銷政策評估是對政策全過程的評估，既包括對政策方案的評估，也包括對政策執行以及政策結果的評估。從政策周期的角度，把反傾銷政策評估分為三個階段：事前評估、事中評估和事后評估。其次，對于反傾銷政策評估，應該系統的界定并分析其評估主體、評估客體、評估目的、評估內容、評估標準、評估方法等要素。因此，在反傾銷政策評估過程中，應對反傾銷政策評估階段及評估要素進行系統整合，構建反傾銷政策評估體系（如圖1所示）。

在體系中，將反傾銷政策評估按照評估周期分為事前評估、事中評估和事后評估三個階段，這是主體框架；評估要素與評估內容要與各評估階段相契合，融入評估主體框架，從而形成系統的反傾銷政策評估體系。下面對反傾銷政策事前評估、事中評估和事后評估的評估內容，以及契合各階段的科學的、合理的反傾銷政策評估要素進行系統設計。

三、 中國反傾銷政策評估過程分析

反傾銷政策事前評估、事中評估與事后評估是根據政策過程的不同階段劃分的。各階段中，其評估對象不同，目的、側重點和評估方法也各有差異，三者共同構成了對整個政策過程的完整評估。

1. 事前評估。反傾銷政策事前評估是在反傾銷政策出臺之前對反傾銷政策方案進行的評估。通過事前評估，我們能夠避免政策評估與政策決策的脫離，即在政策執行之前就能夠通過評估判斷反傾銷措施的合理性來決定是否實施。在事前評估中，一方面通過對反傾銷措施實施的必要性進行評估。在反傾銷政策必要性的評估中，主要是考察傾銷、損害和兩者之間的因果關系是否成立①；另一方面對政策的預期效果進行預測，考察政策本身的合理性。反傾銷政策實施的目的就是通過征收反傾銷稅的手段，彌補國內產業損害，恢復產業發展。在反傾銷政策合理性的評估中，主要是考察產業損害幅度、反傾銷稅額，預測反傾銷政策實施效果能否實現政策目標。

在商務部自收到申請人提交的申請書及有關證據之日起60日內，對申請是否由國內產業或者代表國內產業提出、申請書內容及所附具的證據等進行審查評估，是否滿足世貿組織規定的三個條件，決定是否立案調查。②在決定立案調查之后，商務部根據調查結果，評估傾銷、損害和兩者之間的因果關系是否成立，并作出初裁決定。在肯定性初裁公告之后，可以采取臨時反傾銷措施③或出口商提出價格承諾④。對于肯定性裁定的案件，商務部對傾銷及傾銷幅度、損害及損害幅度進行評估，并根據評估結果，作出終裁決定，征收反傾銷稅。第二階段的事前評估應在反傾銷調查期間完成，即自立案調查決定后12個月內結束，特殊情況下可以延長至18個月結束。

2. 事中評估。事中評估是對政策執行過程中的情況進行評估，即根據反傾銷政策實施過程中反饋的實施效果等信息及時對政策進行調整。對反傾銷政策實施過程的跟蹤評估，目的就是保障政策實施的有效性，防止政策實施的效果偏離政策目標。在評估過程中，如果發現偏離，那么評估工作也包括尋找政策失效的原因。在評估反傾銷政策實施效果時，可以從反傾銷的目標達成度來進行衡量，即產業損害恢復程度。

政策偏差是事中評估的重點考察內容，通過考核偏差達到糾正偏差的目的。政策偏差包括環境偏差和人為偏差，在反傾銷政策實施過程中的偏差，自然偏差突出的表現為國內產業環境偏差，人為偏差表現為國外出口商的行為偏差。國內產業環境是反傾銷政策實施的環境，從產業發展態勢、上下游產業發展情況、產業政策等多個因素影響著反傾銷政策實施的效果；國外出口商的行為偏差是指國外出口商采取規避⑤反傾銷措施的行為，導致反傾銷政策實施的效果偏離目標。在糾正偏差時，強調人為偏差，在面對國外出口商的規避行為時，商務部可以采取必要的反規避措施，保障反傾銷政策實施的有效性。

3. 事后評估。事后評估是政策在有效期結束后進行的一種全面、綜合性的系統評估，也是最為重要的一種評估形式，它最終決定著一項政策的延續、改進或終止。通過對反傾銷政策的事后評估，進入期末復審階段，決定是否保留、修改或者取消反傾銷措施，同時，通過事后評估總結政策實施過程中的經驗與教訓。國內外學者對反傾銷政策評估的研究大多都是在這一階段。

反傾銷政策效果主要反映反傾銷措施實施后國內產業的恢復發展情況，以及其聯動擴散效應。通過分析國內產業反傾銷政策實施前后產業各指標的變化，利用系統科學的方法，評估產業恢復發展情況。在這一過程中要注意排除非政策因素對產業恢復發展的影響，評估政策的凈效果。

四、 中國反傾銷政策評估要素分析

1. 評估主體。政策評估主體是指那些從事公共政策評估的組織或個人，處于評估體系的中心地位，發揮著核心作用。評估者的評估理念、評估態度、評估經驗、職業倫理、能力水平等都會對整個政策評估互動產生舉足輕重的影響。在反傾銷政策評估的過程中，價值主體是國內產業或國內產業代表，決策主體是反傾銷政策的制定者（商務部）和執行者（海關）。

為了較低組織運行成本，保證評估工作的獨立性和避免評估工作中非正常現象的發生，反傾銷政策評估應主要采取評估機構與評估專家相分離的組織形式。由于反傾銷政策評估涉及系統科學、管理科學、產業經濟等多方面的理論，評估主體應是由知識結構合理、評估經驗豐富、恪守職業倫理的專家組成的評估專家組。

決策主體（商務部與海關）委托評估主體（評估專家組）進行反傾銷政策評估，在其兩者之間形成了委托和代理關系。在這種委托和代理關系中，評估專家組是否會按照政府的目標和標準進行政策的客觀評估，需要有合理的監督機制和激勵、約束機制作為保障。在反傾銷政策評估的過程中，由于評估工作的專業性和評估過程的主觀性、隱蔽性，評估委托方監控評估過程是不太現實的，職能采取分析評估結果，或者聽取利益相關方對評估結果的異議并展開調查的方式來保證評估效果。

2. 評估客體。政策評估客體是評估主體對評估客體屬性的認識和對客體屬性滿足價值主體需求程度的判斷過程。反傾銷政策評估客體就是反傾銷政策與國內產業之間的價值關系，即反傾銷政策的實施對國內產業恢復發展產生的效果。

在反傾銷政策評估中，作為評估客體的政策最重要的屬性是滿足價值主體需求的屬性。對于評估客體，政策的價值是客觀的，對價值的評估則是一種主觀的認識過程，需要評估專家組對政策屬性滿足價值主體需求的程度進行判定。在不同的階段，反傾銷政策評估客體的屬性要求有所不同。

在事前評估中，評估準則主要表現為政策方案預測結果的有效以及政策制定的合理性。在反傾銷政策事前評估中，評估客體是傾銷、損害和兩者之間的因果關系，以及反傾銷政策方案有效性和合理性的預測；在事中評估中，重點轉向對反傾銷政策的實施是否符合政策方案中規定目標的判定，以及根據政策環境的變化重新判斷政策是否符合規律性，政策的屬性由抽象轉化為具體、由概念轉化為實際，主觀因素不斷減少，客觀評價逐漸增加；事后評估的客體是政策實施結束后已經取得的所有成果，分析反傾銷政策對國內產業恢復發展的效果及其聯動擴散效應，以客觀評價為主。

3. 評估環境。一般來說，自然環境和國際環境對政策評估體系的影響相對較小，而社會環境對政策評估體系的影響更為直接、更為重要。但是，由于反傾銷政策的特殊性，國際經濟環境對反傾銷政策的評估效果有較為明顯的影響，在評估環境的分析中與一般的政策環境分析有所區別。

政策評估環境是復雜多樣的，其內容龐雜、無所不包，有自然環境有社會環境，有物質環境有精神環境，有國內環境也有國際環境，這些因素構成了特性不同而又相互聯系的各種子系統，從而呈現出復雜性和多樣性的特點；政策評估環境是有巨大差異的，不同的國家、民族和地區的政策評估系統面臨著完全不同的評估環境，這些差異既是人類文明發展多樣性的具體表現，也是不同政策評估組織產出及效果差異的重要原因；政策評估環境是動態變化的，以社會環境子系統為例，由于社會基本矛盾的不斷發展變化，由此引起的社會、政治、經濟和文化狀況也必然相應的發生變化。

由于政策評估環境的復雜性，在反傾銷政策評估的過程中要全面考慮影響政策實施效果的環境因素，并在政策評估中排除非政策因素對產業恢復發展的影響，保證政策評估的科學性；政策評估環境又是有巨大差異的，這就要求在借鑒和學習國外反傾銷政策評估的理論和方法時，注意其與評估環境的匹配，發展適合中國國情的評估理論與方法，研究本土化問題；同時，政策評估環境又是動態變化的，在反傾銷政策評估中也要從動態的視角不斷改進評估策略、評估方法，以適應客觀變化的評估環境。

五、 結束語

反傾銷政策評估體系是反傾銷政策評估的重要基礎。本文根據系統科學原理及政策分析理論分析了反傾銷政策評估的理論基礎，將評估過程劃分為事前評估、事中評估和事后評估，研究了各階段的評估內容及與各階段特征相契合的評估要素，構建了反傾銷政策評估體系。本文為研究和實施反傾銷政策評估奠定了理論基礎，具有重要的理論價值和指導意義。在反傾銷政策評估的后續研究中，基于政策評估體系，展開對各階段評估工作中評估標準和評估方法的研究。

世貿組織的《反傾銷協議》規定，一成員國要實施反傾銷措施，必須遵守三個條件：首先，確定存在傾銷的事實；第二，確定對國內產業造成了實質損害或實質損害的威脅，或對建立國內相關產業造成實質阻礙；第三，確定傾銷和損害之間存在因果關系。

在特殊情形下，商務部沒有收到反傾銷調查的書面申請，但經過評估，有充分證據認為存在傾銷、損害以及兩者之間存在因果關系的，可以決定立案調查。

主要包括征收臨時反傾銷稅、提供保證金、保函或者其他形式的擔保。

出口經營上在反傾銷調查期間，可以向商務部作出改變價格或者停止以傾銷價格出口的價格承諾。如果商務部認為能夠接受并符合公共利益的，可以決定中止或者終止反傾銷調查，不采取臨時反傾銷措施或者征收反傾銷稅。

規避，是指一種出口產品在被另一國實施反傾銷措施的情況下，出口商通過各種形式減少或避免出口產品被征收反傾銷稅或被適用其它形式的反傾銷措施的行為；例如，出口商通過改變商品的生產地、組裝地或產品形態，將產品轉移到第三國或進口國國內進行裝配，從而改變其產品的原產地，以規避反傾銷稅。反規避是指進口國為防止國外出口商規避反傾銷措施的行為而采取的措施。

注釋：

①世貿組織的《反傾銷協議》規定，一成員國要實施反傾銷措施，必須遵守三個條件：首先，確定存在傾銷的事實；第二，確定對國內產業造成了實質損害或實質損害的威脅，或對建立國內相關產業造成實質阻礙；第三，確定傾銷和損害之間存在因果關系。

②在特殊情形下，商務部沒有收到反傾銷調查的書面申請，但經過評估，有充分證據認為存在傾銷、損害以及二者之間存在因果關系的，可以決定立案調查。

③主要包括征收臨時反傾銷稅、提供保證金、保函或者其他形式的擔保。

④出口經營上在反傾銷調查期間，可以向商務部作出改變價格或者停止以傾銷價格出口的價格承諾。如果商務部認為能夠接受并符合公共利益的，可以決定中止或者終止反傾銷調查，不采取臨時反傾銷措施或者征收反傾銷稅。

⑤規避，是指一種出口產品在被另一國實施反傾銷措施的情況下，出口商通過各種形式減少或避免出口產品被征收反傾銷稅或被適用其它形式的反傾銷措施的行為；例如，出口商通過改變商品的生產地、組裝地或產品形態，將產品轉移到第三國或進口國國內進行裝配，從而改變其產品的原產地，以規避反傾銷稅。反規避是指進口國為防止國外出口商規避反傾銷措施的行為而采取的措施。

參考文獻：

1. Harrison， Ann. The New Trade Protection: Price Effect of Antidumping and Countervailing Duty Measures in the United State. World Bank Working Paper，1991.

2. 何海燕.進口反傾銷措施對中國經濟的影響分析. 北京理工大學學報（社會科學版），2008，（4）:20-23.

3. 蘇振東，劉芳.中國對外反傾銷的經濟救濟效果評估.世界經濟研究，2010，（1）:45-51.

4. 向洪金，賴明勇.我國反傾銷措施的產業救濟效果和福利效應研究.產業經濟研究，2010，（4）:23-31.

基金項目：國家自然基金“中國反傾銷政策實施效果評估體系與方法研究”（項目號：70873007）、教育部“新世紀優秀人才支持計劃”（項目號：NCET-07-0075）資助。

作者簡介：何海燕，2002年清華大學博士后出站，北京理工大學管理與經濟學院教授、博士生導師、貿易救濟與競爭政策研究中心主任，商務部政策咨詢專家；張劍，北京理工大學管理與經濟學院博士生；林波，北京理工大學管理與經濟學院博士生。

收稿日期：2011-04-20。