義務(wù)教育學(xué)校教師績效工資政策實施問題探析

【摘 要】我國從2009年1月1日起實施義務(wù)教育學(xué)校教師績效工資政策。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，該項政策在實施過程中存在執(zhí)行者未能制訂出及時而有效的執(zhí)行計劃和未能建立起相應(yīng)的監(jiān)督、檢查機(jī)制兩大問題。這兩大問題源于政策目標(biāo)要求過高，政策內(nèi)容籠統(tǒng)、不具體，教育行政部門監(jiān)督、檢查不力以及缺乏糾偏機(jī)制。進(jìn)而提出政策執(zhí)行者應(yīng)適當(dāng)調(diào)整政策目標(biāo)，使之與實際情況相吻合，完善政策內(nèi)容，并在此基礎(chǔ)上建立起健全的政策監(jiān)督和糾偏機(jī)制。

【關(guān)鍵詞】績效工資 義務(wù)教育 政策實施

2008年12月21日，國務(wù)院召開常務(wù)會議，審議并原則通過《 關(guān)于義務(wù)教育學(xué)校實施績效工資的指導(dǎo)意見 》，教育部據(jù)此出臺了《 關(guān)于做好義務(wù)教育學(xué)校教師績效考核工作的指導(dǎo)意見 》（以下簡稱《 指導(dǎo)意見 》），決定從2009年1月1日起，對國家規(guī)定執(zhí)行事業(yè)單位崗位的義務(wù)教育學(xué)校正式工作人員實施績效工資。此次出臺的《 指導(dǎo)意見 》是為了深化教育人事制度改革，推進(jìn)義務(wù)教育學(xué)校績效工資制度順利實施，加強(qiáng)教師隊伍建設(shè)，促進(jìn)教育事業(yè)科學(xué)發(fā)展，充分體現(xiàn)了黨中央、國務(wù)院對教育事業(yè)的高度重視，以及對廣大教師的深切關(guān)懷。《 指導(dǎo)意見 》分別從教師考核的基本要求、主要內(nèi)容、考核方法、教師考核結(jié)果的合理運(yùn)用以及績效工資的組織領(lǐng)導(dǎo)五個方面對教師績效工資制度進(jìn)行規(guī)定。其實，在國家出臺該《 指導(dǎo)意見 》之前，一些地方政府為了改善教師的工資待遇，就已經(jīng)出臺了一些地方性政策，以此來激發(fā)教師在教學(xué)中的積極性和主動性，提高教學(xué)質(zhì)量，但收效甚微。鑒于此，《 指導(dǎo)意見 》應(yīng)運(yùn)而生。但是，由于政策在實施過程中受到一些地方政策以及外部多種因素的影響，《 指導(dǎo)意見 》在實施兩年多的時間里出現(xiàn)了諸多問題。

一、義務(wù)教育學(xué)校實施教師績效工資政策的現(xiàn)狀與問題

教育乃立國之本，教師乃立教之本。該項政策的出臺旨在通過提高教師的工資待遇，提升教師的社會地位，從而達(dá)到全面提高我國教育水平的最終目的。[1] 從政策發(fā)布之日起，各地區(qū)結(jié)合自身情況積極地實施了該項政策，但在政策實施的過程中，還是存在一些問題。以下是沈陽市某區(qū)義務(wù)教育學(xué)校實施教師績效工資政策的現(xiàn)狀調(diào)查及問題分析。

（一）義務(wù)教育學(xué)校實施教師績效工資政策的現(xiàn)狀

教師的績效工資由基礎(chǔ)性工資和獎勵性工資共同組成，基礎(chǔ)性績效工資主要體現(xiàn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、物價水平、崗位職責(zé)等因素，占績效工資總量的70%，具體項目和標(biāo)準(zhǔn)由縣級以上人民政府的人事、財政、教育部門確定，一般按月發(fā)放。獎勵性績效工資主要體現(xiàn)工作量和實際貢獻(xiàn)等因素，在考核的基礎(chǔ)上，由學(xué)校確定分配方式和辦法，并要根據(jù)實際情況，在績效工資中設(shè)立班主任津貼、崗位津貼、農(nóng)村學(xué)校教師補(bǔ)貼、超課時津貼、教育教學(xué)成果獎勵等項目。

就目前的實施現(xiàn)狀來看，以沈陽市某區(qū)各小學(xué)為例，在實施《 指導(dǎo)意見 》以前，教師們在獎勵性工資這部分都是相同的，大約為610元左右，但在政策實施之后，班主任大約為700多元，而科任教師相對之前卻減少了100多元。由此可見，政策實施之后并未改善教師們的實際工資待遇，反而使一些教師的工資比以前減少了。

《 指導(dǎo)意見 》規(guī)定，改革后的教師平均工資水平應(yīng)不低于當(dāng)?shù)毓珓?wù)員平均工資水平。但調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在政策實施之后，教師的工資水平與當(dāng)?shù)氐墓珓?wù)員平均工資水平還是相差了1000多元。例如沈陽市某區(qū)公務(wù)員的平均工資為3000元左右，而教師的平均工資幾乎沒有什么提高，還是2000多元。

《 指導(dǎo)意見 》還要求，要切實做好教師的思想工作；要嚴(yán)肅考核工作紀(jì)律，對工作不負(fù)責(zé)任、考核失真失實的，實行責(zé)任追究；要不斷探索和完善績效考核方法，努力提高績效考核的科學(xué)性，保證績效考核機(jī)制的有效運(yùn)行，充分發(fā)揮績效考核在加強(qiáng)教師隊伍建設(shè)、促進(jìn)全面實施素質(zhì)教育中的重要作用。通過調(diào)查，筆者發(fā)現(xiàn)教師們對實施這項新政策的態(tài)度各不相同。有的教師因為獎勵性工資比以前少了，不認(rèn)可此項政策；有的教師認(rèn)為實不實施新政策都無所謂，因為新政策并沒有提高他們的工資收入；還有一部分教師對新政策是抱以希望的，他們認(rèn)為新政策實施的時間不長，有一些不盡如人意的地方是可以理解的，隨著政策內(nèi)容的不斷完善，相信不久的將來該項政策的效果就能體現(xiàn)出來了。除此之外，各個學(xué)校對教師考核的標(biāo)準(zhǔn)也不盡相同，而且考核的內(nèi)容也相對比較單一，無外乎就是是否按時上下班、是否按時完成教學(xué)任務(wù)而已，更有甚者一些學(xué)校沒有把中層管理干部和校長的考核內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)列入全校的考核范圍之內(nèi)。

（二）義務(wù)教育學(xué)校實施教師績效工資政策的問題

從對績效工資政策實施現(xiàn)狀的分析可知，該項政策在執(zhí)行過程中仍存在兩大問題。

1．未能制訂出及時有效的執(zhí)行計劃

計劃是通向政策目標(biāo)的必經(jīng)之路，是政策執(zhí)行的基礎(chǔ)。一項政策方案，往往只是提出確定目標(biāo)和實現(xiàn)目標(biāo)的基本原則和大致輪廓，是比較抽象的。為了有效地實施政策，還必須在此原則基礎(chǔ)上，結(jié)合具體的實際情況，對總體目標(biāo)進(jìn)行分解，制訂出具體的執(zhí)行工作計劃，明確任務(wù)的范圍，合理地組織人力、物力、財力，制定實施步驟，安排進(jìn)度，規(guī)定期限，將政策進(jìn)一步具體化。而國家此次出臺的《指導(dǎo)意見》并沒有出臺與之相配套的一些具體實施計劃，致使地方只能根據(jù)這一項政策，摸索著制定本地區(qū)的具體實施細(xì)則。調(diào)查中顯示出的政策實施效果以及考核標(biāo)準(zhǔn)就反映出了這一問題。以沈陽市為例，目前的執(zhí)行計劃也只有該《指導(dǎo)意見》，具體的考核標(biāo)準(zhǔn)也只是在原有的基礎(chǔ)上稍加改動。

2．未能建立起相應(yīng)的監(jiān)督、檢查機(jī)制

在實際的政策實施過程中，往往由于執(zhí)行者認(rèn)識上的差異，造成對政策理解的偏差，或者由于政策制定者與執(zhí)行者之間存在利益差別的影響，常常會使政策執(zhí)行活動出現(xiàn)偏離政策目標(biāo)的不良現(xiàn)象。例如，教師和學(xué)校管理層的考核標(biāo)準(zhǔn)并不一致，而且教師的考核標(biāo)準(zhǔn)太過單一、陳舊，不能全面、正確地反映教師們的工作效果。這些現(xiàn)象并沒能及時反饋給上級，也沒得到及時的檢查和糾正。

二、現(xiàn)階段實施義務(wù)教育學(xué)校教師績效工資政策存在問題的原因分析

（一）政策目標(biāo)要求過高

國家此次出臺的《 指導(dǎo)意見 》提出實施績效工資制度是為了提高教師的待遇，使之與當(dāng)?shù)毓珓?wù)員待遇不相上下。但從實際調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，改革后的教師工資與公務(wù)員的工資還是相距甚遠(yuǎn)，表面上看這是由于財政問題，但深究原因其實是由于國家制定的政策目標(biāo)要求過高，導(dǎo)致政策實施起來困難重重。從目前政策實施的現(xiàn)狀可知，由于政策執(zhí)行者對政策文本分析得不透徹，對相關(guān)的政策了解不夠，又缺乏經(jīng)驗，故一些地方不得不降低政策目標(biāo)和要求。以沈陽市某區(qū)義務(wù)教育學(xué)校為例，該區(qū)是從2010年4月才開始實施該項政策，與國家規(guī)定的時間相距一年多，政策實施后的效果也不顯著。

（二）政策內(nèi)容籠統(tǒng)不具體

政策內(nèi)容具體明確，并依其重要性分別列序，不僅是政策評估不可缺少的基礎(chǔ)，而且也是執(zhí)行人員明確執(zhí)行指令，贏得支持的源泉。否則，執(zhí)行者就會基于各自不同的知識經(jīng)驗、價值觀念和認(rèn)識水平而產(chǎn)生不同的理解，甚至是相互背離的。[2]因此，明確具體的政策內(nèi)容可以幫助我們更好地實施政策。此次出臺的《指導(dǎo)意見》并沒有對具體的執(zhí)行內(nèi)容做出規(guī)定，而是讓地方政府根據(jù)實際情況去制定相應(yīng)的政策，這無疑會影響政策執(zhí)行的效果。從調(diào)查中看到，國家放權(quán)于地方，而一些地方制定的相關(guān)政策往往草草了事，致使政策執(zhí)行不到位。由此可見，政策內(nèi)容的籠統(tǒng)不具體，是影響政策執(zhí)行效果的關(guān)鍵所在。

（三）教育行政部門監(jiān)督、檢查不力，缺乏糾偏機(jī)制

一項教育政策在實施過程中經(jīng)常會遇到一些阻礙或存在一定的偏差，因此，科學(xué)、完善的教育政策必然要建立相應(yīng)的監(jiān)督、檢查和糾偏機(jī)制。當(dāng)該項教育政策沒有得到正確、有效實施時，能及時發(fā)現(xiàn)問題，采取對策，進(jìn)行糾偏，使其能按照預(yù)定方案實施，最終達(dá)到政策目標(biāo)。[3] 然而，現(xiàn)行的《 指導(dǎo)意見 》就缺少這樣的監(jiān)督糾偏機(jī)制。如在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，沈陽市某區(qū)在實施該項政策時，就沒有一套及時、有效的反饋糾偏機(jī)制，對部分科任教師的工資不升反降，以及考核特殊化等現(xiàn)象，沒有有效的應(yīng)對措施，因而造成部分教師的抵觸情緒。

三、解決義務(wù)教育學(xué)校實施教師績效工資政策問題的對策

（一）適當(dāng)調(diào)整政策目標(biāo)，使之與實際情況相吻合

既然現(xiàn)行的績效工資政策在執(zhí)行過程中存在著諸多問題，而其中相當(dāng)多的問題是由該項政策目標(biāo)不符合實際所引起的，那么，為保證政策的順利執(zhí)行，就必須適當(dāng)?shù)卣{(diào)整政策目標(biāo)，從而改進(jìn)、補(bǔ)充和完善整項政策。就目前沈陽市的情況而言，要想在短時期內(nèi)使教師工資與公務(wù)員平均工資不相上下，是不可能的，故地方政府應(yīng)根據(jù)實際情況適當(dāng)調(diào)整政策目標(biāo)，層層遞進(jìn)式地調(diào)整教師工資待遇。

（二）完善政策內(nèi)容，使之具體、明確

現(xiàn)行的績效工資政策內(nèi)容并不完整、具體，尤其是對一些考核標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定的不具體，這在很大程度上模糊了考核的結(jié)果，進(jìn)而影響了教師工作的積極性和主動性。所以，地方政府應(yīng)針對現(xiàn)狀，及時完善政策內(nèi)容，使之具體、明確。

（三）建立健全政策監(jiān)督、糾偏機(jī)制

建立健全政策監(jiān)督、糾偏機(jī)制是有效實施教育政策的重要手段。政策的監(jiān)督、糾偏機(jī)制包括制定嚴(yán)密的政策、暢通的溝通渠道、有效的監(jiān)督、檢查等。一項教育政策在實際的實施過程中，往往由于政策執(zhí)行者存在認(rèn)識上的偏差，造成對該項教育政策的錯誤理解，或者由于教育政策制定者與執(zhí)行者之間存在的利益沖突，使教育政策的執(zhí)行偏離原來的政策目標(biāo)，因此必須對教育政策的整個實施過程進(jìn)行監(jiān)督、檢查，以保證教育政策正確、有效地實施。對于教育行政部門來講，加強(qiáng)教育政策的監(jiān)督、檢查，對出現(xiàn)的問題及時加以糾正，保證民意上傳渠道的暢通，是減少教育政策執(zhí)行偏差的重要環(huán)節(jié)之一。

綜上所述，義務(wù)教育學(xué)校教師績效工資政策在取得一些成績的同時，在實施中還存在政策執(zhí)行者未能及時制訂出執(zhí)行計劃，未能建立監(jiān)督、檢查機(jī)制等問題，這其中有政策本身的原因，也有外部原因。要想從根本上解決這些問題，還需要我們進(jìn)一步完善政策體系。

【注：本文系遼寧省教育科學(xué)“十一五”規(guī)劃重點課題“新義務(wù)教育法實施中存在的問題及對策研究”的成果之一。】

（作者單位：沈陽師范大學(xué)教育科學(xué)學(xué)院，遼寧 沈陽，110034）

參考文獻(xiàn)：

［1］吳青云，馬佳宏．義務(wù)教育階段教師績效工資問題探討［J］．教育學(xué)術(shù)月刊，2010（7）.

［2］袁振國．教育政策學(xué)［M］．南京：江蘇教育出版社，2001.

［3］馬煥靈，景方瑞．地方中小學(xué)教師輪崗制政策失真問題管窺［J］．教師教育研究，2009（2）.