燃油稅改革后實行地方預算的執行與銜接

【摘要】燃油稅政策是我國財稅體制改革的一個重要內容，從燃油稅改革政策的討論到出臺，各方利益代表者經歷了數輪博弈，尤其是中央與地方政府之間的利益博弈更值得關注。燃油稅改革后，地方政府如何加強交通資金的預算管理就成為一項重要任務。

【關鍵詞】燃油稅改革 地方預算 資金

隨著燃油稅費改革的逐步實施，我國交通行業的運行環境進一步得到改善，公路收費系統也逐漸透明化，消費者的納稅責任越來越體現公平。但是，新一輪燃油稅改革取消了由地方政府征收的養路費等六項交通費用，并逐步取消政府性還貸的二級路收費，這對交通基礎設施建設資金短缺的地方政府來說，更是加劇了資金壓力。如何銜接好地方政府對這一部分稅收收入的預算管理與執行，就成為一個亟待解決的問題。

一、燃油稅改革政策對地方預算的有關規定

在新一輪燃油稅制度的改革過程中，財政部聯合人民銀行、國家稅務總局以及交通運輸部門出臺了《關于實施成品油價格和稅費改革有關預算管理問題的通知》。其中，該通知針對地方預算的相關規定主要集中在以下幾個方面：

一是取消公路養路費等六項收費，并逐步有序取消政府還貸二級公路收費，原通過地方預算的上述收費收入與公路養護和建設，公路運輸和站場建設與養護、航道養護和水路管理等支出納入一般預算管理，由財政部門通過部門預算或經財政部門批準的列支渠道予以保障。

二是規定成品油消費稅為中央收入。新增成品油消費稅連同由此相應增加的增值稅、城市維護建設稅和教育費附加收入具有專項用途，不作為經常性財政收入，不計入對地方“兩稅”返還，不納入現有與支出掛鉤項目的測算基數。除由中央本級安排的替代航道養護費等支出外，其余由中央財政通過規范的財政轉移支付方式分配給地方。

三是為解決交通部門在養護管理、人員安置、公路水運建設等方面支出需要，中央財政通過資金調度方式向地方財政撥付相關資金。

二、燃油稅改革政策對地方預算的影響

隨著新一輪燃油稅改革的順利進行，地方政府對該項交通稅費收入的預算管理方式也相應發生了轉變。盡管地方預算仍保持“資金屬性不變、資金用途不變、預算程序不變、事權不變”的管理原則，但是，公路養路費等六項收費的取消無疑給地方預算資金收入帶來了極大的沖擊。燃油稅改革政策對地方預算的影響主要體現在以下幾個方面：

1.燃油稅改革使地方預算產生較大的資金缺口

據統計，目前地方通過養路費等六項交通費直接投入和間接融資用于基礎設施建設的具體項目多、投資規模大，這些交通費用主要用作公路養護經費、新建高速公路資本金等。按照相關政策，燃油稅改革后，六項交通費用被取消，這部分資金需從費改稅基數和增量中由財政安排。然而，從目前的情況看，改革后地方可掌握的交通資金僅限于中央轉移支付的基數部分，當前投資于各大基礎設施建設的資金返還數遠遠超過了這部分基數，需要在增量中進行調劑使用，并需要地方財力兜底還款。

2.地方預算中對籌資渠道和方式難以把握

燃油稅改革之前地方政府已形成了一套較為成熟的籌融資模式，基本可以按照“以有效的交通費用為基礎，以貸款為主體，多渠道籌融資金，用小錢找大錢”的預算管理模式滿足交通建設對資金的需求。但是燃油稅改革后，中央將交通建養資金撥付到各級財政或直接對交通建設項目撥款，完全打破了現（原）有的資金運作模式，同時也打破了各種融投資金管理體制、貸款資金的撥付及監管辦法。地方財政失去了統貸統還的預算基礎，沒有了固定收入為貸款作承諾，難以實現新的融資和貸款計劃。

3.燃油稅改革對地方新舊預算的執行與銜接造成了一定的沖擊

燃油稅改革后，地方預算也受到了一定的影響。就政策變化而言，收入的轉移使得地方預算的編制口徑發生轉變，部門預算承擔的任務進一步加重。如何做好新舊預算的銜接成為地方預算過程中必須予以解決的一大難題。

三、燃油稅改革后加強地方預算的建議

燃油稅的改革要求各級地方政府盡快適應不斷變化的形勢，把轉方式、調結構作為破解當前制約預算執行與銜接的突破口，積極探索地方預算制度的完善機制，切實增強資金保障能力。

1.積極尋求多渠道融資，設法從社會投資籌集資金

地方基礎交通設施建設資金不能僅僅依靠中央財政收入的支持，還應設法從社會投資方面籌集資金。對社會資本的引入可以嘗試以下辦法：對主動投資于公路建設的企業或有意向投資的企業給予所得稅等稅收優惠，并通過政策調整適當放寬這些企業的銀行信貸條件；對保險基金等基金投資，政府要通過對公路建設工程的監督來保證其投資盈利率。另外，地方交通運輸部門還可將普通公路建養資金與高速公路收費進行“捆綁”，借助高速公路收費取得銀行信貸，并以“統借統還”的形式償還貸款。這種方式也將成為公路建設與養護資金籌集的有效助力。

2.盡早形成交通基礎設施資金補償機制

建立新融資平臺、實現多渠道融資，是解決地方交通基礎建設資金缺口的重要手段。但是，當前我國資本環境尚處在逐步完善之中，各種新興融資方式在我國還沒有完全發展起來，不少融資平臺還在萌芽狀態，具有較大的融資風險，無法承擔交通建設的重任。在此次燃油稅改革中，也沒有提及增量資金融資的配套政策。而交通基礎設施建設本來就是國家工程、社會工程，在缺乏政策的引導下，地方有關部門無法解決增量資金的融資問題。因此，國家在推進燃油稅改革的同時，應建立地方交通建設補償機制，尤其是在一些交通建設落后的地區增加投資，進一步縮小地區差異，促進各地區協調發展。

3.推行零基預算的方法

地方預算部門在編制預算過程中，應積極采用零基預算的方法。零基預算的主要思想是“以零為基礎編制預算”，指在編制預算過程中，不考慮前期各項費用支出的影響，將預算期的基數設定為零，重新分配經費支出數。地方預算部門采用零基預算的方法，可以不受前期費用項目和費用水平的制約，及時與其他單位進行溝通，調動各單位降低費用的積極性，盡可能消除原有不合理的費用支出項目，達到綜合平衡編制預算的目的。

4.做好新舊預算銜接工作

燃油稅改革后，為順利實現地方預算的執行與銜接，一方面，各級地方預算編制部門應組織認真學習費稅改革要求和新的預算編制辦法，積極與主管部門進行溝通，明確掌握預算編制要求。另一方面地方預算編制部門應積極向上一級財政部門反映當地交通行業的實際情況，爭取上級部門的理解和支持。同時，地方預算部門也應尊重客觀現實，不能虛增預算支出，盡可能地使預算與經費支出保持配比，做好新舊預算編制的過渡工作。對批復下來的預算指標與實際資金需求差距較大的，地方預算部門可以向上級財政部門反映情況，通過辦理審批手續以實現年中追加預算支出，保障預算單位的正常支出，做到既不浪費預算指標又不刻意壓制預算，實現新舊預算的銜接。另外，對于專項資金的使用，地方預算部門應提前做好各項資金的安排工作，對預算資金的使用一定要遵循事前申報的制度，對納入專項資金管理的重點工程項目，地方預算單位應及時與上級財政部門溝通，對資金的使用進度和安排下達合理指標，在不耽誤工程項目進展的同時，保證資金使用科學、有效。同時，對專項資金的使用情況，地方預算單位還應向上級財政部門提交材料、說明情況。

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作者簡介：顧輝（1978-），男，漢，江蘇濱海人，中級會計師，江蘇省鹽城市公路管理處財務審計科副科長，研究方向：財務管理。