基于民生指數的民生檔案服務途徑創新

摘要:筆者以民生檔案服務工作為出發點，將民生指數與民生檔案服務結合，分析民生檔案與民生指數的內涵，同時，從當前檔案部門開展民生檔案服務的實際問題出發，提出以民生指數為導向的民生檔案服務的途徑。

關鍵詞:民生指數 民生檔案 民生檔案服務

“民惟邦本，本固邦寧”，民生問題自古以來就是關系國家民族穩定和諧、經濟社會繁榮昌盛的頭等大事，是新時期黨中央、國務院執政治國的又一著力點。檔案工作是維護歷史、傳承文明、服務社會的一項基礎性工作，關注民生，保障民生，解決民生這些基本問題，離不開檔案和檔案工作，檔案工作為民生服務是黨和政府施政準則在檔案工作中的充分體現，也是展示檔案工作為黨和政府聯系人民群眾搭建的一個新的服務平臺。

一、民生指數與民生檔案的內涵

1．民生指數

民生指數包括人民群眾總體生活滿意度、總體生活改善滿意度、生活狀況滿意度、公共政策滿意度等四個方面①。它涵蓋人民群眾社會生活中的方方面面，覆蓋職工、農民工、社區老百姓的大群體，動態監察群眾的吃穿住行、生老病死、收入變化、就學就醫以及訴求表達、權益保障等等諸多情況及其各個時期的變化②。有了民生指數，社會的和諧就有了一個具體的、清晰的、可以參照的坐標。為此，筆者遵循民生指數的科學性、系統性、簡潔性、可操作性以及前瞻性等特點，認為民生指數的框架和指標體系應包括社會凈財富、人口素質、生活水平、生態環境、社會保障水平、社會安全、公益事業等。而這些民生指數的指標正是民生檔案信息資源構建的核心要素。

2．民生檔案

民生檔案是隨著黨和國家不斷重視民生工作而出現的一個專業名詞，它是“檔案”一詞的派生，顧名思義是指國家機構、社會組織在社會活動中直接形成的與公眾利益密切相關的歷史記錄，是維護群眾合法權益的原始憑證，是百姓最關心、最直接、最現實的利益問題在檔案工作中的直接體現。國家檔案局局長楊冬權同志在浙江講話時曾經一次性集中列舉了民生檔案，包含：房地產檔案、婚姻檔案、知青檔案、改制企業檔案、土地承包檔案、林權制度改革檔案、農村稅費改革檔案、城市低保檔案、農民工檔案、勞模檔案、學籍檔案、移民檔案、拆遷檔案、社保檔案、復退軍人檔案等15類，分散列舉的還有收養登記檔案、民營企業檔案、銀行檔案、農業農村檔案、社區檔案、環保檔案、生產事故檔案、貧困戶檔案、失業登記檔案等③。根據黨的十七大報告提出的“學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居”的民生工作目標，筆者認為可以將民生檔案分為教育類民生檔案、就業類民生檔案、收入分配類民生檔案、社會保障類民生檔案、醫療衛生類民生檔案、維護社會穩定類民生檔案、涉農檔案、城建檔案、婚姻檔案、環境保護檔案、地名檔案、各縣市的勘界檔案等。而這些民生檔案的主要分類內容正是民生指數的基本指標要素。

二、民生指數為導向的民生檔案服務工作的價值與意義

1．民生指數與民生檔案的關系

其一，民生檔案是維護群眾合法權益的原始憑證，是百姓最關心、最直接、最現實的利益問題在檔案工作中的直接體現，它同民生指數一樣，都是在黨中央、國務院關注民生、改善民生，落實科學發展觀，構建和諧社會的大背景下提出并產生的，且二者共同作用于民生問題的方方面面。“民生指數”不僅是“民情指數”，而且也是人民的“利益指數”、“民生檔案的為民謀利指數”。把握了民生指數，有助于從人民群眾最關心、最直接、最現實的問題入手，實現好、維護好、發展好人民群眾的利益，這可以促進檔案工作部門科學落實黨的“十二五”規劃精神。其二，民生指數是科學的、系統的、可操作的量化指標，能夠在一定程度上緩解民生檔案服務中存在的不科學性、盲目性與不公正性，從而解決民生檔案資源建設與服務中的諸多問題④。

2．民生指數為導向的民生檔案服務工作的定位

按照以人為本、執政為民的治國方略，2006年，從中央到地方，基本完成了對民生問題的調查、分析、判斷和組織、宣傳、發動工作，找出了影響民生的醫療衛生、住房、讀書、就業等要素。而這些民生指數的要素內容體系也正是民生檔案服務工作的重要內容，包括了教育類、就業類、收入分配類、社會保障類、醫療衛生類、維護社會穩定類、涉農類等要素。由此，將民生指數作為檢查以人為本，監測民安、民生、民富狀況的工具，正是對民生檔案服務工作的監督與評價。如2008年8月至2010年12月，浙江省開化縣檔案局在民情檔案信息系統上首次發布了“民情指數”，該指數由6類指標組成，一是“學有所教”指標，二是“病有所醫”指標，三是“勞有所得”指標，四是“老有所養”指標，五是“住有所居”指標，六是“經濟發展”指標⑤。用量化的方法把原本抽象的民生狀況以直觀的形式展現出來，通過一系列的科學分析和量化，直接反映了公眾對于民生的需求以及“民情指數”在民生檔案服務建設中的重要地位，推動了該地民生意識和民生檔案服務水平的提高，使得服務更有針對性。

3．民生指數為導向的民生檔案用戶與民生檔案機構的互動性作用

我國政府信息公開處于起步階段，還存在著許多不足。從內容上來說，現階段公開的內容比較固定、單一，數量比較少。各級政府機關保存的信息存在著半封閉、分散的局面，社會化和共享程度非常低。從方式上來說，公開的方式主要有公告欄、報紙、電視、網絡、廣播電臺、檔案館等，公開的渠道比較雜亂。從法制上來說，雖然國務院2008年公布了《中華人民共和國政府信息公開條例》，但是“以不公開為原則，以公開為例外”的思想仍在檔案部門占據主流。政府信息公開的監督機制仍不完善，在實踐中存在諸多問題。而民生指數的落實是由政府機構或權威部門牽頭實施的。所以，民生指數方案的設計與完善正是民生檔案建設中政府機構與民生相互作用的結果。

4．民生指數為導向的民生檔案服務工作多元化價值的制度保障

近年來，國家和地方各級檔案行政管理部門與各有關部門聯合制定了一些有關社保、社區、民企、醫保、農村勞動力轉移和社會主義新農村建設等民生方面的檔案工作規范性文件⑥。對公民信息權利的保護與信息公平的權衡已有明確的檔案法規維護。這正是民生檔案為民謀利指數多元化價值的制度保障。鑒于以上原因，筆者試圖以民生工程建設中的公共文化服務體系重要指標“民生指數”作為導向來分析“民生檔案服務”工作，以推動和促進民生檔案制度的建設與發展。

三、以民生指數為向導的民生檔案服務途徑的創新

1．民生指數——多元化民生檔案服務體系發展的根本

基于以上敘述，筆者認為改變過去“重物輕人、重事輕人”的檔案價值觀念正是民生檔案為民謀利指數的多元體現。檔案管理部門要堅持以人為本，努力建立多元化民生檔案資源體系。一是要深入相關行業和部門摸清情況，搞好調研，做好民生檔案的調查和登記，科學界定各行業和部門形成的民生檔案種類和范圍。二是要科學建設與整合民生檔案資源。以民生指數為導向，以豐富的民生檔案為依托，建設與整合各類民生檔案資源，建立面向民生的多元化檔案資源體系。三是要建立健全民生檔案管理法規和制度。完善民生檔案相關業務標準，形成民生檔案的規范管理。各檔案部門要針對民生檔案管理的特點和內容，建立適應民生需求的多元化民生檔案資源體系，為民生指數的完善提供實踐途徑。

2．民生指數——確立民生檔案資源建設的標準

國家檔案局楊冬權局長說，檔案工作要“以民生需求為導向”、“滿足民生需求”，“各級檔案部門要以服務民生為重點”、“創造性地開展民生檔案工作”、“把涉及民生的檔案及時建立并完整收集起來”，并提出“民生所想，就是檔案工作之所向;民生所需，就是檔案工作之所趨。”民生需求在民生檔案服務中具有主導作用，是民生檔案服務發展和演化的根本動力與推動力量⑦。為此，根據民生指數的動態性與區域性特點，結合民生檔案覆蓋領域寬泛，分散在各行政單位事業機構，并且各級各類檔案館館藏不一、情況各異的現狀，來分析民生檔案所涉及的建檔、收集、宣傳以及利用等各個具體環節相互運作的過程。從而確保民生檔案的真實性、完整性，為民生指數的確定奠定堅實的實踐基礎。即民生檔案應與民眾熱點基本契合，如社保、醫療、居住、穩定和諧等社會熱點問題。

3．民生指數——信息公開機構與民生檔案服務的雙向互動型指標體系

政府信息公開成功的關鍵在于指標體系的構建。基于政府信息公開的核心是公開的數量、質量以及公開途徑的衡量標準，“民生指數”指標體系的建立與政府信息公開緊密關聯的組織結構、人員素質、公開范圍、公開方式、公開途徑、公開時效以及公開監管與救濟等反映政府信息公開綜合能力和過程控制狀況的相關指標等內容是相互作用的。而這些政府信息公開的權利主體的滿意度，正是“民生指數”中人民群眾總體生活滿意度、總體生活改善滿意度、生活狀況滿意度、公共政策滿意度的實施過程⑧。主要表現在：一方面，黨和政府工作的著力點已越來越轉移到民生上;另一方面，因部分經濟調節、公共管理和社會保障制度的缺失或失衡帶來了社會財富分配的兩級分化越來越嚴重、失地農民群訪、教育亂收費、醫療費攀升、房價瘋漲、下崗及失業人員得不到有效保障，社會弱勢群體增加等問題。因此，筆者認為民生問題的方方面面只有通過完善“民生指數”中的“民生檔案”統計工作，建立一套完整的民生指標體系，才能準確反映人民群眾實際生活的景氣程度和社會的和諧程度，為各級政府正確決策提供重要依據。

4．民生指數——提高民生檔案信息增值服務的原動力

“民生檔案信息的增值服務就是為發掘民生檔案信息資源潛在價值而進行的一系列分析、處理、挖掘和再生產等信息加工活動⑨。民生檔案信息增值服務的基礎是傳統的檔案管理活動；方法是依據民生需求指標體系(用戶需求服務)，通過信息技術對民生檔案信息資源進行數字化加工、處理和多維度組織挖掘;實現方式是根據民生服務指標體系(民生檔案服務)為民生檔案信息用戶提供專業化、個性化的信息服務或產品；目標是提高民生檔案信息利用率、促進信息共享和民生檔案信息資源開發、充分發掘民生檔案信息潛在的價值。基于這些，筆者結合“民生指數”中的“利益指數與民情指數”特性，提出構建以“民生指數”為導向的民生檔案信息增值服務結構，如圖1所示。

針對以檔案價值為中心、以“民生指數”為導向的民生檔案信息服務，其增值途徑從定性角度出發可分為“民生指數”的民生檔案信息本身增值和民生檔案服務增值兩方面。一方面，民生檔案信息服務是圍繞民生需求、服務民生而展開，以最大限度地實現民生檔案信息共享為最終目標。因此， 民生檔案信息服務無法回避的社會焦點是如何結合“民生指數”中的社會需求指標來實現。換言之，之所以將其作為民生檔案信息服務增值的審視點，最根本因素是在于民生檔案信息整合后的“民生指數”的社會效益。另一方面，“檔案部門作為公共信息服務機構，其宗旨是保障社會成員的信息權，從而達到維護社會公正的目的。”而重視民生、關注民生是公正和效率之間的最佳結合點，民生檔案信息資源的增值服務正是實現這一目標的粘合劑，全面反映民生工程建設特征的各個領域，著眼于民生檔案資源服務，并且與民生經濟發展的規劃相符，體現民生檔案的文化積淀，推動民生意識和民生檔案服務水平的提高。

5．民生指數——完善民生檔案法律體系的保障

民生指數所具有的科學性、系統性、可操作性、直觀性等特點能夠切實反映民生需求，同時，透過民生指數能夠反映檔案立法的不足，完善檔案立法。應按照構建和諧社會與科學發展觀的總體要求，遵循民生檔案工作的規律，以民生指數為依據，加速進行民生檔案領域的立法，注意提高立法質量，保證立法的科學性、系統性，使民生檔案有法可依，最大限度發揮民生指數的作用⑩。民生檔案立法的直接目的是規范民生檔案資源的建設與利用，根本目的是保護公民、法人和其他社會組織的合法權益，維護公共利益和社會利用秩序，保障檔案管理部門有效實施民生檔案的管理。這要求在立法時，既要重視民生檔案自身的特性，更要科學公正地分析相關的民生指標，緊密結合各地民生檔案工作的實際以及當地民生指數，廣泛征求意見， 對民生檔案立法提出相應要求，從而及時修訂已出臺地方檔案法規和檔案規范性文件。此外還需要減少立法成本，增大立法效益，提高立法層次，使之更好地為社會服務。總之，在舉國上下熱切關注民生問題的背景下，將“民生指數”標準應用于完善民生檔案法規的建設中，確保民生檔案資源得到良好的管理與利用，具有深遠的現實意義。

注釋：

*本文系國家社科基金項目“面向社會的檔案信息資源規劃研究”(編號:11CTQ032)系列成果之一。

參考文獻：

①嚴衛華.建立民生指數促進科學發展[J].江海縱橫，2007(6).

②潘玉民，孫麗煒.論民生檔案法規建設[J].浙江檔案，2008(8).

④鄧平.建立中國民生指數體系[EB/OL].[2011-05-20].http://www.snzg.cn.

③吳建平.不妨有個“民生指數”[ED/OL].[2011-05-20].新華網.

⑤浙江開化發揮民情檔案獨特作用服務民生首次公開發布“民情指數”[EB/OL]. [2011-05-20].http://www.danganj.net/Article/ArticleShow.asp?ArticleID=344.

⑥⑦顏海.政府信息公開理論與實踐[M].武漢大學出版社，2008.

⑧程結晶，彭小芹.用戶感知價值導向的公共檔案館核心能力建構[J].檔案學研究，2011(2):24-29.

⑨田佳麗.檔案館信息增值服務模式研究[J].蘭臺世界，2009(15):35-37.

⑩張東華，王景芳.檔案信息服務的增值審視:民生檔案[J].檔案學通訊，2008(5):68-70.

作者單位: 程結晶，南昌大學信息工程學院；彭小芹，南昌大學人文學院；田佳麗，成都未成年犯管教所