基于指標體系建設(shè)的民辦高校辦學風險預警機制研究

摘要：民辦高校倒閉對社會產(chǎn)生的影響巨大。建構(gòu)辦學風險預警機制對于民辦高校樹立危機意識、識別防范辦學風險以及實現(xiàn)科學管理具有重要意義。民辦高校辦學風險預警機制的建構(gòu)分為三個部分：一是辦學風險預警指標體系設(shè)計；二是辦學風險預警管理機構(gòu)建設(shè)及職責分工；三是辦學風險預警運行機制的建構(gòu)。其中，建構(gòu)適應(yīng)新時代背景和民辦高校特點的、涵蓋內(nèi)容全面的、量化且具有可操作性的民辦高校辦學風險預警指標體系是風險預警機制建設(shè)的首要任務(wù)。

關(guān)鍵詞：民辦高校；辦學風險；預警機制；指標體系

2010年7月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》（以下簡稱“教育規(guī)劃綱要”），其中明確指出，“民辦教育是教育事業(yè)發(fā)展的重要增長點和促進教育改革的重要力量”， “大力支持民辦教育”。同時也指出，“依法管理民辦教育”，“建立民辦學校辦學風險防范機制和信息公開制度”。[1]實際上，民辦高校在取得巨大成就的同時，也存在著較高的辦學風險，面臨著嚴峻形勢，尤其是近幾年，隨著其生存發(fā)展的環(huán)境和條件發(fā)生了巨大變化，民辦高校的倒閉事件頻發(fā)。雖然從市場競爭、優(yōu)勝劣汰的視角看，民辦高校的倒閉是正常的，這是民辦高校由“雨后春筍”到規(guī)范發(fā)展必然要經(jīng)歷的陣痛期，也是實現(xiàn)教育資源優(yōu)化配置、規(guī)范民辦高校辦學的必經(jīng)之路。但是民辦高校倒閉在社會上造成了非常惡劣的影響，尤其是很多學校仍缺乏危機意識，仍然是通過粗放式的投資和低效的管理來辦學，沒有有效地解決存在的深層次問題。因此，在我國高等教育體制改革不斷深化的背景下，構(gòu)建一個能夠整合各利益相關(guān)方行動的民辦高校辦學風險預警機制，對辦學風險進行識別檢驗和有效防范，進而實現(xiàn)民辦高校的可持續(xù)健康發(fā)展就顯得非常必要了。

一、民辦高校的辦學風險類型分析

就我國民辦高等教育的現(xiàn)狀而言，民辦高校的辦學風險主要表現(xiàn)為政策法規(guī)風險、市場環(huán)境風險、決策管理風險、財務(wù)融資風險和教育質(zhì)量風險五個方面，其中前兩種屬于外部環(huán)境方面存在的風險，后三種屬于內(nèi)部運作方面存在的風險。

1.政策法規(guī)風險

相對于我國民辦高等教育的快速發(fā)展來說，由于教育法律法規(guī)仍不完善，使得相關(guān)政策的制定和調(diào)整增加了民辦高校辦學的風險。比如《民辦教育促進法》第五十九條規(guī)定:“民辦學校終止并進行財產(chǎn)清算時，在清償應(yīng)退受教育者學雜費和其他費用、應(yīng)發(fā)教職工的工資及應(yīng)繳納的社會保險費用以及償還其他債務(wù)后，剩余財產(chǎn)按有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定處理”。該條款對出資人投入資產(chǎn)的最終歸屬沒有明確的規(guī)定，無形中增加了民辦高等教育的投資風險。又如2007年教育部出臺了規(guī)范民辦高等教育發(fā)展的“25號令”，該法令第六條和第七條的初衷是規(guī)范民辦高校的資產(chǎn)過戶問題，但該條款也給民辦高校的融資帶來很大困難，因為資產(chǎn)一旦由投資方過戶到學校以后，就無法進行抵押貸款。此外，政策變化中對民辦高校的不利因素也經(jīng)常帶來新的風險。

2.市場環(huán)境風險

與公辦高校相比，民辦高校的生存和發(fā)展更加依賴于教育市場。教育市場經(jīng)常處于變化之中，這就決定了民辦高校始終無法避免市場環(huán)境風險，而這種風險集中表現(xiàn)為生源的不足。在高等教育毛入學率較低時，民辦高校生源競爭的強度較小，這一時期主要是民辦高校之間的競爭。隨著高等教育招生規(guī)模的擴大，民辦高校的市場環(huán)境風險也逐漸變大[2]。一方面，獨立學院的快速發(fā)展大量擠占了民辦高校的生源，與此同時，公立高校的擴招、國際高等教育機構(gòu)的涌入以及網(wǎng)絡(luò)教育的發(fā)展等，都對獨立舉辦的民辦高校帶來了嚴重的沖擊；另一方面，未來的教育市場還面臨著中國高等教育適齡人口逐漸減少的嚴峻挑戰(zhàn)。這些因素改變了民辦高等教育的服務(wù)市場，增加了民辦高校的辦學風險。

3.管理決策風險

與公辦高校相比，民辦高校擁有更大的辦學自主權(quán)，而其管理決策權(quán)也必然隨之擴大。學校層面的戰(zhàn)略選擇和重大管理決策都將對民辦高校自身發(fā)展產(chǎn)生重大甚至是決定性的影響[3]。一方面，科學定位是民辦高校建設(shè)和可持續(xù)發(fā)展的首要前提，沒有準確的辦學定位，學校發(fā)展就會失去靈魂。而一些民辦高校的辦學者和管理者并沒有結(jié)合地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展的需要、學生的能力特點以及學校的自身條件進行科學定位，不能通過特色辦學形成核心競爭能力，這為學校以后的困境乃至倒閉埋下了禍根。另一方面，規(guī)范的辦學與管理是民辦高校建設(shè)和可持續(xù)發(fā)展的重要保障。而許多民辦高校缺少辦學積淀，尚沒有形成科學、規(guī)范、成熟的治理結(jié)構(gòu)與運行機制，舉辦者與學校之間、董事會與學校管理層之間、董事長與校長之間責權(quán)不明晰，民主管理機制不健全，投資方急功近利干擾學校辦學，學校盛行家長式管理，有章不循、無章可循等現(xiàn)象較為突出，學校運行違背教育規(guī)律等問題層出不窮，這些問題的累積使民辦高校面臨不同程度的管理決策風險。

4.財務(wù)融資風險

財務(wù)融資風險可以說是導致民辦高校接連倒閉的核心因素，因而也構(gòu)成了民辦高校辦學風險的最重要方面。根據(jù)民辦高校財務(wù)活動的特點，財務(wù)融資風險可以歸為三大類，即籌資風險、財務(wù)管理風險和債務(wù)風險。舉辦高等教育需要硬件和軟件方面的大量投入，需要舉辦者具有充足的資金保障。而我國民辦高校絕大多數(shù)為投資辦學，學校辦學經(jīng)費的主要來源是學費收入。雖然《民辦教育促進法》第48條規(guī)定“國家鼓勵金融機構(gòu)運用信貸手段支持民辦教育的發(fā)展”，但由于學校的資產(chǎn)不能用于抵押貸款，銀行就把民辦教育行業(yè)列入十大高風險貸款行業(yè)，而不愿向民辦高校貸款[4]。這就增加了民辦高校獲得學校發(fā)展所需資金的難度，實際上民辦高校往往通過舉辦者擔保的形式獲得貸款，這就對舉辦者的資金實力提出了更高的要求。因此，資金鏈不穩(wěn)定、辦學經(jīng)費不足成為許多民辦高校出現(xiàn)財務(wù)危機的重要因素之一。此外，由于投資辦學的特點，許多民辦高校法人財產(chǎn)權(quán)不清晰，舉辦者投入的資產(chǎn)未過戶到學校名下，一旦舉辦者經(jīng)營不善或資金鏈斷裂，勢必會對民辦高校的辦學產(chǎn)生嚴重的影響，導致學校產(chǎn)生財務(wù)危機或倒閉。

5.教育質(zhì)量風險

如今，民辦高校的競爭已不再是數(shù)量和規(guī)模上的競爭，而是教學質(zhì)量、教育品牌的競爭[3]，因為“在辦學能力的范圍之內(nèi)最大限度地提高教育質(zhì)量”可以說是每個高等教育機構(gòu)的辦學宗旨。同時，民辦高校要提高學校聲譽、獲得足夠的生源，也主要取決于學校的教育質(zhì)量。具體來說，民辦高校教育質(zhì)量風險是指民辦高校在人才培養(yǎng)和知識教學過程中由于專業(yè)設(shè)置、教學設(shè)施、師資隊伍以及學生培養(yǎng)質(zhì)量等方面的不確定性而造成的損失。進入規(guī)范化發(fā)展階段，很多學校已開始重視特色專業(yè)和應(yīng)用型課程的設(shè)置，但全國范圍內(nèi)，同構(gòu)化現(xiàn)象仍普遍存在，專業(yè)設(shè)置也存在盲目性[5]。教學設(shè)施上，由于資金有限造成學校的硬件缺乏，一些民辦高校解決了校園土地和校舍不足問題已屬不易，在儀器設(shè)備、圖書資料等方面則捉襟見肘，教學質(zhì)量難以保證。很多學校的“生師比”嚴重不達標，師資隊伍結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)“啞鈴型”，離退休老教師和年輕教師多，年富力強的中年骨干教師少。此外，許多民辦高校的學生就業(yè)狀況不佳也為學校的運行帶來諸多不確定性。

當然，民辦高校的這些辦學風險并不是獨立存在的，而是錯綜復雜地交織在一起，共同構(gòu)成一個個風險組合。這些辦學風險的成因也是多方面的，從外部環(huán)境到內(nèi)部管理，由理念意識到管理運行。而民辦高校作為一個整體，需要對學校的辦學風險因素及其成因進行綜合的分析和統(tǒng)一的防范。

二、民辦高校風險識別與控制的預警機制建構(gòu)

近些年，民辦高校接連倒閉的一個深層原因就是危機意識的缺乏，尤其是一些投資者對投資辦學的風險性和我國民辦高等教育發(fā)展的特殊性認識不足。建構(gòu)辦學風險預警機制對于民辦高校舉辦者和管理者樹立危機意識、保證辦學方向以及實現(xiàn)科學管理具有重要意義。總的來說，民辦高校辦學風險預警機制的建構(gòu)可以分為三個部分，一是辦學風險預警指標體系設(shè)計；二是辦學風險預警管理機構(gòu)建設(shè)及職責分工；三是辦學風險預警運行機制的建構(gòu)，主要包括信息收集、風險識別以及風險控制在內(nèi)的運行流程建設(shè)。

1.辦學風險預警指標體系設(shè)計

這是任何一種預警機制發(fā)揮作用的先決條件，因為預警機制的關(guān)鍵環(huán)節(jié)是風險的檢驗和識別，而檢驗和識別的唯一基礎(chǔ)或標準就是具有可操作性的、便于資料收集、便于測量和量化的評價指標體系。預警機制作為一個復雜系統(tǒng)，內(nèi)部包含著多種因素，如果不分項目、不分指標，勢必會造成風險評估的主觀隨意性，難于測量與實施。因此，指標體系的設(shè)計應(yīng)該符合SMART原則，即具體的（Specific）、可以衡量的（Measurable）、可以達到的（Attainable）、可以證明和觀察的(Realistic)、具有明確的截止期限（Time-based）。既可以在各民辦高校之間進行橫向?qū)Ρ龋挚梢詫ψ陨聿煌瑫r期進行縱向?qū)Ρ龋桓黝愵A警指標值不僅有下限要求，還要有上限要求，從而在保證正常辦學的同時，避免高校對設(shè)備設(shè)施、師資等的過度投資，造成資源的閑置與浪費。此外，指標設(shè)計和評估者應(yīng)當根據(jù)社會經(jīng)濟環(huán)境的變遷和高等教育體制的改革狀況，對指標的數(shù)量、內(nèi)容及其權(quán)重進行適當?shù)男拚瑫r也應(yīng)注意民辦高校與公辦高校之間的差異，防止“一刀切”，設(shè)計出適合新時期民辦高校特點的風險預警指標體系。總之，風險評價指標體系可以說是預警機制這棵參天大樹的“根”，結(jié)合民辦高校發(fā)展的實際情況以及前述的辦學風險類型，并參考已有的民辦高校辦學風險預警指標研究成果，我們研究確定了民辦高校辦學風險預警指標體系（表1）。

2. 辦學風險預警管理機構(gòu)建設(shè)及職責分工

各類風險及其預警指標都可以映射到相應(yīng)的專業(yè)部門及其工作職責中。各專業(yè)部門作為主要的信息源、參評對象、方案制定的參與者以及執(zhí)行者，在預警機制中發(fā)揮著重要作用。一方面與學校內(nèi)部各職能部門及教學機構(gòu)相關(guān)，另一方面還與政府教育行政部門、第三方評價機構(gòu)的機構(gòu)設(shè)置相關(guān)。因此，若使預警機制協(xié)調(diào)運轉(zhuǎn)、統(tǒng)籌管理、發(fā)揮整體效應(yīng)，需要構(gòu)建一個以學校自我風險防范為主、以政府教育行政部門及第三方評價機構(gòu)統(tǒng)籌規(guī)劃、政策引導、監(jiān)督為輔的風險預警組織體系。

（1）以民辦高校自我風險防范為主：作為具有辦學自主權(quán)的法人實體，民辦高校要充分發(fā)揮辦學風險防范的主體作用。一是要結(jié)合前文的預警指標體系（表1），優(yōu)化內(nèi)部管理的制度和流程，建立風險防范機制，通過對內(nèi)外部信息的收集、處理、集成和分析，對自身在政策法規(guī)、市場環(huán)境、管理決策、財務(wù)融資、教育質(zhì)量等方面存在的風險要有清醒的認識，及時形成風險防范的預案，使得各類辦學風險處于可控的狀態(tài)。二是要明確校內(nèi)各部門職責，在校內(nèi)建設(shè)一個集中行使學校風險預警及管理職能的組織機構(gòu)。當然，該機構(gòu)并非必須為有編制的、完全獨立設(shè)置的職能部門，也可以是由學校領(lǐng)導、發(fā)展規(guī)劃部門人員、學校辦公室人員以及各專業(yè)部門代表組成的常設(shè)性非編制機構(gòu)，具體設(shè)置因校而異。該機構(gòu)作為預警系統(tǒng)的中樞機構(gòu)，具體負責信息的處理與集成（包括外部信息和內(nèi)部信息的處理）、風險的評估與識別、風險控制方案的制定以及整個預警流程的組織協(xié)調(diào)工作。在學校風險預警管理部門的組織下，校內(nèi)各職能部門及系部負責收集、整理、分析、報送與本部門工作相關(guān)的辦學風險預警信息，擬定風險與防范的初步方案。

（2）以政府教育行政部門及第三方評價機構(gòu)統(tǒng)籌規(guī)劃、政策引導、監(jiān)督為輔：結(jié)合民辦高校監(jiān)督和自律機制尚不完善、違法違規(guī)辦學行為未能有效治理、學校財務(wù)監(jiān)管審計制度有待健全等突出問題，按照“教育規(guī)劃綱要”要求，政府教育行政部門應(yīng)該進一步改進管理方式、完善統(tǒng)籌規(guī)劃、政策引導、監(jiān)督管理的職責，在以民辦高校自我風險防范為主的基礎(chǔ)上，加強對民辦高校的評估、檢查和風險監(jiān)控。一是要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)由各個政府部門或第三方評估機構(gòu)對民辦高校從申請設(shè)立到終止辦學開展的各類評估檢查活動，包括辦學資質(zhì)評審、專業(yè)設(shè)置評估、辦學情況年度檢查、人才培養(yǎng)狀態(tài)數(shù)據(jù)采集、教學評估以及財務(wù)審計工作等，進一步健全政府服務(wù)民辦高校的體系，加強各個政府部門之間的溝通協(xié)調(diào)；二是要落實促進民辦高校發(fā)展的法人屬性、土地優(yōu)惠、財政扶持、表彰獎勵、稅收優(yōu)惠、教師事業(yè)身份及待遇等制度政策，破解民辦高校發(fā)展過程中存在的法人屬性、產(chǎn)權(quán)屬性、學校權(quán)利、教師權(quán)益、會計制度、營利與非營利、合理回報、優(yōu)惠政策、市場監(jiān)管、政府服務(wù)等重大問題；三是在政府教育部門內(nèi)部明確行使民辦高校辦學風險監(jiān)控職能的機構(gòu)，健全監(jiān)管制度流程，具體負責民辦高校辦學風險預警信息的收集、處理與集成，進行風險評估，指導民辦高校制定和執(zhí)行風險控制方案等工作；四是充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會、會計師事務(wù)所、社會教育評價機構(gòu)等第三方機構(gòu)的作用，協(xié)助政府教育部門對民辦高校的管理體制、辦學條件、教育教學、師資隊伍、財務(wù)管理、培養(yǎng)質(zhì)量等進行評估和指導；四是要結(jié)合前文中的辦學風險預警指標體系，組織對各類評估與檢查的結(jié)果進行分析，以及時發(fā)現(xiàn)民辦高校存在的各類辦學風險并視情況啟動風險預警。

3.辦學風險預警運行機制的建構(gòu)

如果說預警指標體系的建構(gòu)是預警機制建設(shè)的后臺準備，那么運行機制的建構(gòu)則是前臺實施。民辦高校辦學風險預警運行機制包括信息收集、風險識別以及風險控制三個模塊（見圖1）。

（1）信息收集：與起關(guān)鍵作用的評價指標體系相得益彰，信息收集是維持預警機制有效運轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)性工作。對于民辦高校自身來說，信息來源于內(nèi)部信息源和外部信息源兩方面，其中內(nèi)部信息源是信息來源主體，以學校各職能部門和教學機構(gòu)的量化數(shù)據(jù)為主，這些數(shù)據(jù)大多與預警指標體系直接對應(yīng)，所以收集方式主要以相關(guān)報表、報告和其他數(shù)據(jù)材料收集為主。此外，有些數(shù)據(jù)還來自于師生對學校的辦學理念、發(fā)展目標、專業(yè)建設(shè)、教育教學、招生就業(yè)、辦學條件等的評價，這些信息常采用調(diào)查問卷、校園網(wǎng)以及校長信箱等方式收集，而且后續(xù)工作中需要做較多的歸納和量化處理。外部信息源主要包括同業(yè)者、政府部門、學生家長、社會輿論以及協(xié)會組織、會計師事務(wù)所等第三方機構(gòu)，外部信息盡管來源主體多元、數(shù)據(jù)形式多樣且雜質(zhì)較多，收集和后續(xù)處理工作難度較大，但不可或缺。為提高數(shù)據(jù)收集的效率并保證數(shù)據(jù)的及時性與有效性，學校應(yīng)該利用校園網(wǎng)絡(luò)開發(fā)建立各類數(shù)據(jù)的信息采集系統(tǒng)，當前政府教育行政部門正在試行的人才培養(yǎng)數(shù)據(jù)狀態(tài)信息采集系統(tǒng)很值得各高校借鑒和參考。

（2）風險識別：風險識別可以說是整個預警機制的核心環(huán)節(jié)。現(xiàn)代意義的風險識別已不僅是簡單地辨別風險是否存在，而是包含了信息處理與集成、風險評估在內(nèi)的科學流程。信息處理與集成，包括信息處理和信息集成兩個階段，前者是將前文提到的質(zhì)化數(shù)據(jù)量化，并基于預警指標體系將不規(guī)范的數(shù)據(jù)“定制化”，后者是將所有數(shù)據(jù)分門別類地納入到各指標中，從而集成為與指標體系相對應(yīng)的“數(shù)據(jù)體系”。這里的風險評估是廣義的概念，涵蓋了風險辨別、風險分析和評估風險等級。學校以及政府教育行政部門的風險預警管理機構(gòu)以指標體系為標準，判斷風險是否存在、評價風險潛在的危害程度以及分析風險的來龍去脈。其實在這一階段，各專業(yè)部門針對自身業(yè)務(wù)就已有了風險防范與控制的初步方案。

（3）風險控制：制定預案、控制風險是風險預警系統(tǒng)的重要鏈條，它將學校管理機構(gòu)的決策研究與現(xiàn)實操作以及政府教育行政部門、社會第三方評價機構(gòu)的監(jiān)督緊密地銜接起來。以風險預警指標體系及其安全數(shù)值為依據(jù)，制定與執(zhí)行預警方案是風險控制環(huán)節(jié)的核心內(nèi)容。首先，學校風險預警管理機構(gòu)、政府教育行政部門或第三方評估機構(gòu)基于風險評估結(jié)果、相關(guān)的分析報告和各部門就自身業(yè)務(wù)范圍內(nèi)的風險控制建議，初擬辦學風險預警方案；然后，學校風險預警管理機構(gòu)組織學校各相關(guān)部門對初擬預案進行演練和嘗試，一方面鍛煉學生、教職工和工作部門的應(yīng)變能力，更重要的是通過檢驗發(fā)現(xiàn)問題、完善預案，確保預案的可行性和有效性；最后，修正預案、確定最后方案并執(zhí)行應(yīng)用，實現(xiàn)風險的防范與問題的糾正。在預案的初擬、演習和修正的整個過程中，學校風險預警管理機構(gòu)扮演了決策者和組織者的角色，學校各相關(guān)部門和學校師生是決策的重要參與者和預案演習的主體，同時，政府教育行政部門和第三方評估機構(gòu)等外部主體也對方案的修正、實施產(chǎn)生重要的影響。

綜上可見，民辦高校辦學風險預警指標體系作為信息收集的依據(jù)、風險識別的標準和風險控制的基礎(chǔ)，貫穿于整個風險預警機制之中。因而，構(gòu)建并完善適應(yīng)新時代背景和民辦高校特點的、涵蓋內(nèi)容全面的、量化且具有可操作性的民辦高校辦學風險預警指標體系就成了風險預警機制建設(shè)的首要任務(wù)。本文提出了民辦高校辦學風險預警指標體系的初步方案，但是，根據(jù)民辦高校與公辦高校的差異，以及不同民辦高校之間的差異，在實際應(yīng)用時應(yīng)該結(jié)合每個民辦高校的實際情況進一步研究確定每一個具體指標的賦值范圍。

（本文系2009年遼寧省教育廳人文社會科學研究項目“民辦高校辦學風險預警機制研究”的研究成果之一。）

參考文獻

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