自然災害應急體系建設比較研究

摘 要：在人類社會發展和進步的同時，由于自然災害的頻發和造成的巨大危害，世界各國都非常重視對災害等突發事件的處理，在經過了血與淚的慘痛教訓后，國際社會在災害應對方面既有成功的經驗，也有失誤的教訓，這些經驗和教訓對我國處置各類災害和危機事件，構建合法、合理、合適的危機和災害應急體系具有重要的借鑒意義。

關鍵詞：危機管理；應急體系；比較研究

中圖分類號：D63 文獻標識碼：A 文章編號：1672-8122（2011）10-0147-02

近幾年來，海嘯、地震等地質災害和颶風、干旱、雨雪等極端氣象災害不斷發生，對社會發展造成的巨大的經濟損失和對人們心理造成的嚴重影響，引起了世界各國的重視?！拔覈且粋€自然災害頻繁發生的國家，每年受災人口高達3～4億人（次），因災害造成的直接經濟損失逐年增加，近幾年每年都在2000億元左右”，[1]如2008年初南方低溫冰凍災害、“5#8226;12”汶川地震，2010年西南地區干旱和“4#8226;14”玉樹地震等一些重大的自然災害已成為制約我國經濟社會發展的重要因素。因此，加強災害應急管理，是各級政府都應該關注和研究的問題，當然，應對危機也必然成為政府的一項重要職能，也是對政府治理能力的重大考驗。世界各國在應對災害的實踐中，經過了血與淚的慘痛教訓后，積累了不少成功的做法和成功的經驗，這些對我國構建合法、合理、合適的危機和災害應急管理體系具有重要的借鑒意義。

一、重視預防、預警和監測機制的建立

發達國家非常重視危機預防、預警和監測制度的建設，經過多年的探索和實踐，建立了比較完善的災害預防體系和預警機制。

美國在危機和災害的預防方面非常重視應急預案和應急計劃的編定，不但有總體上的聯邦應急計劃(FRP)，還有針對特定事件的運作綱要。FRP詳細規定了應對危機和災害的政策、原則、機構運行模式、處置和重建行動，政府部門及其機構在危機和災害管理中的職責和協同機制。FRP由12個具有不同的應急支持功能機構組成，各功能由一個主要負責機構及若干輔助機構合作完成其功能，明確了各機構的具體責任范圍和響應步驟。在應急預警方面，美國政府把它看作是控制突發公共事件事態擴大的有效手段。另外，還建立起了高效的突發公共事件預警網絡，基本形成了縱向垂直協調管理，橫向水平互通交流的危機和災害預警網絡。

英國政府在處置和應對危機和自然災害的實踐中，不斷改進和調整預防和預警體系，積累了豐富經驗，并形成了獨具特色的機制和網絡。其預警和監測網絡主要由中央和地方兩大部分組成。中央預警和監測網絡機構包括政府職能部門和全國性專業監測機構，主要負責災害的分析判斷、政策制定、組織協調和信息服務等；地方預警和監測網絡機構包括地方行政當局和相關部門，是整個災害監測網的基本單元，主要負責災害和突發事件的發現、報告、跟蹤和控制。

俄羅斯非常重視危機預警管理工作，總統則是預防預警體系的核心，任何重大的危機預防和預警方案與行動都必須由總統來決策，而聯邦安全會議常設12個跨部門委員會，這十二個跨部門委員會差不多囊括了災害預警和應對的所有方面，平時收集各方面的信息，還針對部門特點進行專業信息的收集和處理以及評估，使危機預警系統高效運作，使預防措施既有高層的總體設計，也有末端的嚴格落實。另外，俄羅斯緊急情況部、聯邦邊防局、俄羅斯聯邦安全局、外交部、通訊和信息署等相關機構也在突發事件預防和預警中承擔著各自的重要任務并發揮著重要的作用。

不難看出，科學、完備的突發公共事件應對規劃是建設高效的突發公共事件預警體系的必然要求，完善的預測預防體系有利于政府對自然災害等突發公共事件所有事項進行有效的管理，其中包括對危機預警進行科學合理部署，政府部門職責任務細化區分，使突發公共事件預警工作有條不紊。確實實現奧斯本和蓋布勒提出的“使用少量的錢預防，而不是花大量的錢治療”[2]的政府事務處理和政府建設目標。

二、重視構建建制化機構和專業化的力量

設立專門機構，組建專業的應急力量，是國際社會和發達國家應對各種自然災害的主要方法和發展趨勢。

美國突發公共事件管理機構的特點是“強總統，大協調”。它是“以總統為核心，以國家安全委員會（NSC）為決策中樞，國務院、國防部、司法部（及其下屬的聯邦調查局（FBI）和移民局）等有關部委分工負責，中央情報局（CIA）等跨部委獨立機構負責協調，臨時性危機決策特別小組發揮關鍵作用，國會負責監督的綜合性、動態組織體系”。[3]1979年成立的聯邦突發事件管理總署（FEMA），是政府一個獨立的聯邦機構，其署長直接由總統提名任命，向總統負責?？偨y是美國政府突發公共事件預警管理體系的重心；美國聯邦突發事件管理總署是“聯邦應急計劃”的制訂和組織實施者。另外，聯邦突發事件管理總署的突發事件部設有管理中心，有一支2萬人的國民防衛軍，58個救援服務部門分布在全國的54個地區，分為129個分隊。經過30多年時間的建設，美國建成了一個完全有效的協調系統，這套系統和機構在美國突發事件處理方面發揮了很大的作用。

俄羅斯政府突發公共事件管理機構的特點是“大總統、大安全”。俄羅斯以總統為核心，以聯邦安全會議為決策中樞，政府各部門相互協調、分工合作的突發公共事件預警體系?？偨y是中樞指揮系統的核心，并發揮著決定性的作用。俄聯邦政府在總統的領導下具體處置災害事件，是保障災害所需的必要力量、資金和各種資源的主體，聯邦權力執行機關依據俄聯邦法律及其他法規在自己的職權范圍內參與災害處置等應急行動。為有效應對日益增加的自然災害，俄羅斯的聯邦民防與應急與消除自然災害部，是俄羅斯政府突發公共事件預警、應急的專門協調部門，對自然災害和技術災害型突發公共事件全面負責。在應急力量配系上，直接指揮著一支由現役軍人組成的應急救援專業隊伍，確保救援的快速和高效。

日本政府突發公共事件管理模式的特點是“強內閣，大安全”。日本政府于1986年建立的突發公共事件預警管理體系由情報調查室、外政審議室、安全保障室等部門組成。組織指揮和協調方面，內閣首相為其最高指揮官，內閣官方負責總體協調；工作制度方面，主要通過內閣會議、中央防災會議、閣僚會議和安全保障會議等決策機構制定突發公共事件應對策略，其他各廳依據任務區分完成各自職責，根據突發公共事件種類與級別的不同，啟動的突發公共事件預警部門也將不盡相同，各部門各司其職、各負其責。從而形成日本官方長官領導下立體高效的突發公共事件預警管理系統。

突發事件處理機構設置主要有以下幾個特點：一是設立超事業部制的中樞機構體系，這個中央機構體系可以有效動員、指揮、協調、調度地區資源應對各自災難和突發事件。二是常設性危機管理的綜合協調部門，協調各種相應事務，會同各方專家，從國家安全高度制定短期的應急計劃、策略，制定長期的反危機戰略和應急計劃等，并在地方各級管理機構設立相關部門。三是有一定數量的應急專業救援隊伍，負責進行特殊地域和災害的專業救援和國際援助。

三、重視應急習慣培養和應急文化建設

世界各國都非常重視應急習慣的培養和應急文化的建設，將公共安全提升到社會文化的層次，通過多種多樣的教育、培訓、應急演練和應急活動，以多元化的形式促使應急文化在社會文化中的沉淀，促使應急習慣成為人們日常生活中的基本行為和基本的應急避險行動取向。

美國注重對應急人員進行正規的培訓，注重加強社會宣傳強化對民眾的應急意識的培養以及應急知識的灌輸。同時，還通過加強各種形式的宣傳教育來提高國民的應急防范意識，通過互聯網、電視、廣播、發送公共短信息等方式向公民發送各種應急有關資料和信息。救災演練是美國應急文化建設的重要方面，通過演練使民眾做好處置和應對突發事件和災難的應急準備，對在突發事件和災難發生時應當采取的緊急措施、逃生手段、應急處置的程序和途徑有更深層次的理解和嫻熟的運用。正是這種多角度、全方位的宣傳教育工作有效地提高了民眾的危機意識和危機應對技能，有效降低了突發公共事件的破壞程度。

日本地方政府主要通過學校教育和社會教育兩種途徑來推進應急文化建設。注重普及培育民眾突發公共事件意識和培訓避險自救互救技能，其應急避險效果在全世界范圍內都比較突出和有效。

學校教育是指通過在教育機構普遍設立應急教育的課程，對公民從小就進行知識的教育、應急意識和應急能力的培養。社會教育是指通過災害和災難宣傳、緊急避險培訓、社會應急演練等形式進行應急教育，把對國民應急意識的培養融人到常規的教育中。例如，日本將每年的9月1日定為全民“防災日”，9月1日所在的周為“應急管理周”，全國上下包括各級政府、各居民區、學校、企業都要舉行防災演習。值得一提的是日本專門興建了災害體驗中心和防災教育中心，所有這些措施均對普通民眾的危機意識的培育起到了關鍵的作用，使其在突發公共事件突然來臨時能有效降低民眾傷亡和財產損失。

德國社會各界認為，在應急事件和災害的預防、突發事件和災害發生時的應對以及災后的恢復重建過程中，廣大的公民才是災害處置和參與的主導力量。因此，德國各級政府非常注重對廣大民眾進行應急文化的建設和應急知識技能的教育培訓。德國政府從三個層次入手強化應急文化的形成：對應急管理工作人員進行專業系統的培訓；對社會各種應急志愿團體和個人開展深入的應急基本知識培訓；對公民進行廣泛的應急知識教育和應急基本技能培訓。

比較而言，發達國家災害應急管理體系建設比較完善，我們不妨可以從強化預防意識完善各種預案、調整管理體系建立專門機構、注重信息化建設完善預警監測系統、強化救援力量建立專業搜救隊伍、強化危機意識提高防災技能幾個方面，著手構建具有我國特色的自然災害應急管理體系。

參考文獻：

[1]秦大河，孫鴻烈.中國氣象事業發展戰略研究-總論卷[M].北京:氣象出版社，2004.

[2]戴維#8226;奧斯本，特德#8226;蓋布勒.改革政府-企業精神如何改革著公營部門[M].上海:上海譯文出版社，1996.

[3]翟林煒，黃巖.美國如何應對危機事件[J].當代世界，2006(1).