農民集中居住有必要 關鍵看政府怎么做

編者按：為了尋找、總結各地農民集中居住的典型樣本，從今年4月開始，本刊派記者赴江蘇省胡樓村、安徽省宋崗村、黑龍江省曙光村、河南省孟樓村和重慶市外壩村深入采訪，他們的相關經驗分別刊登在2011年第5~9期上，本期還刊登了北京市農村經濟研究中心研究員張英洪采寫的《高碑店村的“民辦公助”舊村改造模式》。

農民集中居住究竟應該遵循什么樣的規律？這些典型經驗給廣大基層干部提供哪些有益的啟示？本刊編輯部特邀國務院發展研究中心研究員長子中、中央編譯局比較政治與經濟研究中心研究員高新軍、甘肅省委黨校教授宋圭武、四川省委黨校新農村建設研究中心副主任彭大鵬、湖南省社會科學院農村發展研究所副研究員陸福興、華中科技大學中國鄉村治理研究中心博士賈林州以及安徽省淮北市委黨校副教授馬躍，共同探討這些問題。

在城市化和現代化進程中，農民集中居住是否有必要？

長子中：農民集中居住有其合理的一面，比如節約了用地，為城市或農村的發展騰出了空間，并且不同程度地促進了農民增收。但是，是否所有的農村都需要推進農民集中居住，是值得商榷的。

在大城市的郊區，或者是已經劃入城市規劃區內的村莊，可以進行集中居住。因為當地農民的生產生活方式已經發生改變，生產經營呈多元化趨勢，農業在農民總收入中所占比重越來越低，經商、辦企業、打工、搞出租成為當地農民收入的主要來源，集中居住只不過加快了城市化的步伐而已。

在一些地處偏僻、交通不便，純粹以務農為主的村莊搞集中居住，則無必要。在這些農村地區，農業還是農民主要的生產活動，庭院經濟和家庭養殖還是重要的收入來源，農民收入水平還不足以支撐集中居住，養老保險等基本社會保障還沒有覆蓋全體農民，農民一般不適合、也不愿意集中居住。

高新軍：在經濟較為發達和人口十分集中的東部省份，比如浙江省沿海地區，農民居住已經十分集中，農村公共服務較為普及，就沒有必要再搞集中居住。再比如筆者調查過的江蘇省南京市六合區，農民傳統上就一直居住的很集中，也沒有必要搞集中居住。還有那些村落本身是我國傳統文化遺產的農居，比如安徽南部的徽派農居，江蘇農村的小橋流水等，則是需要保護的我國農村重要的文化遺產，肯定也不是農民集中居住的對象。

但是，對于我國廣大中西部地區農村和經濟欠發達農村來說，在城市化和現代化的進程中，農民通過集中居住，對土地進行整理，改善農村公共服務的條件，增加農民的財產性收入，提高農民的居住水平，確實是一條行之有效的途徑。今年9月初，我考察了成都市城鄉統籌綜合配套改革。在去過的雙流縣瓦窯村和南新村，我確實為當地農民通過集中居住，土地整理，改善農村公共服務，提高農民居住水平的新氣象所振奮。可以說，那里的農民過上了和城里人一樣的生活，而且在某些方面比如環境還要好于城市的居民。

宋圭武：經濟的集中化和規?；约肮S化，必然伴隨生活的集中化和社區化。一般而言，生活方式和生產方式是互相作用的。生產方式決定生活方式，生活方式也影響生產方式。隨著我國農村經濟的發展和一些地方農業產業化的深化，農民確實有集中居住的必要。這樣做的好處，一是可以降低建筑成本，二是有利于管理，三是有利于保護環境，四是有利于保護耕地。

彭大鵬：在城市化的進程中，農民集中居住要因地制宜，不能強求一律。如果農民的生產生活方式沒有轉變過來，集中度再高也沒有意義，而且還會給農民帶來諸多不便。

陸福興：城市化的主要特征之一是農民市民化，人口向城市集中，人口居住趨向集中化?，F代化是用現代科學技術改造傳統農業，加速農業的產業化和產業集聚化，在一定程度上也推動人口的集中居住。

所以，在城市化和現代化的進程中，農民集中居住是一種客觀趨勢，有其必然性。但是，農民集中居住必須在城市化和現代化的基礎上進行，而不是先集中居住，再推動城市化和現代化。如果用農民集中居住來實現城鎮化和現代化，那是違背歷史發展規律的。因此，農民集中居住不等于城市化和現代化，城市化和現代化并不是靠簡單的農民集中居住實現的。

在農民上樓的過程中，村兩委應當扮演什么樣的角色？

長子中：村兩委是最基層的組織，是農民利益的代言人，在農民集中居住的過程中，村兩委要積極發揮模范帶頭作用，促進農民集中居住。

一是做農民集中居住的積極引導者。對于條件成熟、具備集中居住的地方，村兩委要以身作則，帶頭發揮模范作用，做好農民的思想工作。

二是做農民集中居住利益的維護者。土地作為一種自然資源，具有就業、生存、社會保障等屬性。農民居住方式的改變，必然觸及其中的許多利益，村兩委作為農村土地所有者的代表，要做農民利益的維護者，確保農民集中居住后經濟上得實惠、生活上有提高、各種措施（醫療、養老等）有保障。

彭大鵬：村兩委作為農民的委托人和利益代表，如果站在農民的對立面，而不是積極溝通和協調利益各相關方，對當地的和諧發展并不利。

陸福興：村兩委在農民上樓的過程中，扮演的角色應該有所不同。村黨支部主要提供政治服務，村委會主要提供經濟社會服務，兩者都不是農民上樓的主體，但都必須按照農民的意愿行事，而不能代替農民做主甚至強迫農民上樓。

賈林州：村兩委應全力維護村民和村集體的利益，并依具體情況展開與地方政府和資本的合作與博弈。

江蘇省胡樓村和河南省孟樓村都是采用農民自愿報名的辦法，整個工程拖得時間很長。怎么看待這種做法？

長子中：推動農民集中居住，不是搞運動式的“突擊戰”，突擊規劃，突擊集中；或是搞閃電式的“偷襲戰”，強制拆房，強行集中，而是以確保農民核心利益得到持續不斷增長的集中。集中居住能否提高農民的生活質量，能否減少農民的生活支出，能否提高農民的經濟收入，能否影響農民的農業生產，這都需要給農民一定的時間進行甄別。如果盲目貪大求快，強行推進，勢必積累很多矛盾，不利于社會穩定。江蘇省胡樓村和河南省孟樓村采用農民自愿報名的辦法來推進集中居住，是很正確的。這最起碼給了農民一個思考的過程，給了農民一個選擇的過程。工程建設工期雖然延長了，但能最大限度地減少社會矛盾，充分尊重了農民的知情權、選擇權，農民不會感到“被自愿”，因為“被自愿”正是當前我國推動農民集中居住過程中存在的最大問題，政府總是代替農民做選擇，把農民邊緣化。

高新軍：我對江蘇省胡樓村和河南省孟樓村的做法十分贊同。這樣做，表面上看是慢了一些，但是它從根本上避免了一刀切產生的矛盾和問題，保護了農民的權益，尊重了農民的意愿，體現了我國農村基層干部對農民權益的敬畏，符合民主化發展的趨勢。而且從長遠看，這樣做也節約了成本，因為矛盾少，社會和諧，對今后的生產發展也有促進作用，反而效果更好。

事實上，農民集中居住是一項觸及農民根本利益的巨大變化。面對這樣的變化，我們不能采用運動的方式來運作（這種方式恰恰是目前我國各級政府使用起來最熟練、方便的方式），而要采用民主化的方式，讓民主政治在我國社會資源的分配上起基礎性作用。我們常說在經濟資源的配置上要讓市場經濟規律發揮基礎性作用，其實，民主政治在社會資源的合理配置上，也必須起到同樣的作用。

陸福興：我認為，農民集中居住是一個漫長的過程，這一過程還需要農村經濟社會發展為基礎支撐。因此，農民上樓不可急于求成和急功近利，要打好堅實的經濟社會基礎。江蘇省胡樓村和河南省孟樓村采用農民自愿報名的辦法，規定必須等到報名人數達到一定數目才能建設，盡管整個工程拖的時間很長，進度很慢，但是值得肯定。原因有二：一是農民上樓本身要有經濟社會的基礎，不能建成空中樓閣，所以需要時間；二是農民上樓要充分尊重農民的意愿，不能強迫命令，農民也需要一個觀察和思考的過程，需要時間等待。所以，農民上樓不能一蹴而就。江蘇省胡樓村和河南省孟樓村的農民上樓盡管時間拖得長了點，但是得到了農民的贊同和擁護，因此，這兩個村的農民上樓是比較成功的。

賈林州：這兩個村都在傳統農業區，應該說這種做法是比較合理的，其實質是村莊發揮主體性作用，合理規劃、長期誘導產生的一種誘致性制度變遷。工期長并不代表其效率低，相反，兩個村沒有激進上樓產生的各種社會成本問題。這實質上是村莊主導型的新農村建設，其過程也有利于調動村民的積極性，融合村莊資源，發揮村兩委在村級治理中的主體作用。值得深入挖掘其內在經驗與價值，并供各地借鑒。

在黑龍江省曙光村農民上樓的過程中，縣鎮兩級政府把節省出來的建設用地指標全部預留給了村里，這給地方政府帶來哪些啟示？

長子中：近年來，城鄉建設用地增減掛鉤、宅基地換住房以及集中上樓等村莊整治項目在不少地區推進較快，節約了用地，為城市發展騰出了空間，其積極意義不可否認。但是，不少地方實質上是把利益置換到城里或者企業的腰包里了，而把農民排斥在土地增值收益分配之外，使其無法享受市場化土地增值所帶來的收益，農民得到的實際利益少之又少，成了“上樓”運動中的受害者，并且產生了不少社會問題。在黑龍江省曙光村的農民上樓過程中，慶安縣和勤勞鎮兩級政府把節省出來的建設用地指標全部預留給村里，給村里預留了發展空間，本身就是對農村、農民最大的反哺和饋贈。2010年11月10日，國務院召開常務工作會議，專門研究城鄉建設用地增減掛鉤問題，特別強調，“開展農村土地整治，要以促進農民增收、農業增效和農村發展為出發點和落腳點，把維護農民合法權益放在首位”，慶安縣和勤勞鎮兩級政府的做法就是對此的最好詮釋。

彭大鵬：慶安縣在勤勞鎮曙光村開展的集中居住工程，立基于當地大部分農民離村創業以及農業已經實現了機械化的現實情況，政府發揮了主導作用，有其積極的一面。但是，這種模式不具有普遍意義，至于建設用地指標是否留在村里，這跟建設用地指標在當地能否交易及其市場價值有關，如果是在用地指標極缺的特大城市周邊，恐怕就不會像曙光村那樣做了。

高新軍：事實上，所謂的“占補平衡”，在成都這樣的國家級城鄉統籌綜合改革試驗區也暫停了。今年9月初，我在成都調查時，當地干部也告訴我，“占補平衡”確實在某種程度上加劇了對農村土地的剝奪，而且就是在成都這樣的地方，如果長期實行這種政策，也會很快造成無地可補的局面。這樣看來，農村通過土地整理節省出來的土地沒有用作“占補平衡”去幫助城市，而是留在了當地進行農業開發，顯示了慶安縣和勤勞鎮兩級政府對農民權益的尊重。

陸福興：曙光村農民上樓的過程中，慶安縣和勤勞鎮兩級政府把節省出來的建設用地指標全部預留給村里，是真正的農民上樓，真正為了農民上樓。這給地方政府的啟示有三：一是農民上樓是農民自己的事情，地方政府要充分尊重農民的意愿，突出農民的主體地位，政府更不能與農民爭利。二是農民上樓的根本利益是土地。一些地方的農民上樓不成功，是因為這些地方的政府對農民上樓醉翁之意不在酒，而是在乎農民的土地，侵犯農民土地利益的“被上樓”，是注定得不到農民擁護的。三是農民上樓要因地制宜。我國農村差異大，各地的具體情況不同，農民上樓的模式和路徑應該各有區別，不能照搬模式。在曙光村農民上樓過程中，慶安縣和勤勞鎮兩級政府把土地留在村里，這一模式在曙光村是成功的，但是不能放之四海而皆準。

在以務農為主業的傳統農業村中，農民新居應該堅持什么樣的風格？

長子中：當前，在引導農民集中居住的過程中，一個突出的特點就是住宅向城市看齊，忽視了農民的意愿和選擇。其實，城市有城市的特色，鄉村有鄉村的風貌。城市和鄉村在人口、功能、景觀、文化、社會生活等方面都存在著差異。盲目照搬城市小區建設模式，推倒極具農村氣息的房屋而建高樓，既破壞了原有鄉村風貌，也不方便農民的生產生活。

在以務農為主的傳統農業村中，不論是否推進農民集中居住，居住區都要體現多樣性，體現當地自然特色與人文風情。既要照顧到鄉村自然風景和傳統習慣，更要堅持就近、方便、實用，適合農民進行農作物耕作的需要，否則，一旦都集中到樓房里，集中到離耕地很遠的地方，那么農事將耗費農民大量的時間，同時，農民的牛、羊、雞、豬等將無處可養，農民將承受更大的損失。河南省孟樓村的聯體別墅式樣是個很好的例子：一家一戶二層，再加一個院子，既改善了農民的居住條件，又可解決農民庭院經濟和養殖業問題。

高新軍：我去過重慶忠縣和開縣，看到過那里的巴渝新居。在成都，我也看到了新農居的建設風格。我同意江蘇沛縣民政局魏垂敬局長的觀點，農民新居首先要考慮農民生產的方便。所以，在沛縣胡樓村，農民新居就按照農民的要求建成帶院子的兩層小樓，后來胡樓村的“1+2”戶型，也是以帶院子的兩層樓為主的，而且由于4戶共用一面山墻，兩戶共用一屋頂，所以“1+2”戶型節省了很多材料，降低了農民建房的成本。其次，新農居的風格要與當地的文化傳統相適應。千萬不要想當然地套用城市建筑的風格。巴渝新居的建筑風格就考慮到了重慶的山城文化底蘊，值得提倡。

宋圭武：農村新居一定要和生產結構對應，要考慮農民現在的生產水平，不能盲目照搬城市的結構。要考慮到農機具和農產品的放置、牲畜的養殖等因素。所以，村干部要多參觀一些地方，有好的做法及時推廣。否則，得不償失。

彭大鵬：我認為，在社會主義新農村建設過程中，農居的建筑風格不能一味地強求保留傳統。其實，很多地方的傳統建筑在采光、通風等方面是有缺陷的。既要尊重建筑師的專業知識和智慧，也要傾聽農民的需求與意愿。

陸福興：不管什么樣的村莊，農民新居要有農村的特色，中央之所以要推進新農村建設，主要是想把農村建得更像農村，而不是把農村都建成城市。最近，溫家寶總理就批評了一些地方的農村新居是“拆了真的，建了偽的”。因此，農民新居應該依據各地的傳統文化特征，建設實用、美觀、具有農村風味的農民新居，不能建成千篇一律的仿城市高樓。同時，要保護傳統文化民居，不要把一些有價值的古代農民住房毀了。

馬躍：每個建筑都應有自己的個性，有欣賞價值，適應農業生產、農民生活，不破壞自然環境，有利于人與人交流，而不要千篇一律，還要注意保留一部分古村落遺產。總之，不應當是現代的，而應當是后現代的。

農民集中居住的村應該怎樣發展產業？

高新軍：做足農村土地增收的文章。首先，要因地制宜，根據自己的情況選擇發展項目。近年來，我在各地農村調查，就發現各地都有高招。在內蒙古巴彥淖爾市，牧民把自己承包的沙漠出租給種植蓯蓉的企業，獲得租地收入。在安徽淮北市，農民通過組織土地股份合作社和土地信用合作社來流轉土地，發展食用菌和蔬菜生產，每畝地的年租金已經達到1000元。在四川省筠連縣的高坪苗族鄉，我看到150個種煙大戶幾乎承租了全鄉的宜煙土地，除了外出打工的人外，當地農民都在種煙大戶那里務工，取得勞務收入。

其次，要充分利用農民集中居住形成的積聚效應，大力發展服務業等第三產業。農民集中居住后，各種服務業的發展就有了載體。在成都瓦窯村和保水村的“田園詩驛”集中居住小區，共有35棟4層高的居民樓，居住著數千農民。那里正在建設一個市場，附近其他的服務業也發展起來了。

再就是要吸引更多的資本進入農村，進行農業開發。成都瓦窯村就吸引外部資本建設了3個現代農莊：玫瑰園、錦繡城和老獵戶。正在建設的現代農莊有2個：玫瑰天堂和東潤生態園。當然，江蘇省胡樓村、安徽省宋崗村、黑龍江省曙光村、河南省孟樓村和重慶市外壩村也都是這方面的佼佼者。

宋圭武：發展產業是一個市場問題，關鍵是要考慮市場因素。另外，要根據本地氣候、環境、資源等因素，將市場因素和本地資源因素綜合起來考慮。我認為，目前，農村發展產業，可考慮農家樂形式，將外面的人引進來；再一個就是要開發一些環保綠色的農產品，將產品打出去。

賈林州：客觀地看，應理解農民致富的迫切心情。但是，就普遍來講，農村產業發展的空間很有限，處于“微觀個案有效，而宏觀無效”的格局。因為市場容量太有限了，無法容納數億農民進入生產領域，尤其是工業品生產領域。全球都無法容納，更不用說中國。當然，這并不排除個別很好的現象，如上面提到的一些村。具體來說，各地應遵循和利用自身的比較優勢，尤其要合作起來闖市場，建立合作經濟組織，增強在市場中的談判與博弈能力。而且，各地應避免走沿海地區以壓低地租和勞動力價格、污染環境來招商引資的老路，這是沒有出路的。

在農民上樓的過程中，地方政府應該有哪些作為？

長子中：推動農民集中居住，成功不成功，關鍵在于是否充分尊重農民的意愿，是否積極保障和維護農民的實際利益，是否能讓農民獲得更大實惠和收益。事實上，只要尊重群眾意愿，凡事征求群眾意見，并從群眾利益出發來設計政策、推動實施，就可以順利推動農民集中居住，并得到群眾的一致好評。

反之，不管農民是否愿意，強行推進集中居住，那是肯定要失敗的。傳統農村是農民心靈的棲息地，在那里形成了特定的文化、特定的社會生態，應該自己考慮農民是否愿意搬遷，是否愿意改變家園環境。依靠行政規劃建立起來的項目區，如果只關注要實現的行政目標，就容易忽略農民的這些要求。

同時，如果在集中居住的過程中，不以大多數農民的發展為本，而是以物或經濟的發展為本，或者是以少數企業的暴富為本，雖然集中居住了，但農民的生活水平降低了，實際收入減少了，從事農事花費的時間增多了，副業（養羊、牛、豬、雞）等絕跡了，并且農村的生態環境破壞了，廣大農民失地了，或者是最基本的保障沒有了，這樣的集中居住肯定也是行不通的。

宋圭武：這中間不排除一些地方干部為出政績和腐敗的問題。只要是干部真正為老百姓考慮，一般失敗的少，就是有問題，也會得到妥善解決。當然，也不排除一些地方急躁冒進造成的失誤。所以，在推進農民集中居住方面，對干部的責任心和能力也是一個考驗。

彭大鵬：農民集中居住，首先，應該尊重農民的意愿，這是前提。其次，是因地制宜，如果不顧當地條件，增加了農民的生活成本又帶來了生產的不方便，肯定會引起農民的不滿。第三，是高度重視集中居住后的可持續發展，這就涉及到了產業支撐和農民的再社會化問題。

高新軍：之所以出現不少地方讓農民集中居住失敗的現象，我認為最主要的原因在干部。因為干部在推行這項政策時，沒有尊重農民的意愿，沒有保護好農民的利益，沒有真正讓農民當家做主，自己決定自己的事情，也沒有讓農民在整個過程中起到監督的作用。尊重農民的意愿，保護好農民的利益，讓農民當家做主，說起來容易，做起來難，因為這要限制干部的權力。我國基層干部由于長期受計劃經濟和自上而下干部管理體制的影響，往往眼睛向上，對上負責，想當然地認為農民應該聽干部的話，干部應該為民做主。這已經在相當多的干部中形成了思維定勢，成為了他們的行為習慣，這是目前我國社會建設和管理體制改革面臨的巨大挑戰。我國農村的改革離不開基層干部的努力，但是相當多的干部又多少具有命令經濟的遺風，不愿意限制自己的權力。要解決這個問題，需要長期的磨合。因為觀念的轉變是最困難的。

同時，我們要意識到，尊重農民的意愿和保護農民的利益，用民主的方法來解決農民集中居住的問題，要花時間，不可能像行政命令那樣令行禁止。要允許農民有自己的選擇，允許他們有考慮的時間。農民很實際，你要真正讓他們感到集中居住比過去分散居住好處多，實惠多，他們是會轉變態度的。從長遠看，民主的方法比行政命令好處要多，因為這才是真正長治久安的治本之策。

陸福興：農民集中居住工程的成功與失敗，關鍵問題在于是否讓農民得到了實惠，尊重農民的意愿。如果集中居住后農民生活反而比以前差了，農民肯定不答應。還有，在集中居住中要公平合理分配利益，如果利益分配不公，即使農民生活好了，也會上訪的。因此，如果在農民集中居住過程中，不堅持民主，不公開公正，不以農民的意愿為行動指南，不維護農民的利益，就可能會失敗，引起農民上訪。地方政府在農民上樓過程中的作為主要有，一是引導方向，引導農民的社會主義方向和全面小康的方向；二是規范管理，規范農民上樓的管理，規范上樓后的土地利用和農民的社會保障等；三是提供服務，政府要提供資金、技術、監管、中介等多方面的服務；四是協調利益，政府要站在公平公正的立場上，處理農民上樓的各方利益紛爭，實現利益的協調。

賈林州：不可否認，集中居住或者上樓運動總體上是激進發展的表現。其實質是地方政府與資本結盟獲取級差地租。成功的案例大都是相對較好地維護了農民群眾的利益，并建立了各方分享級差地租的有效機制。但是，這只是個案。實際上，絕大部分的合村并居都是地方政府為追求GDP增長和自身利益而與資本聯合分食農地轉換帶來的級差地租現象。其結果是民怨沸騰，最終產生了大量上訪現象。進一步的巨大風險，是房產泡沫破滅后帶來的宏觀經濟風險、地方財政危機和農民利益進一步得不到保障等嚴重問題。2010年以來加緊調控房產泡沫，結果是地方土地財政收入降一半以上……所以才會對地方債務進行清查。問題才剛剛顯現，房產泡沫破滅只是時間問題，最后的期限是美聯儲進入加息周期，這個時間點很可能在明年下半年。留給我們的時間并不多，中央應提前全力做好準備。

馬躍：成功者的經驗，一方面是宣傳教育手段比較到位，另一方面在利益分割方面，農民得到的多一些；失敗者，多是在利益分割方面出了問題。中國新農村建設應當像韓國新村運動那樣，政府制定統一的激勵措施，由農民按照民主程序選擇做還是不做以及什么時候做。否則，最后的結局必然是韓國走向成功，而中國總體上走向失敗，就像一陣風一樣，搞一些閃光點，若干時間后就不再提了，而把新的口號或工程作為時髦。

農民“被上樓”的現象背后折射出哪些體制性的問題，怎樣解決這些問題？

長子中：農民集中居住看上去很美，但“被上樓”現象，折射出一些地方“借地生財”的發展觀和扭曲的政績觀。同時，一個“被”字也透露出農民的無奈和被動。

農民集中居住是經濟發展中的自然過程，農民是否適合集中居住，是否愿意集中居住，很大程度上取決于當地農民的收入水平，取決于當地的經濟社會發展水平。同時，也是一個漸進的過程，它要與農民進城、農村社會保障建設、城鄉二元制改革同步，協調發展。既要結合實際，因地制宜，推進農民集中居住，促進土地規模經營，提高農業效率；又要堅持以農民為主體，完善利益分配機制，切實讓農民分享土地增值帶來的收益。這都需要不斷創新完善體制機制，從制度和政策上給予強力支撐。

一要轉換發展思路。要以農民為本，而不是以GDP為本，把農村、農民的發展放在第一位。

二要出臺政策規范農村土地指標流轉收益，確保農民收益。部分土地指標被城市使用后，其中的收益“被上樓”的農民也要分享。一些土地指標不僅要滿足城市發展的需要，也要滿足鄉村發展的需要。

三要尊重和維護農民的權益?！氨簧蠘恰焙汀疤婷褡鲋鳌睂е罗r民的權益受損。在推動農民集中居住過程中，要充分尊重和維護農民的權益，防止農民“被自愿”。

四要加強農民的法律法規教育。農民應進一步增強法律法規觀念，學會用法律手段維護自身的權益。

陸福興：農民“被上樓”現象的背后，主要的體制性問題有：一是政績評價以GDP為主導的體制性問題，造成了農民上樓的政績工程，致使農民“被上樓”；二是耕地占補平衡的一刀切，使得一些地方城市化、工業化發展被土地制約，于是地方政府搞農民“被上樓”，騰土地強制占補平衡，而不是真正為農民；三是財政分權包干的地方政府尋租性財政體制，在土地開發和轉讓中尋租，導致了農民“被上樓”的急功近利行為。

高新軍：就體制來說，創造條件讓農民可以監督和制約政府官員的權力至為重要。任何時候社會上都會有一些充當改革者的干部，他們愿意限制自己的權力，尊重農民的權益。但我們不能指望所有干部都能夠做到這一點。所以，上面提到的各地改革實驗就非常重要。要不斷擴大這種改革的實驗，強化這種改革的影響力，逐步改變目前農民對基層干部監督和制約乏力的局面，用地方治理制度創新來改變過去習慣。我對這條路徑表示樂觀。