高碑店村的“民辦公助”舊村改造模式

城中村改造是加快推進城市化和新農村建設的重要任務。目前，全國各地開展的城中村改造，主要有政府主導型、開發商主導型、開發商與政府合作型、開發商與村集體合作型等模式。北京市朝陽區高碑店村西區舊村改造，堅持村委會引導服務與村民自主選擇相結合，形成了村莊自主型改造的新模式，較好地維護了農民權益，加快了城鄉結合部經濟發展方式的轉變，促進了村莊發展。

基本情況

高碑店村地處北京市東長安街延長線上，距天安門8公里，有長安街第一村之稱，是典型的城鄉結合部地區。村域面積2.7平方公里，全村3270戶。

該村地理位置特殊，京沈鐵路、京秦鐵路、京通快速路以及通惠河、華北輸電線穿過村莊。1983年以來，因華能電廠、北京市高碑店污水處理廠等國家及市重點工程建設征占土地，該村2300畝耕地已全部失去，只剩下80畝工業用地。2002年進行的五環路及百米綠化帶建設，使該村26家企業被拆遷。高碑店村一度成了“叫農村無農業，稱農民無耕地，農轉居無工作”的“三無村”。

2002年以來，該村結合自身特點，揚長避短，大力挖掘發展潛力，成功培育出古典家具主導產業，躋身于京郊百強村之列。2009年該村經濟總收入20.76億元，總利潤9995萬元，上繳稅金3632萬元，村集體資產總額26264萬元，集體凈資產1.34238億元。

2006年，高碑店村被列入北京市80個社會主義新農村建設試點村。2007年，高碑店村由原規劃的綠化隔離帶地區整體搬遷村調整為就地改造保留村。根據村莊土地利用規劃，該村規劃西居住區、陶家灣居住區兩個居住區及古典家具文化區、民俗文化聚集區、醫藥文化交易區三大產業發展區。陶家灣居住區目前尚未啟動。西區舊村改造方案于2008年通過，2009年正式啟動改造。

西區舊村改造模式的主要內容

作為高碑店村開發建設一部分的西區舊村，面積15.5萬平方米，1528戶、529個院，常住人口2576人。村民住宅建筑面積10.5萬平方米，單位企業占地1.4萬平方米，綠化占地面積1.7萬平方米，道路占地面積1.9萬平方米。

西區改造建設的特點是形成了村黨總支、村委會引導服務與村民自主選擇相結合的村莊自主型舊村改造模式，即該村自稱的“民辦公助”模式。民辦就是村民自己周轉、自己拆房、自己籌資，公助就是實行村里統一設計、統一施工。村莊自主型改造既不是村委會自主改造，也不是村民自主改造，而是二者有機結合。

根據改造方案，西區舊村改造的主要政策，一是改造戶每戶以現有住宅土地使用證為準，新建住宅占地面積在原有面積上縮減15%，縮減面積主要用于拓寬道路。新宅建筑不得超過3層。二是改造戶原住宅是樓房的，村集體對1、2層給予每平方米1000元拆遷補貼，2層以上不給予補貼。改造前住房屬于違章建筑的磚瓦結構房屋，由村集體給予每平方米150元拆遷補貼費。三是新建住宅的建設成本為每平方米1175元，其中每平方米村民自付1025元，村集體每平方米補助150元。四是村集體負責出資建設“五保戶”安置樓，房屋所有權歸村集體；對自籌資金不足的戶，由村委會提供銀行貸款擔保，但貸款額度不得超過總建房款的60%，期限不得超過5年；村集體投資建設住宅安置樓，解決少數沒有經濟能力自建樓房的戶，以原住宅建筑面積為準，按照1∶1的比例無償置換上樓，新房超過原宅面積的，按每平方米2600~3000元購買。對一些原住宅面積較大的戶，允許其在村內轉讓宅基地面積，原規定轉讓價每平方米不超過1萬元，現轉讓價已上升到每平方米2.8萬元。五是一期、二期改造的村民住戶，在2009年5月1日之前搬遷的，以土地使用證為依據，每證獎勵2萬元。在5月1日之后搬遷的，以簽訂拆遷協議時間為準，每超過1天，扣除搬遷獎勵1000元。六是對少數不愿意參加本次舊村改造的戶，允許其保留現有住宅，將來新建時須提出申請，同時按規定縮減原有宅基地15%的面積。七是舊村改造區的基礎設施和公共服務設施投資，由村經濟合作社負擔50%，其余部分由政府承擔。

西區舊村改造實施情況

高碑店村在西區舊村改造中，新建住宅在原址上實行連體排式布局，每一排新宅戶戶左右連體、前后臨街，外觀采用古色古香的明清建筑風格，繼承和保持千年古村的文化特色。村黨總支和村委會根據各改造戶的實際需求提供相應的服務。村民在改造建設中可以自己選擇周轉房、自己拆除舊房、自己設計房屋風格、自己籌資建房、自己出租經營。

西區舊村改造共涉及529個院，計劃3年內完成改造任務。據測算，西區舊村改造需投入道路、上下水、天然氣、消防管線、電力改造工程等市政基礎設施2.6億元，綠化工程660萬元，周轉及其他費用3500萬元，村民房屋建設1.85億元。

自2003年高碑店村民代表大會通過西區舊村禁止翻建房屋的決定（危房除外）后，西區已連續6年未翻建新房。2009年3月19日，高碑店村西區舊村改造工程正式啟動，一、二期工程需拆遷146戶。2009年底，共拆遷315個院，開工建筑面積6萬平方米，175戶遷入新樓房。到2010年6月，一期工程村民已陸續回遷，二期工程主體建設已完成，三期工程已于2010年3月1日開始拆遷。西區改造整體拆除已完成95%，尚有12戶暫未達成拆遷協議。

高碑店村將西區舊村改造中每戶縮減15%的宅基地面積，主要用于拓寬道路，將建成1條13米寬的主路、3條8米寬的路、13條6米寬的路、50條5米寬的胡同路，做到新建住宅家家門前有路，戶戶商鋪臨街。西區舊村改造后，宅基地面積由10.5萬平方米減少到7.2萬平方米，人均宅基地面積由40.7平方米減少到28平方米；村民人均建筑面積由40.7平方米增加到73.3平方米，全村綠化率由11%提高到30%。

創新意義和基本經驗

高碑店村自主舊村改造模式，其創新意義和經驗主要有以下幾個方面。

一是保障了農戶宅基地的用益物權。這是高碑店村西區舊村改造的亮點之一。有的舊村改造模式使農民騰出宅基地搬遷上樓，農民雖然上了樓，但卻失去了原有的宅基地。高碑店村的自主改造，總體上使農民在原有的宅基地上建設新樓房，既永久保留了農民的宅基地，又實現了農民上樓。

二是維護了農民的可持續收入。房屋出租是城鄉結合部地區農民的主要收入來源。有的舊村改造在拆除農民舊房置換農民上樓后，農民在一夜之間失去了房屋租金，從而切斷了農民的重要收入來源。高碑店村自主改造后，村民一般將新樓房的一、二層用于出租（有的自主經營），三層自家居住。這不僅保障了農民的出租收入，還明顯提高了租金水平。有的村民新宅一二層年租金收入可達20萬元。

三是尊重了少數暫時不愿拆遷戶的權益。高碑店村西區舊村改造雖然得到大多數村民的贊同、支持與配合，但至今仍有十幾戶村民沒有搬遷。據調查，少數不愿搬遷的農民并不是反對舊村改造，也不是不同意搬遷，只是對拆遷中涉及的一些具體問題尚未達成共識。高碑店村沒有簡單地對少數暫時不愿拆遷戶實行強制性暴力拆遷，而是允許其保持現狀，將來翻新需提出申請，每戶仍須按其紅本面積縮減15%，水、電、氣等市政費用自付。這在一定程度上體現了既尊重多數人意見，又保護少數人利益的民主取向。

四是節省了政府改造拆遷的成本。如果按照政府征地拆遷安置上樓的模式，全村3200多戶的拆遷安置，需要政府投入大約40億元，平均每戶拆遷安置成本125萬元，農民每戶在得到一兩套單元房和三四十萬元現金補償后，將失去原有宅基地。高碑店村的自主改造，政府只需投入大約4億元用于水電氣熱等基礎設施和公共服務設施配套建設，就可以完成舊村改造，實現農民生活質量大幅提升。

五是形成了民主決策的機制。民主決策是高碑店村舊村改造的突出亮點之一。該村堅持將涉及到舊村改造的重大問題和村民反映的一些具體問題，全部提交到村民代表會議討論，公開透明，民主決策，使村民代表大會成為村民日常生活的重要內容。在西區舊村改造建設中，該村召開村民代表大會18次，通過31條提案，真正形成了民主討論、民主決策、民主管理、民主監督的機制，較好地維護了村民的知情權、參與權、表達權和監督權，從而有效化解了舊村改造過程中的許多矛盾和隱患，推動了舊村改造的順利進行。

四點啟示

高碑店村的自主改造模式，有以下幾點啟示。

一是要切實維護農民權益。保障農民的物質利益和民主權利，尊重農民和基層的創造精神，是舊村改造必須堅持的重大原則。是否有效地維護了農民的權益，是檢驗舊村改造成功與否的重要標志。在城中村改造中，各地要結合實際，充分尊重農民意愿，切實維護農民的根本利益，尤其是要保障農民的宅基地用益物權，將城市化進程中的土地增值收益還給農民，保障和實現農民的發展權。

二是要始終堅持公平公正。公平公正是社會的基本價值，也是舊村改造必須遵循的基本原則。高碑店村將公平公正原則細化到舊村改造的全過程中，做到改造方案民主討論通過、改造政策公開透明、村民訴求渠道暢通，最大限度地發揮村民的積極性，從而團結了村民，振奮了精神，凝聚了力量。

三是要建立健全民主制度。民主是現代社會實現善治的基本途徑。舊村改造事關每家每戶的切身利益，需要全體村民的共同參與。沒有廣大村民的積極參與，就不可能有效維護村民的根本利益，也不可能調動村民的積極性。建立健全民主制度，關鍵是要貫徹落實以人為本的科學發展觀，不斷創新機制，擴大公眾參與渠道，真心實意地維護和實現農民的經濟利益與民主權利。

四是要保障基本公共服務。為村民提供公共服務而不是包辦代替村民的自主選擇，是舊村改造中應當堅持的基本準則。為村民提供基本公共服務主要有兩個層面，一是村集體在其職責范圍內為村民提供相關的具體服務，解決村民遇到的實際困難；二是超越村集體職責之外的基本公共服務，需要各級政府承擔公共產品供給的責任，以確保基本公共服務的均等化。