區域公共管理視角下的城市群協同發展研究

［摘 要］論文在闡述城市群協同發展相關理論的基礎上，認為當前妨礙我國城市群協同發展的主要原因為區域協調機構的缺失，然后以武漢城市圈為實證研究對象，分析了其協同發展的現狀及問題，最后提出了促進武漢城市圈協同發展的對策和建議。

［關鍵詞］公共管理 城市群 協同發展 武漢城市圈

一、引言

進入21世紀以來，我國區域經濟由點狀拉動向組團式發展轉變的趨勢日益明顯。就世界范圍內城市群的發展來看，目前中國擁有全球歷史上數量最多、人口最密集、增長最迅猛、環境壓力最大的城市群體系，中國城市群的發展規模與速度是世界上任何一個國家都難以匹敵的，組團式城市群將成為未來我國經濟增長和區域協調發展的主要載體和重要手段。因此，研究城市群協同發展相關問題具有積極的理論和實踐意義。

二、相關研究現狀

現階段，國內外關于城市群協同發展的針對性研究尚不多見。早期對城市群協同發展問題的探討一般內生于區域一體化的框架中加以研究，在區域一體化的研究中都不同程度地涉及到了城市群協同發展問題。但是其弊端主要在于：雖然指明了經濟相互依存程度的提高是區域一體化出現的重要原因，但忽視了一個基本事實，即政治力量是實現這一過程的直接推動者，沒有意識到區域內政府和各種組織在促進城市群協同發展中的作用。

隨著改革開放的深入，20世紀90年代起，國內學者也開始對政府間合作相關問題進行了研究。林尚立認為，政府間關系包含著中央政府與地方政府、地方各級政府之間以及政府內部各部門間等各種關系，協調好以上關系是實現區域發展的基礎[3]。謝慶奎的研究更加深入，他認為政府之間關系直接決定著政府間的權利關系、財政關系、公共行政關系，各地區政府之間的府際關系將會經歷由單一性向多樣性變遷的過程，進而實現由垂直聯系為主向橫向聯系為主的轉變[4]。李文星，朱鳳霞則認為，區域協同發展的形成過程，實際上就是區域內地方政府合作治理的實現過程。以地方政府間的橫向合作來帶動形成區域間相互促進、優勢互補的互動機制，是實現區域協調發展的重要途徑和模式[5]。

不難發現，政府間的合作關系有縱向和橫向之分。其中，縱向關系實際上是一種命令服從的等級結構，而橫向關系則可以設想為一種受競爭與協商動力支配的對等權力的分割體系，政府間橫向關系的重要性將日益顯著。但凡區域協同發展比較成功的地區，一般都設有中央或上一級政府直接領導的區域協調機構，例如，美國華盛頓的大都市區委員會、英國的大倫敦管理局以及加拿大的多倫多城市區域政府。這些區域協調機構的職責為負責區域內的建設、規劃和發展等的統籌領導和協調工作，并通過頒布各種法令、法規和制度保障工作的順利實施。現實的發展經驗也表明，目前妨礙我國城市群協同發展的根本原因實際上源于區域協調機構的缺失，但是，關于協調城市群政府間橫向關系的區域治理主體問題，相關研究卻并不充分。

三、武漢城市圈協同發展現狀及問題

2007年12月，經國務院批準，武漢城市圈正式成為“全國資源節約型和環境友好型社會建設綜合配套改革試驗區”。其區域范圍是指以武漢為圓心，由黃石、鄂州、黃岡、孝感等城市構成的“1+8”區域經濟聯合體。武漢城市圈的設立，意味著需要有效整合城市圈內9個城市的資源，以實現資源的優勢互補與共享。目前，武漢城市圈在協同發展建設方面雖然取得了一定的成果，但是由于區域協調主體建設的滯后，使武漢城市圈的協同發展面臨著嚴峻的考驗，具體表現在：

1.組織方面

現階段，武漢城市圈的區域治理主體主要為湖北省推進武漢城市圈綜合配套改革實驗領導小組辦公室（以下簡稱武漢城市圈綜改辦），其下設有綜合處、協調處、督辦處三個處室，負責武漢城市圈建設過程中的規劃、協調和等日常工作，這也為武漢城市圈的區域協同發展奠定了基礎。可以說，武漢城市圈協同發展的滯后，正是在于缺乏一個統一有力的區域治理協調主體。

2.政策方面

在武漢城市圈協同發展的過程中，由于各城市內部政策的隱性張揚，導致了區域公共政策的沖突，給區域整體協調發展帶來了不可抗拒的政策障礙。主要表現在：一方面，行政區劃分割效應明顯。為了促進城市群的進一步發展，應打破行政界限，從城市群整體角度出發，充分發揮城市群內中心城市的作用，整合城市群內各類資源，減少重復建設。雖然近年來武漢城市圈已著手開展以武漢為中心的跨行政區的區域規劃和政策，但由于行政區劃分割效應的影響，直接導致了武漢城市圈能源、交通、通訊等基礎設施建設的無序化，降低了基礎設施建設的整體和規模效益；另一方面，行政區劃邊界衰微。現階段，在武漢城市圈的建設過程中，行政區劃邊界衰微的現象仍然比較明顯，對武漢城市圈的協同發展和一體化建設極容易造成負面影響。

3.行政壁壘方面

傳統行政區劃造成的市場分割，容易導致產業重構、人力資源流動乏力等現象的發生，這實際上是地方行政壁壘的具體表現。在城市圈協同發展過程中，地方行政壁壘往往是其阻礙之一。當前，武漢城市圈協同發展的地方行政壁壘依然存在，具體來講：第一，產業結構趨同嚴重。城市圈內地區間分工不明確，專業化程度不高，部分城市產業結構相似度較高，由此帶來的負面影響主要體現在以下四個方面：一是難以發揮武漢城市圈各市的比較優勢，造成區域資源優勢的浪費；二是在有限的資源條件下，過度的產業重復建設不能形成規模經濟；三是加劇了原材料短缺和加工能力過剩之間的矛盾；四是造成了各城市間的市場分割，不利于統一的武漢城市圈市場體系的形成。第二，人才流動乏力。受傳統戶籍制度以及地方保護主義的影響，一個區域往往會對外來人員采取歧視性政策。目前，武漢城市圈內人才受身份、所有制、地域等因素限制的現象仍然比較顯著，尚未形成統一、開放、競爭、有序的區域性人才市場。

四、促進武漢城市圈協同發展的對策和建議

現實證明，傳統行政管理體制在面對城市群協同發展這一問題時，會存在諸多弊端，其主要原因在于區域協調機構的缺失。推動城市群協調機構建設是一項系統性工程，從我國沿海地區和西方國家城市群協同發展的時間來看，要想建立有效的區域協調機構，應從橫向和縱向兩個維度來著手解決，橫向上，在地方政府和中介組織（也包含眾多的民間組織）之間，形成制度性的組織結構，其核心在于實行多中心的協調互動；縱向上，在省級政府、地方各級政府和中介組織三個層面構建制度性的組織機構，應從以下三方面推動建立專門性的區域協調機構，進一步明確武漢城市圈的區域治理主體，具體包括：

1.設立具有執行力的區域管理委員會

根據十七大提出的行政管理體制改革思路，結合武漢城市圈的實際情況，應以大部制為原則，在武漢城市圈綜改辦的基礎上設立武漢城市圈建設管理委員會，該機構可由湖北省政府各直屬部門，如發改委、經信委、財政廳、環保廳、同時下設若干跨市的專門性委員會。作為湖北省委、省政府的派出機構，按照副省級單位來進行設置。其基本職能包括：第一，統一制定武漢城市圈國民經濟和產業發展規劃，提出武漢城市圈經濟社會發展的相關建議；第二，通過立法程序約束九市的不同利益主體行為，協助九市政府制定地方性的經濟發展戰略和規劃，使局部性規劃與整體性規劃實現有機銜接；第三，組織研究涉及到武漢城市圈建設的重大區域問題，協調實施武漢城市圈內跨行政區的重大項目，如基礎設施建設、戰略資源開發、生態環境保護等；第四，制定統一的武漢城市圈市場競爭規則和政策舉措，促進武漢城市圈資本市場、人才市場、原材料市場的形成，負責審查和監督區域政府間自主達成的區域合作規則的執行情況。

2.構建多層次的區域協調機構

在協調城市群地方政府利益關系的過程中，地方政府往往比中央政府更具有優勢。其原因在于，一方面，地方政府可以直接接觸到區域內的個人、組織和企業，能夠及時了解其訴求，因此地方政府所提供的制度安排更具針對性；另一方面，促進城市群內地方政府間的合作也是協調城市群內不同行政主體利益的必然選擇。可以說，充分發揮地方政府的積極性，構建出一個符合武漢城市圈內地方政府、企業、居民意愿，能夠獲得社會各界普遍認同，兼具民主治理結構的跨地區的多中心組織結構，是促進武漢城市圈協同發展的關鍵所在。近年來，武漢城市圈九市各地方政府間的橫向合作也有加強的趨勢，但由于缺乏制度性的約束和組織保證，目前還處于比較松散的合作階段。為了解決這一問題，應著力推動多層次區域協調機構的建設，第一，建立聯席會議制度。應推動建立三個層次的聯系會議制度，即市長聯席會議、常務副市長聯席會議和經協辦主任聯席會議制度，明確其以協調為核心的功能和職責，并使其定期化和常態化，研究決定武漢城市圈城市合作的重大事項；第二，完善政府秘書長協調制度。作為市長聯席會議、常務副市長聯席會議和經協辦主任聯席會議制度的有益補充，武漢城市圈政府秘書長協調制度應著力于協調推進區域內各項合作的進展，并向年度市長聯席會議、常務副市長聯席會議和經協辦主任聯席會議提交促進武漢城市圈區域合作的進展情況報告和建議。

3.培育不同形式的區域性非政府組織

從城市群發展的角度來講，充分重視社會組織的作用，培育各種不同形式的區域性非政府組織，亦是推動城市群協同發展的重要途徑和手段。一般而言，區域性非政府組織主要面向區域內部提供信息搜尋、法律咨詢、人才培訓、交流評估等服務，旨在為政府部門的政策制定給予依據和參考，以促進區域內行業間的互助發展，提高跨區域相關行業間的組織化程度。對于武漢城市圈而言，培育其區域性非政府組織可從不同層次著手，具體包括以下幾類：第一，區域政府的決策咨詢機構，可以充分利用武漢城市圈內高校和科研院所的資源優勢，以相關的專家和學者為主體，推動建立武漢城市圈發展咨詢委員會、武漢城市圈經濟協調聯合會等機構；第二，區域行業協會商會，尤其是跨市的行業、產業聯盟，比如武漢城市圈工商協會、武漢城市圈物流協會以及武漢城市圈招商聯盟等；第三，區域集團公司或企業，城市群協同發展很重要的一個方面就是要打破地方保護，要積極推動建立九市相互參股的區域型企業集團，以優化武漢城市圈內的產業分工和組合。在此過程中，應充分遵循市場規律，通過企業自身的商業行為來形成這種區域企業集團，而不是傳統的行政手段。

參考文獻：

[1] Agranoff Robert. Intergovernmental Management: Human Services Problem-Solving in Six Metropolitan Areas[J]. Albany， NY: State University of New York Press， 1986

[2]羅森布羅姆，克拉夫兵克.公共行政學：管理、政治和法律的途徑[M].北京：北京大學出版社，2006

[3]林尚立.國內政府間關系[M].浙江：浙江人民出版社，1998

[4]謝慶奎.中國政府的府際關系研究[J].北京大學學報（哲學社會科學版）2000，（1）：26-34

[5]李文星，朱鳳霞.論區域協調互動中地方政府間合作的科學機制構建[J].經濟體制改革，2007，（6）：128-131