環(huán)境政策與可持續(xù)經(jīng)濟發(fā)展初探

［摘 要］本文探討了全球面臨的環(huán)境問題，結合我國的環(huán)境問題實際，討論經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的環(huán)境戰(zhàn)略選擇。對可選擇的政策工具進行分類，并指出環(huán)境經(jīng)濟政策的理論基礎及實踐選擇。

［關鍵詞］環(huán)境政策 可持續(xù) 經(jīng)濟發(fā)展 政策工具

在全球化經(jīng)濟快速發(fā)展的背景下，世界各國幾乎都面臨著一系列的環(huán)境問題。在一些發(fā)展中國家，經(jīng)濟發(fā)展似乎總是伴隨著生態(tài)環(huán)境的破壞和環(huán)境污染。生物多樣性破壞、土地退化、森林銳減、城市空氣質(zhì)量下降、廢棄物劇增等問題，無一例外的會對各國經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展造成負面影響。總體來說，環(huán)境的破壞很大程度上是人為作用的結果。環(huán)境的質(zhì)量如何，對整個人類社會活動的數(shù)量、質(zhì)量和可持續(xù)性都是一個關鍵的決定因素。

一、有關環(huán)境問題的探討及我國的環(huán)境破壞對經(jīng)濟的影響

國際社會對環(huán)境問題進行了許多積極的探討。《寂靜的春天》1962年在美國問世，1972年，羅馬俱樂部發(fā)表了名為《增長的極限》的研究報告，喚醒了人類對環(huán)境問題的關注。1987年，布倫特蘭委員會發(fā)布了《我們共同的未來》報告。報告分析了全球面臨的人口和人力資源、食品安全、物種和生態(tài)系統(tǒng)、能源、工業(yè)化和城市化等挑戰(zhàn)，指出了發(fā)展與環(huán)境的聯(lián)系，并且要求決策者在解決全球問題是考慮環(huán)境、經(jīng)濟和社會問題之間的相互關系，并對以上面臨的挑戰(zhàn)提出政策制度建議。《里約宣言》、《21世紀議程》的通過，都有助于形成一種國際制度框架，通過合作的辦法積極解決各國共同面臨的環(huán)境問題。

改革開放以來，我國在經(jīng)濟發(fā)展取得國際社會矚目成就的同時，生態(tài)環(huán)境面臨的問題日益嚴重。這主要是由于我國的經(jīng)增長在很長一段時期內(nèi)是粗放式的。這一增長方式的特征是：高資本高能源投入、低效率產(chǎn)出和高污染排放。簡言之，是以犧牲資源環(huán)境為代價的。

對全球產(chǎn)業(yè)鏈來說，我國處于整個產(chǎn)業(yè)結構的下游。隨著工業(yè)發(fā)達國家的產(chǎn)業(yè)轉移，我國面臨著巨大的污染風險。高污染高耗能產(chǎn)業(yè)，低端資源消耗密集型制造業(yè)，以煉油、鋼鐵、有色金屬、水泥制造、紙張加工等行業(yè)為代表。雖然這些產(chǎn)業(yè)在我國現(xiàn)階段的經(jīng)濟發(fā)展中起了重要作用，也是我國經(jīng)濟發(fā)展結構轉型的必然過程，但我國由此面臨的環(huán)境問題已經(jīng)相當突出，不積極治理和保護將會對子孫后代的生存環(huán)境造成不可逆轉的破壞。

二、經(jīng)濟發(fā)展的環(huán)境戰(zhàn)略選擇

基于經(jīng)濟發(fā)展的目標，有三種不同的戰(zhàn)略供各國選擇：市場優(yōu)先、政策優(yōu)先和可持續(xù)發(fā)展優(yōu)先。哈丁的公地悲劇、奧爾森的集體選擇的邏輯以及奧斯特羅姆的公共池塘資源，都探討了公共物品搭便車問題，但對復雜的經(jīng)濟人社會來說，他們并沒有找到合理的解決辦法。僅靠市場選擇，個人追求經(jīng)濟利益最大化，私人利益會擠占公共利益空間，結果必然會造成環(huán)境的惡性破壞。政策優(yōu)先則強調(diào)積極的私人和社會行業(yè)支持的政府創(chuàng)建和實施強硬的政策來改善環(huán)境。但是這會使環(huán)境和經(jīng)濟政策之間關系緊張，并且它強調(diào)自上而下的方法，在可行性上存在著許多缺陷。可持續(xù)發(fā)展優(yōu)先，即政府、企業(yè)、民間組織、私人部門共同合作，強調(diào)每個行動者的責任、義務、透明度和合法性。它賦予了環(huán)境政策和經(jīng)濟政策同樣的重要性。可持續(xù)發(fā)展是以經(jīng)濟增長與環(huán)境保護為雙中心的社會全面發(fā)展。它不僅意味著隨著時間的推移能夠維持社會福利，還意味著像大眾文化教育、健康、人權等決定生活質(zhì)量的因素也會隨著時間的推移得到改善。

可持續(xù)發(fā)展的另一個解釋可以認為是環(huán)境與經(jīng)濟存在統(tǒng)一性。二者相互依賴相互作用。環(huán)境可以為經(jīng)濟活動提供原材料、提供社會福利，同時經(jīng)濟也對環(huán)境產(chǎn)生影響。環(huán)境庫茲涅茨曲線理論認為，一個國家的人均收入超過某一臨界水平后，生產(chǎn)的人均環(huán)境影響隨之下降。其基本含義是，經(jīng)濟增長對環(huán)境保護是有幫助的。另外，經(jīng)濟活動如果造成了環(huán)境的破壞也會影響社會福利和經(jīng)濟的運行。要想把握住可持續(xù)發(fā)展，必須在環(huán)境和經(jīng)濟發(fā)展中找到平衡。

三、經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的環(huán)境政策工具

積極發(fā)展經(jīng)濟，切實保護環(huán)境，可以有許多政策工具可以選擇。在世界各國普遍認識到環(huán)境問題的挑戰(zhàn)下，政策領域得到了縱深及橫向的多方向擴展，直接或間接的環(huán)境政策涉及了諸多經(jīng)濟活動。總的來說，環(huán)境政策工具在發(fā)展實踐中逐步從簡單得發(fā)布政府行政命令向利用市場或是經(jīng)濟手段改變。在世界一些國家已經(jīng)實踐證明了一些行之有效的環(huán)境政策，可以對我國解決環(huán)境問題產(chǎn)生借鑒作用。

環(huán)境政策工具大體上說可以分為三類。一是政府命令管制或直接提供。二是公眾和私人部門參與。三是利用市場或經(jīng)濟手段。

政府作為當仁不讓的領導者，積聚著其他參與者無法比擬的資源及權威。政府具有憲法賦予的行政權力，可以采取禁令、許可或配額、限定責任、制定標準、靈活的規(guī)章和區(qū)劃管制等手段對環(huán)境進行保護和治理。當然，這里的政府包括廣義上的法律系統(tǒng)，有的國家的法律由政府直接或間接制定，通過立法的形式對環(huán)境政策具體化和法制化，是必要的也是有效的。環(huán)境法可以給政府其他政策工具的制定和實施提供法律保障，也有利于政府更有效得運用各種政策工具。同時，政府直接提供環(huán)境基礎設施、建立國家公園或自然保護區(qū)、建立生態(tài)工業(yè)園及實施生態(tài)恢復工程等，對環(huán)境保護和生態(tài)發(fā)展也是很多國家實踐證明有效的政策工具。

公眾和私人部門的參與，主要有諾貝爾經(jīng)濟學獎獲得者奧斯特羅姆提出的自愿協(xié)議自治，公眾參與、政府——私人伙伴關系、地方分權等。公眾和私人部門，在社會經(jīng)濟的發(fā)展中發(fā)揮著重要的作用，這些環(huán)境資源的利益相關者在取得可持續(xù)發(fā)展的成功上也發(fā)揮著不可忽視的作用。

利用市場或經(jīng)濟手段，是近年來迅速創(chuàng)新并發(fā)展的新政策工具。傳統(tǒng)釣的政策工具包括使用者付費、環(huán)境補貼、環(huán)境稅費、押金返還制度、企業(yè)自我監(jiān)督等。隨著環(huán)境治理領域理論和實踐的發(fā)展，又產(chǎn)生了諸如財產(chǎn)權、綠色采購、生態(tài)服務付費、種子基金和激勵機制、環(huán)境投資基金等新型的政策工具。

各種政策工具的選擇，并不是單一的。人們應當根據(jù)當?shù)鼐唧w的實際情況，根據(jù)環(huán)境的特點和歷史背景，從政策工具箱中尋找合適的政策工具或是政策工具組合。有效的政策工具能在實際推行產(chǎn)生效果的基礎上對其他類似環(huán)境狀態(tài)區(qū)域的治理產(chǎn)生長期的示范和激勵作用。

四、環(huán)境經(jīng)濟政策的理論基礎

上述的的環(huán)境政策工具中，最為創(chuàng)新的政策工具是市場或經(jīng)濟手段。這些政策可以統(tǒng)稱為環(huán)境經(jīng)濟政策。環(huán)境經(jīng)濟政策，指的是依據(jù)市場價值規(guī)律，利用財政、價格、稅收、信貸、投資、收費、保險等經(jīng)濟方式，限制、指導或影響市場主體的行為，以此實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護協(xié)調(diào)發(fā)展的政策手段。環(huán)境經(jīng)濟政策的理論基礎，首先涉及到環(huán)境經(jīng)濟學的中心議題——在競爭性使用中如何將稀缺資源進行有效配置。其次，涉及到的基本理論包括環(huán)境資源價值理論、外部性理論、物質(zhì)平衡理論和可持續(xù)發(fā)展理論。

經(jīng)濟發(fā)展的實踐表明市場調(diào)節(jié)是非常有效的調(diào)節(jié)工具。經(jīng)濟學理論認為，在市場均衡或基本均衡的狀態(tài)下，市場各方獲取的信息是完全的，價格信號可以如實地反映資源的稀缺程度，所以市場具有自動合理地調(diào)節(jié)資源分配和利用的特點。但是現(xiàn)實生活中市場調(diào)節(jié)并非想象的那樣完美，它在絕大多數(shù)時候是存在市場失靈現(xiàn)象的。環(huán)境市場機制同樣也不是完美的，它強調(diào)的是間接的、自愿的、彈性的選擇，通過改變約束條件來改變市場參與者的行為。導致市場失靈的主要原因有：外部性、信息不對稱、壟斷以及公共物品。

傳統(tǒng)的行政命令和控制手段，強調(diào)的是一種外部約束，它通過對相關政策對象采取強制的手段進行控制和限制來實現(xiàn)政策目標。而環(huán)境經(jīng)濟政策則提供一種內(nèi)在的約束。例如對外部性的研究。外部性是市場失靈的表現(xiàn)之一。它是指某一消費或生產(chǎn)活動對其他消費或生產(chǎn)活動產(chǎn)生不反應在市場價格中的直接效應。外部性主要分為正外部效應和負外部效應。比如某企業(yè)的生產(chǎn)活動造成了水、空氣和土地的污染都屬于負的外部效應。針對外部性的存在，庇古提出了“庇古稅”這一觀點。他認為政府應對造成正外部性的企業(yè)提供補貼，對造成負外部效應的企業(yè)收稅，用以消除負外部性帶來的影響。科斯則提出產(chǎn)權交易理論。他認為產(chǎn)權與外部性相連，在市場機制的作用下，通過明晰產(chǎn)權和協(xié)調(diào)各方的利益或討價還價可以使外部成本內(nèi)部化。利用已界定的產(chǎn)權，通過談判或產(chǎn)權交易，可以使污染給受害者造成的邊際損失等于污染者的邊際收益，是參與雙方達到帕累托最優(yōu)狀態(tài)。一般地，管理成本較低而交易成本較高的情況下，庇古手段比較適合；反之，運用科斯手段則更為適合。

五、結論

經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展與環(huán)境狀況相互影響，有效的環(huán)境政策可以推動經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展。環(huán)境政策工具可以視當?shù)丨h(huán)境特點合理選用，特別地，環(huán)境經(jīng)濟政策在環(huán)境政策工具中，更有廣大的應用空間。

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