論我國旅游法規建設的制度安排

［摘 要］從法制進程來說，我國旅游法規的建設取得了一定的成績，但在解決旅游市場上還存在一些問題。本文通過我國旅游的導游管理體制、旅行社掛靠與承包、零團費與負團費等問題說明了我國旅游法規的建設上對制度的安排存在諸多缺陷，并在文中提出了以市場化的眼光，立足于國際化，完善我國旅游法規建設，全面實施依法治旅戰略的措施與建議。

［關鍵詞］旅游法規建設 立法 執法 監督 制度安排

問題之一：導游生存的法律環境與導游管理體制的問題。具體表現在導游、旅行社和導游服務公司的法律關系錯位。

依據《導游人員管理條例》的規定，取得導游證有兩個途徑，一是與旅行社“訂立勞動合同”，二是在導游服務公司“登記”。而實踐中出現的問題是：

1.在導游服務公司登記的導游與導游服務公司的關系是不是勞動關系？

2.在導游服務公司登記的導游，與聘請其出團的旅行社是何種法律關系？

在建規立制上理順旅游市場主體的法律關系，改革導游管理的現有體制，建立導游酬薪新機制，保護導游正常勞動收入是治理旅游市場諸多問題中的關鍵。

問題之二：旅行社的掛靠問題與旅行社內部承包問題。

這是攪亂我國旅游市場的“禍根”之一。眾所周知我國很多旅行社存在承包掛靠的現象。旅行社的“子社”、“孫子社”、“重孫社”不計成本地惡性壓價競爭的行為導致了旅游市場的“填海、填坑”經營模式。但問題是為什么這些旅行社會不計成本地進行“填坑”經營？這么多年來承包掛靠為什么打不掉？等等，這些都是值得我們思考的問題。

問題之三：《旅行社條例》是否能解決“零團費”“負團費”的尷尬局面，能否有效地制止旅行社不正當競爭行為的問題。

這種現象使得導游接團如賭博，這不僅使導游的收入沒有保障，而且旅游者也沒從低價旅游中獲利。零負團費涉及到價格體系和競爭機制的問題。但相關法律制度的缺位和市場理念的偏差，零負團費的問題已成為頑癥。

一、我國旅游法規制度安排的完善

1.加強專業化立法研究， 堅持市場化的立法的價值取方向，確立創新機制。

（1）廢除導游執業準入的雙軌制，將導游歸位旅行社，明確導游管理的法律主體地位。

立法者試圖根據旅游業務季節性的特點建立導游執業準入的雙軌制，但該制度在運行過程中實際上讓導游的用工制度、社會保障制度受到嚴重影響，導游已成為沒有收入保障、沒有社會保障、沒有單位、沒有歸屬感的社會群體。為此，將導游歸位旅行社，符合旅行社業務發展的需要，符合《勞動合同法》對用工制度和社會保障制度的規定。其次，導游歸位旅行社有利于建立和推進旅游傭金制度，減少或杜絕導游私收回扣，凈化旅游市場。

（2）建立旅行社信譽評價監督體系，利用市場力量，逐漸消滅旅行社掛靠、承包現象。

跳出單純地對證據認定的圈子，從強化質量標準和建立旅行社信譽評價體系雙管齊下，強化公眾監督、特別是媒體監督機制，利用市場的力量，淘汰信譽等級差的旅行社，只有將板子打到旅行社自己的身上，才能感覺到鞭打的力度。

（3）加強旅游合同和旅游質量標準的法律規制，切實改善旅游市場信息不對稱狀況，治理“零、負團費”。

“零、負團費”現象是全國性的問題，“零、負團費”已具備“野火燒不盡，春風吹又生”的小草秉性。零負團費的產生和盛行有旅行社的欺詐旅游者原因，也有旅游者不成熟的消費觀念的因素，這當中信息不對稱問題的根源，是旅行社利用旅游者對旅游內容、旅游方式等信息了解不充分的特點進行的一種欺詐行為，而旅游者一味追求低價、忽視優質的秉性為“零團費”和“負團費”提供了溫床。

因此我們認為不如加強旅游市場法律環境的完善，充分發揮市場機制，通過市場對價格自發調節，使“有形的手”讓渡“無形的手”。

1）加強旅游合同的法律規制，明確旅游價格和旅游方式等內容，減少或消除信息不對稱。以合同形式明確旅游價格、旅游方式、旅游景點、旅游購物地點次數等信息，保障旅游者的知情權，倡導陽光消費，提高旅游者的消費維權意識。其次，規范旅行社團隊計劃的制作，規范團隊操作程序，必須明確在接團計劃表或行程表中的“購物點”“自費項目”，杜絕質量隱患。

2）建立旅游信息查詢平臺，改善旅游市場信息不對稱狀況。

將旅游產品、旅行社等旅游信息，包括信用信息、旅游價格信息等公布于該平臺，公開免費向公眾開放，改善旅游市場信息不對稱狀況。

2.制定旅游行政執法監督法規，增強旅游執法力度，強化執法程序，建立旅游業長效管理機制。

從一定意義上講，立法是規制利益格局，協調利益沖突，實現利益均衡和社會和諧的第一道防線。但“徒法不足以自行”，立法只是執法的基礎，執法則是立法實現的途徑和保障。2009年5月1日我國施行《旅行社條例》后，應及時建立相應的執法措施與之相配套后，這樣才實現對旅游市場秩序的維護和旅游者權益的有效保護。

3.建立旅游合同糾紛與旅游投訴解決途徑和快速反應機制，降低旅游投訴與糾紛解決的成本。

旅游投訴與旅游合同糾紛問題解決的成本直接影響旅游違約的成本和旅游違法行為發生的機率。為此，有必要建立完善旅游投訴中心，大力推廣旅游巡回法庭或仲裁機構，強化旅游合同監督和解決糾紛機制。

二、旅游業中商業賄賂的治理與刑事追究機制的建立

商業賄賂（回扣），是生長在旅游業肌體上的一顆毒瘤。

2005年4月香港謝瑞麟向旅行社及導游提供非法回扣事件被稱為“旅游業回扣第一案”。該案中香港廉政公署運用刑罰手段應對旅游業的“潛規則”。我國的旅游立法及規制手段的不足是旅游業商業賄賂屢禁不止的重要原因，啟動刑事訴訟機制來應對行業潛規則，對業界商業賄賂嚴格執法，應該成為我國治理旅游商業賄賂的重要手段。將以往的不正之風和違紀行為，依據情節的嚴重程度，轉入刑事偵查與刑事訴訟程序。建立旅游行政執法與刑事司法之間有效的銜接機制，嚴防“以罰代刑”。

旅游市場主體利益沖突的法律疏導不暢，是我國眾多旅游市場問題不能得到解決的根本性原因所在。為此要以法律的視角解決市場主體之間的各種利益沖突和糾紛，同時以市場化的眼光，立足于國際化，加強立法、嚴格執法和強化社會監督，理順旅游市場主體利益，處理好制度安排與制度文明的關系，促進和保障旅游業中的平等、公平競爭。