政府采購中“腐敗行為”的理論分析與治理研究

[摘 要] 文章運用“尋租”理論和代理理論分析了政府采購中“腐敗行為”產生的原因，構建了政府采購中“腐敗行為”的博弈模型，并提出了從降低“尋租”預期、規范委托代理關系兩方面進行治理。

[關鍵詞] 代理理論 尋租理論 政府采購 腐敗行為

一、引言

政府采購是指各級國家機關、事業單位和團體組織，使用財政性資金采購依法制定的集中采購目錄以內的或者采購限額標準以上的貨物、工程和服務的行為。在我國，政府采購還是一個新生事物，自1995年開始在部分城市推行政府采購試點，1999年財政部頒布《政府采購管理暫行方法》，到2003年頒布《政府采購法》，不過短短10多年的時間。這期間政府采購發揮了積極作用，大大節省了政府公共支出，但政府采購中的尋租行為以及在此基礎上政府采購人員的腐敗行為及其不良的現實后果逐漸凸顯。因此本文將首先從理論上研究我國政府采購中“腐敗行為”產生的原因，接著借助博弈模型分析政府采購中各利益方的成本收益，最后在以上分析的基礎上提出治理“腐敗行為”的對策。

二、政府采購中“腐敗行為”的理論分析

1．政府采購中“腐敗行為”的“尋租”理論分析

在政府采購的過程中，由于存在不同的利益集團，利益集團之間可能就會參與設租與尋租。設租是掌握權力的人利用權力在政府對經濟活動的干預和行政管理過程中阻止供給增加，形成某種生產要素的人為的供給彈性不足，造成掌握權力的人獲取非生產性利潤的環境和條件。政府權力對市場交易的介入是設租、尋租行為產生的根源所在。尋租總是同政府權力緊密聯系在一起的。政府采購是由權力人組成的產品需求方，以購買人的身份出現在市場上，在市場中進行交換。在權力約束機制不健全的情況下，很顯然權力將會介入市場，對市場競爭產生影響，從而干預了正常交易。采購人員利用權力進行設租，限制其他經濟主體進入某些含有租金的活動，限制供給造成人為的稀缺。在這種情況下，必然會有一些人為了在交易過程中獲得額外收益，而爭取政府采購項目而產生尋求租金的行為。

2．政府采購中“腐敗行為”的代理理論分析

在我國的政府采購過程中，將存在著“公眾（納稅人）——政府（物品使用單位）——政府采購機構——采購人員”的委托代理鏈。在這個委托代理鏈的最上方是社會公眾（政府采購資金的提供者——納稅人），作為委托者的納稅人實際上在這一過程中并無相應的決策與管理權力，它既不能在市場上進行采購決策，簽訂契約，也不能從中獲得利潤。因此，在這一過程中真正起到決定作用的是具有專業知識、專門負責采購活動的代理人，即政府采購人員。政府采購人員一般是以公有產權代理人身份來行使職權的，他們的權力范圍十分廣泛但卻缺乏有效的法律制約。委托人與代理人的個人效用函數的不一致，不同的利益取向，必然會導致他們之間的激勵不相容問題。同時在政府采購過程中，委托人與代理人之間存在著嚴重的信息不對稱問題。激勵不相容、信息不對稱有可能導致逆向選擇和道德風險，使得采購人員和供應商以設租、尋租的方式來實現各自的利益最大化存在了現實可能性。

3．設租、尋租產生的根源

（1）追逐個人利益是政府采購中設租、尋租行為的內在動機

尋租過程實質上是一種利益交換的過程。理論界大多對政府行為的分析都是建立在這樣一個假設前提之上，即政府作為公共管理者，其所有行為都應該從公共利益角度出發，以社會福利最大化為目標。然而，現代經濟學的發展使人們進一步意識到，作為一個組織的政府與其他經濟個體一樣都存在自身利益，未能脫離“經濟人”假設。政府采購人員具有“經濟人”的特征，出于自利的動機追求自身利益的最大化，必然會尋求設租。因此，政府采購人員個人財富的需求與企業謀取自身利益的動機相結合，構成了設租、尋租的內在必然性。所以，利益驅動是尋租行為產生的最終經濟動因。

（2）市場運行機制、監督機制、采購方式和程序的缺陷是設租、尋租行為滋生的土壤

供應商是從事尋利活動還是尋租活動，主要是由什么樣的經濟制度環境所決定。由于我國的政府采購市場的發展仍處于極不成熟的階段，全國性的采購市場還沒有真正形成，政府所需服務主要由各地各部門分散采購，這既不能實現批量采購的價格效應，其采購方式又難以規范，還容易導致地方保護主義，引發不可預料的政府行為后果和大量的尋租行為。同樣，采購方式和程序的不規范、不合理，以及監督機制的不健全，為設租、尋租行為的發生創造了條件。當政府以購買者的身份出現時，極有可能在多方面產生尋租活動。首先，一個企業能通過賄賂取得作為投標者的資格。其次，企業可能賄賂政府官員以取得簽約資格。最后，一旦一個企業被選中，它將賄賂政府官員以抬高價格或降低質量標準。在這種環境下，只要賄賂成本小于中標形成的收益，供應方就可能對政府采購人員“尋租”。

三、政府采購中“腐敗行為”的博弈分析

從以上尋租理論和代理理論分析中可知政府采購人員作為政府采購中的最終代理人可能為了謀私利而在采購過程中“設租”（腐敗），供應方為了獲利而采取“賄賂”，而政府可以采取懲罰等方式對采購過程進行監督，因此政府采購過程其實是一個博弈過程。該博弈過程分為兩個階段，第一階段是政府采購人員選擇階段。在進行一次政府采購活動時，政府采購人員要事先決策是否發生尋租行為，即是否設租。如果政府采購人員不設租，只能得到固定報酬I；第二階段由供應商選擇是否發生尋租行為。如果不尋租，則供應商得不到標的，因此收益為0，所以對于供應商而言是盡可能的尋租。（博弈模型見圖1）。

在該博弈模型中，各方的收益狀況假設如下：

S為采購人員設租（腐敗）時的收益。當采購人員不設租時其不能獲得額外收益，只能獲得固定報酬I；

R為供應商尋租成功時的收益，假設不存在腐敗行為時，

供應商的收益為 0；

C1 為采購人員的腐敗行為被發現時，其所受到的懲罰；

C 2為供應商的尋租行為被查出時，其所受到的懲罰；

q為在監管力度給定時尋租行為被政府發現的概率，滿足 0

采用逆向歸納法求解上述博弈的納什均衡解，首先通過求解當采購人員設租且供應商尋租時，各方的收益為：政府采購人員收益為q*(I+S-C1)+(1-q)*(I+S)；供應商的收益為q*(R-C2)+(1-q)*R。進一步分析，得到了博弈模型（博弈模型見圖2）。

從圖2可知：

情況一：當q*(I+S-C1)+(1-q)*(I+S)>I且q*(R-C2)+(1-q)*R>0，博弈均衡結果為（設租，尋租）；

情況二：當q*(I+S-C1)+(1-q)*(I+S)>I且q*(R-C2)+(1-q)*R<0時，博弈的均衡結果為(設租，不尋租）；

情況三：當q*(I+S-C1)+(1-q)*(I+S)

進一步化解情況三，可知滿足條件S

四、政府采購中“腐敗行為”的治理對策

從政府采購中腐敗行為的產生原因和過程分析來看，治理政府采購中腐敗行為的路徑選擇應為：一方面，根據政府采購人員的“經濟人”的特性，規范政府采購中的委托代理關系，建立有效的監督約束機制，增大相關的懲罰力度和監管力度；另一方面，完善政府采購市場，實行科學、合理的政府采購方法，增加政府采購過程的信息共享，使供應商在競標中市場化的成本加大，尋租的預期下降。

1．降低“尋租”預期

（1）完善采購電子網絡體系，執行科學采購方法。網絡管理是政府采購中一個重要的環節，對提高政府采購工作質量和效益有著不可估量的作用。因此，要以電子計算機為中心，建立具有現代技術與手段的政府采購網絡管理系統，便于各級政府、各級采購管理機構、投標者、科研等部門查詢、研究、決策及其運用。政府采購網絡管理系統要可分為法律制度系統、數據管理系統、采購實體系統、供應商與承包商系統、評標與定標系統、采購項目中標系統和采購項目評估系統等。

（2）進一步完善市場競爭機制，改變政府采購市場結構。堅持公平、公正原則，公開采購計劃、采購程序、招投標過程、申訴途徑，徹底杜絕暗箱操作，使供應商展開競爭。通過規范政府采購市場交易，促進公平競爭，削弱買方壟斷對政府采購市場帶來的不良影響。同時，建立供應商市場準入制度，加強對競標主體的監督。實行供應商資格審查制度，規定進入政府采購市場的供應商必須具備一定的條件，符合條件的供應商發給市場準入資格證書。所有參加政府采購活動的供應商，必須憑其資格證書方能進入政府采購市場。對在政府采購活動中有違紀違規行為的，可以視其情節輕重，采取在資格證書上記載違紀情況、限制其在一定的年限內不準進入政府采購市場、吊銷其資格證書等處罰手段。

2．規范委托代理關系

（1）加快政府采購監督法規體系建設，建立有效的監督機制。一是盡快建立和完善同政府采購相配套的政府采購監督法規，規范政府采購預算、采購計劃編制以及采購整個過程的監督程序和監督規則法律體系。二是建立內部監督和外部監督相結合的監督機制。完善內部監督機制建立采購環節的日常監督制度；實行專門監督機關與紀檢監察審計相結合的監督制度，加強對政府采購效益的評估和跟蹤調查，禁止某些人借政府采購名義行個人不法行為，踐踏政府采購法規和法紀。同時，定期將采購信息、法規、制度和結果向社會公開，接受社會媒體和公眾輿論的廣泛監督，提高政府采購的透明度，更好地維護政府采購形象。此外，還要建立以供應商為主體的質疑、投訴監督機制，發揮供應商等采購當事人的監督作用。

（2）對采購人員實施有效的懲罰機制，同時加強對他們的職業道德培訓。實施有效的懲罰機制目的在于加大政府采購人員的設租風險，使其設租成本加大，進而得不償失而放棄主動設租。對受賄者依法從嚴懲處，使設租者的風險明顯加大，從而不敢輕易入局。對設租者的懲罰應該同時進行黨紀懲罰、行政懲罰、經濟懲罰和刑事懲罰，不可分別進行或相互替代。加強政府采購人員的職業道德教育，提高其道德操守和道德品質，使其嚴格執行政府采購法規、制度的規定，認真履行職責，消除其主動設租的意識。同時，加強政府采購知識培訓，保政府采購隊伍的專業化、職業化，減少無意設租和被動設租的機會。

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