新時期加強基層稅源管理法律體系的若干思考

[摘要] 所謂稅源管理，是指圍繞促進稅源健康、穩(wěn)定增長而采取的一系列措施，是對稅源的現(xiàn)狀、發(fā)展及變化進行監(jiān)督、管理與控制的一種綜合性的方法。基層稅源管理又是稅源管理的核心，是稅收征管的起點和基礎，基層稅源管理質量的好壞，影響著稅收征管水平。本文就如何正確分析和研究基層稅源管理的狀況和發(fā)展，完善現(xiàn)有不足，提高稅源管理質量進行探討。

[關鍵詞] 稅源管理 征管質量 管理缺位 加強立法

稅源是經(jīng)濟稅源的簡稱，即稅收收入的來源。稅源管理是稅收管理工作的基礎，通過稅源管理可以掌握納稅人的基本信息，及時了解稅源的發(fā)展變化，掌握稅收收入的總體規(guī)模及發(fā)展趨勢。完善和規(guī)范稅源管理，有助于提高稅收的征管水平和質量，有效防止稅收收入流失，實現(xiàn)稅收收入的應收盡收。作為稅源管理的核心，基層稅源管理能力的高低，又直接影響稅收征管的質量和效率，決定著稅收入庫的狀況。

1994年實行新稅制以來，我國一直十分重視稅源管理工作，并取得了一定成效。加強基層稅源管理工作，是落實科學發(fā)展觀、構建和諧社會的內在要求，是進一步鞏固稅收基礎、壯大稅收總量、增強國家、地方財力的必由之路。但從目前的現(xiàn)實情況看，我們的基層稅源管理還處在摸索階段，很多管理制度不夠完善、嚴密，又缺乏相關配套措施，造成基層稅源管理水平低下，稅收流失較為嚴重，尤其是在當前我國經(jīng)濟增速較快、稅源結構變動較大的情況下，提升稅源管理能力，就顯得尤為迫切和重要。

一、當前基層稅源管理的現(xiàn)狀及存在的不足

1.基層稅源管理現(xiàn)狀。從近幾年稅收收入高速增長的事實來看，基層稅源管理在堵漏增收方面作用突出。雖然有關部門已經(jīng)認識到稅源管理的重要性，并取得一定的管理成效，但由于缺乏科學有效的稅源管理運行機制的支撐，實際工作中的一些焦點問題未能得到根本解決。從深層次看，目前基層稅源管理還存在水平粗放，稅收法律體系不健全，稅源監(jiān)控和分析方式落后等，未能充分發(fā)揮把握經(jīng)濟稅源發(fā)展變化、制定科學合理的稅收計劃、優(yōu)化稅制結構等作用。

2.基層稅源管理存在的主要問題

(1)稅源管理法律體系不健全，稅收立法層次較低變動較大。在我國以法律形式頒布的只有《稅收征管法》、《企業(yè)所得稅法》、《個人所得稅法》三部，其余基本上都是稅收行政性法規(guī)、稅收部門規(guī)章和規(guī)范性文件。行政性法規(guī)、部門規(guī)章和規(guī)范性文件的法律級次比較低，權威性不高，效率較低，內容上則存在重復和交叉，對部分概念界定不盡相同。而且我國至今也沒有頒布具有統(tǒng)領性質的稅收基本法，稅制難以實現(xiàn)統(tǒng)一，因此，稅收法律尚未形成一個完整的法律體系。在實際執(zhí)行中出現(xiàn)的概念界定不清、政策法規(guī)變化頻繁、可操作性不強等問題，導致了稅源管理工作中出現(xiàn)漏洞，例如，部分投機商人利用稅收法律法規(guī)漏洞開設的“三資”企業(yè)、“福利”企業(yè)等情況，造成了大量稅源的流失。

(2)與納稅人之間的信息不對稱，動態(tài)管理缺位。在利益的驅使下，一些納稅人向稅務機關提供的財務報表、納稅申報表等涉稅資料所反映的稅源狀況不真實、不全面，通過少報甚至不報收入等所謂“避稅”手段偷逃稅款。由于沒有建立完善的納稅人涉稅動態(tài)信息庫和宏觀稅收預警指標，稅務機關對納稅人的戶數(shù)、經(jīng)營地點、實際收入和稅負情況，對納稅人所從事的行業(yè)、產(chǎn)業(yè)結構和發(fā)展前景，對納稅人的開業(yè)和關、停、并、轉等變化情況，不能進行及時有效的監(jiān)控。

(3)稅源監(jiān)控信息不全面，各相關部門信息共享性較低。現(xiàn)階段，我國稅務機關在稅源監(jiān)控與管理工作中所依據(jù)的信息，大多是從納稅人申報資料中所獲得的靜態(tài)資料，且其真實性、準確性還有待進一步提高。雖然新征管法為稅務機關取得其他部門的配合提供了法律依據(jù)，但所規(guī)定的只是工商、海關、金融機構等有限部門，沒有把涉稅信息所涉及到的其他部門納入，而且對部門的配合也只提出原則性的要求，具體操作辦法尚未出臺，跨部門協(xié)作較難實現(xiàn)。由于社會力量沒有得到充分調動，部門之間協(xié)調不足，使信息傳遞不暢通，稅務機關無法全面、真實、及時地獲取納稅人的涉稅信息，不能采取有效的管理辦法，從而造成稅源失控。而對于納稅人在經(jīng)營過程中即將發(fā)生和正在發(fā)生或已經(jīng)發(fā)生的涉稅事項等不確定的動態(tài)信息監(jiān)管不力，缺乏事前、事中的動態(tài)信息資料，客觀上形成稅源監(jiān)控與管理工作和納稅人的經(jīng)營行為的脫節(jié)。

(4)稅源管理信息技術不完善。隨著科學技術的發(fā)展，以計算機、網(wǎng)絡、通訊等為代表的現(xiàn)代信息技術手段在稅收征管工作中得到普遍應用，我國稅務部門已建立起了“中國稅收征管信息系統(tǒng)”（CTAIS），各種軟件在征管工作中也得到廣泛使用。不可否認我國的稅收征管信息技術體系發(fā)展較快。雖然如此，這些信息系統(tǒng)還僅停留在表層，尚未實現(xiàn)信息的充分共享和順暢流動。“中國稅收征管信息系統(tǒng)”（CTAIS）還不能對納稅人的生產(chǎn)經(jīng)營、資金流轉等信息進行及時、全程的監(jiān)控。在系統(tǒng)信息的采集上，企業(yè)財務信息沒有完整錄入，產(chǎn)生的數(shù)據(jù)也不能滿足稅源管理的需要，尚未與以加強增值稅管理為主線的“金稅工程”信息系統(tǒng)實現(xiàn)系統(tǒng)兼容和信息共享，影響了稅源監(jiān)控、納稅評估、稽查等稅源管理的質量。

(5)納稅評估的監(jiān)控的范疇僅僅停留在微觀稅源上。納稅評估作為加強稅源管理的重要手段，在現(xiàn)代稅收征管過程中，不僅可以發(fā)揮拾遺補缺的作用，也有利于構建和諧的征納關系，提高稅法遵從度。但目前，納稅評估的各項細節(jié)性工作未落到實處，沒有形成一套科學的評估辦法和指標體系，具體指標選擇、基礎信息采集、評估分析手段等都需要完善。因此沒能更好地把評估工作上升為管理效益，納稅評估工作在較大程度上流于形式，未能充分發(fā)揮納稅評估的效能作用。

二、全面提高基層稅源管理質量的意義

1.全面提高稅源管理的質量和效益，是實施科學化、精細化管理的有效途徑。強化稅源管理將納稅人的重要經(jīng)濟活動更科學地納入管理范圍，實現(xiàn)了對納稅人經(jīng)營行為的科學監(jiān)控，通過更加有效的稅源管理活動來提高稅收征管質量，努力實現(xiàn)依法治稅、應收盡收。基層稅務機關通過對稅源管理的不斷強化，及時獲取相關信息，并根據(jù)變化的稅源情況，適時調整稅制結構，并針對新生稅源開征、調整稅種和稅率，從而防止稅收的流失。

2.全面提高稅源管理的質量和效益，是實現(xiàn)稅收職能作用的根本保證。提高稅源管理的質量和效益，可以有效地把潛在的稅源轉化成稅收，進而更好地實現(xiàn)稅收的職能作用。充分發(fā)揮稅收調節(jié)經(jīng)濟和調節(jié)分配的作用，為稅收分析提供數(shù)據(jù)支持，為領導科學決策提供依據(jù)。通過強化稅源管理，稅務機關可以更好地在宏觀經(jīng)濟與稅收收入之間建立起穩(wěn)定的數(shù)量模型，既可以更準確地通過宏觀經(jīng)濟數(shù)據(jù)測算出稅收收入規(guī)模，又可以更精確地通過稅收收入來推算出宏觀經(jīng)濟狀況，進而評價宏觀經(jīng)濟數(shù)據(jù)的真實性和準確性。

3.全面提高稅源管理的質量和效益，是依法治稅的要求。提高稅源管理的質量和效益，將有力地推進依法治稅。公開、公平、公正的執(zhí)法，能夠促使納稅人之間在同一起跑線上進行公平競爭，增強征納雙方的良性互動。

三、加強基層稅源管理的政策建議

1.優(yōu)化稅源管理的制度進一步推進稅收立法，提高稅收法律層次和強制性。以法律形式加強對稅源的管理是確保稅源得到有效控制的強有力手段。一是要盡快制定稅收基本法，將憲法中關于公民的納稅義務的原則具體化，并為各稅種實體法提供依據(jù)，使稅收的整體行為做到有法可依，有章可循。二是健全必要的法律法規(guī)，增加有關稅源管理的條款，為稅源管理提供必要的法律保障。同時在稅法實踐上要依法“嚴管重罰”，以保持稅法的嚴肅性和威懾力，促使人們依法納稅。三是提高稅法立法層次，將一些稅收行政法規(guī)、部門規(guī)章提高立法層次使之成為稅收法律。四是廣泛借鑒發(fā)達國家在稅收管理方面的成功經(jīng)驗，把稅收管理提高到依法管理稅源的高度。

2.提高稅源管理層次化、分類化、規(guī)范化。針對重點稅源、一般稅源和分散小額稅源的差異，合理設置管理機構，強化重點稅源管理，實行稅源的分類層次化管理，以納稅信譽等級評定、納稅評估等方式開辟一條稅源監(jiān)控的新途徑。建立統(tǒng)一的納稅人識別代碼。進一步完善統(tǒng)一的納稅登記代碼制度，大力推行國、地稅對同一納稅人采用同一納稅登記代碼制度，對個人和企業(yè)法人都由稅務機關分配給惟一的納稅登記代碼，明確該代碼的使用范圍和管理要求，使該代碼與企業(yè)、個人的生產(chǎn)經(jīng)營活動、社會信用等情況相關聯(lián)，以便建立稅收管理信息網(wǎng)絡，實現(xiàn)信息共享和系統(tǒng)控制。

3.切實完善管理機制，實現(xiàn)稅源精細化、專業(yè)化管理。一是積 極探索新型的現(xiàn)代稅源管理方式方法，實行稅源精細化管理，如把稅源監(jiān)控管理劃分重點稅源戶與一般納稅戶、發(fā)票購領戶與未購領戶、盈利戶與虧損戶、申報戶與零申報戶等類型加以管理監(jiān)控。二是進一步建立健全稅收分析、稅源監(jiān)控、納稅評估和稅務稽查良性互動機制以及時發(fā)現(xiàn)征管中存在的問題，找出薄弱環(huán)節(jié)，不斷加以完善和提高。三是加強納稅人戶籍管理制度，夯實稅源基礎。稅源應由基層稅務局的稅收管理員按所轄區(qū)域分產(chǎn)業(yè)、行業(yè)等逐戶逐項登記造冊，各基層稅務局總的稅源情況應有各局稅收征管部門掌握，并上報上一級主管部門備案。

4.完善征管監(jiān)控系統(tǒng)，加強信息互動。整合信息資源，在現(xiàn)有設備及應用系統(tǒng)基礎上，根據(jù)稅收征管的要求，實現(xiàn)各個系統(tǒng)之間的信息聯(lián)通，做到部門之間信息共享。建立統(tǒng)一的稅源管理網(wǎng)絡。加快實現(xiàn)本地區(qū)金融、工商、海關等有關部門網(wǎng)絡連接，及時、準確地采集外部信息，確認納稅人申報的真實程度，從而更加有效地對稅源進行監(jiān)控。

5.加速稅源管理信息化進程信息化建設是以計算機為手段，“科技加管理”雙輪驅動，從而進一步規(guī)范、優(yōu)化稅收征管，提高信息利用水平。這主要包括實行納稅人統(tǒng)一代碼。借鑒國外經(jīng)驗，我國應對所有的公民都賦予獨一無二的終身識別號碼，或者以居民身份證作為納稅人代碼。通過立法明確納稅人代碼的法律地位，納稅人到銀行存款、購買股權、進行股票交易，以及從事雇員工作都要提供和使用納稅號，以便實行源泉扣稅。

6.完善納稅評估體系。明確納稅評估人員工作職責。建立健全分稅種、分行業(yè)、分規(guī)模級次的納稅評估體系和行業(yè)平均增值率、平均利潤率、平均稅負率、平均物耗能耗等評估指標體系，提高納稅評估的準確性、科學性。認真對比分析行業(yè)總體指標與納稅人個體指標、企業(yè)申報納稅情況與統(tǒng)計的增加值、實現(xiàn)利潤等相關信息之間的差異，對發(fā)現(xiàn)的問題及時處理，對涉嫌偷騙稅的要按規(guī)定移交稽查部門查處。

7.強化稅務檢查，加強稽查部門與征管部門的工作互動。各基層稽查局應積極查處納稅人偷逃騙抗稅和增值稅專用發(fā)票案件，協(xié)查四小票類案件，牽頭組織實施專項檢查和整頓規(guī)范市場經(jīng)濟秩序。日常檢查要按照規(guī)范的程序進行，及時對納稅人進行輔導，將管理和服務有機結合起來。在合理分工的基礎上，要建立起征管與稽查的互動機制，日常檢查中發(fā)現(xiàn)的偷逃抗騙稅案件，要移送稽查局查處；稽查發(fā)現(xiàn)的稅收管理漏洞，要及時反饋到征管部門，形成稅源監(jiān)控的合力。

四、結論

2011是“十二五”規(guī)劃的開局之年，各基層稅務機關應緊緊圍繞稅源管理這個中心，在制度建設、體系建設上下功夫，進一步提高責任意識，繼續(xù)強化稅源管理，注重措施科學有效，不斷推進基層稅源管理的規(guī)范化、科學化、精細化，健全稅收法律體系，解決稅源控管不嚴、涉稅信息交換不暢、協(xié)護稅機制不完善等問題，逐步建立完善綜合依法治稅體系，實現(xiàn)應收盡收，提高公共財政保障能力，更好地為地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展服務，為“服務科學發(fā)展、共建和諧社會”作出更大貢獻。

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