對村民自治下如何發揮民主監督作用的思考

摘 要：村民自治制度是中國基層民主政治制度的重要組成部分。盡管村民自治在實踐中取得了巨大的成就，但是仍然存在著許多問題，如缺少權力監督的問題。其中一個重要的原因就是村民自治中民主監督這一重要環節沒有發揮應有的作用。

關鍵詞：民主監督；困境；村民自治

中圖分類號：F320 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2011）34-0052-02

一、問題的提出

1978年中國經濟體制實行全面轉軌，經濟體制的轉變必然要求政治體制也要做出相應的調整。村民自治正是在中國農村經濟體制全面改變的大背景下應運而生的。村民自治是中國共產黨領導億萬農民建設有中國特色社會主義民主政治的偉大創造，也是農村基層民主建設的偉大實踐，它深刻地改變了中國廣大農村的面貌。但隨著中國農村經濟、社會的不斷發展，農村面臨的現實問題也越來越多。如隨著中國城市化進程的加快、工業園區建設和退耕還林等工作的推進，村干部涉及的經濟利益越來越多，村干部手中的權力也越來越大，如何讓村干部手中的權力不變質成為了一個重要的問題。現在，中國廣大農村中存在著一些民選的干部決策不民主、辦事不公開等問題。在處理村里的重大事項上，很少召開村民代表會議和村民會議，只由村委幾個人決定，甚至某個人說了算，經常造成決策失誤，嚴重影響了村里的經濟發展和安定團結。造成這種現象的一個重要原因就是村民自治制度中規定的民主監督這一重要環節沒有起到應有的作用。為了能讓村民自治越走越好，成為中國農村經濟和社會發展的政治推動力，我們有必要對村民自治下如何發揮民主監督的作用進行認真的思考。

二、村民自治下民主監督面臨的現實困境

（一）農村民主監督面臨監管困境

鄧小平同志曾指出：“要有群眾監督制度，讓群眾和黨員監督干部，特別是領導干部。凡是搞特權、特殊化，經過批評教育而又不改的，人民就有權依法檢舉、控告、彈劾、撤換、罷免，要求他們經濟上退賠，并使他們受到法律、紀律處分。對各級干部的職權范圍和政治、生活待遇，要制定各種條例，最重要的是要有專門的機構進行鐵面無私的監督檢查。”[1] 雖然中國村民委員會自治法規定，村民代表大會有權對村委會進行監督，但是規定的較為籠統，具體該怎么監督，只能村上“自己安排”，且村民委員會不具有法律強制力，監督的效果也不盡如人意。

（二）監督體系矛盾重重

1.缺少有效的監督主體。一個好的監督體系必須要有一個有效的監督主體，要賦予監督主體明確的權力，這樣才可能使監督體系更好的發揮作用。盡管《中華人民共和國村民委員會組織法》將廣大村民作為村級民主監督的監督主體，但是由于村民的分散與主體意識不強等種種原因，在中國農村民主監督的實際操作中，村民作為監督的主體很大程度上是處于一種虛位狀態，無法承擔起村級民主監督主體的相關職責。例如，通過我們對四川成都、眉山、雅安三市的五個鄉鎮的七個農村的調查發現，只有不到10％的村民曾對村委會進行過監督（見表1），民主監督主體的缺失，必然會影響到中國廣大農村民主監督的有效開展。

表1 你是否對村委會的財務、運作等情況進行過咨詢和監督

2.監督主體與監督客體力量對比失衡。一個好的監督運作體系應該是二者力量相互均衡，達到一種相互制約的效果。按照《中華人民共和國村民委員會組織法》的規定，廣大村民是村里大小事務的最終決定者，村委會所做出的行為必須向廣大村民負責。但是通過我們的調查，現實中很多地方卻并不是這個樣子，村委會由于掌握了絕大多數的行政資源而處于絕對的強勢地位，控制了村里大小事務的決策權和管理權，相反廣大村民由于手中缺少行政資源，加之封建“官老爺”思想的作怪，自愿處于完全弱勢的地位，被動地服從村委會的決定。在這種情況下，要想讓處于弱勢地位的村民去監督處于強勢地位的村委會并發揮作用，難度可想而知。

（三）多數村民的政治熱情不高，民主意識還相對淡薄

村民應該根據自己的意愿，選擇信任的村干部，但是很多村民并不珍視手中的權力，如在農村換屆選舉中，很多合格選民不參加選民登記和投票（見表2）。村民對選舉都沒有興趣，就很難想象今后他們會對村委會的工作去進行監督。

（四）農村面臨的現實情況也制約著農村民主監督作用的發揮

1.“熟人社會”制約農村民主監督的實行。中國大多數農村的居住特點是，人口相對集中在一個小的區域，農田或林地分散在住房四周，在這樣一個“低頭不見抬頭見”的小圈子里，大家自然就成了“熟人”。同時，中國自古以來就奉行“中庸”之道，一切都講究和為貴，很多村民一般情況下不愿意去監督村干部，扮黑臉的角色去得罪他們，而只有當情況十分嚴重時，才不得已而為之。

2.農村有文化年輕人的大量流出，使農村民主監督的質量大打折扣。近幾年在國家統籌城鄉發展政策的指引下，中國農村大量的富裕年輕勞動力走出農村，到城市去打工，留在農村的大多是老人、婦女和兒童。年輕人是農村政治素養相對較高的一個群體，他們的大量缺失，必然會影響到農村民主監督的施行。

3.偏遠的地理位置也是農村民主監督發展的一個制約因素。中國很多農村都是地處偏遠的地區，距離城市較遠，出行非常的不便。有時一些村民在遇到問題時，即使想向上級有關部門反映情況，但礙于路程的遙遠以及交通的不便，迫使他們只好放棄。

（五）上級政府部門對村級民主監督缺乏重視

《中華人民共和國村民委員會組織法》第31條規定，“村民委員會不及時公布應當公布的事項或者公布的事項不真實的，村民有權向鄉、民族鄉、鎮的人民政府或者縣級人民政府及其有關主管部門反映，有關人民政府或者主管部門應當負責調查核實。”可是現實情況卻是上級有關部門對農村民主監督缺乏重視。中國農村最直接的上級部門是鄉鎮一級的人民政府，但是鄉鎮一級的人民政府，由于工作量較大，加之人手又相對不足，有時對村民反映的情況往往采取敷衍了事的態度。盡管村民也有權向縣一級的有關部門反映情況，但是縣一級的有關部門在了解情況后，往往又會將問題推回到鄉鎮，鄉鎮再繼續敷衍了事。

三、強化民主監督作用的發揮

1.加強保障農村民主監督的制度建設。農村民主監督作用發揮的好壞，說到底是制度問題還是制度問題。鄧小平同志曾一針見血地指出：“制度問題更帶有根本性、全局性、穩定性和長期性。”[2] 這就要求我們要從法律的高度加強保障村級民主監督制度建設，對監督主體的權力，監督客體的責任做出明確的規定，使村級民主監督做到有章可循。同時我們還要建立、健全村級民主監督的各項具體制度，實現村級民主監督的制度化、規范化。以法律、法規、政策為依據，以實際、實用、實效為原則，建立起村務公開、民主評議、村委會定期報告工作等各項村級民主監督的具體制度，做到有制可依、按制辦事[3]。

2.大力提升廣大農民的文化素質和政治素質。列寧曾深刻地指出：“文盲是站在政治之外的，必須先教他們識字，不識字就不可能有政治，不識字只能有流言飛語、傳聞和偏見，而沒有政治。” [4] 現階段，中國農民的整體素質還不是很高，缺乏先進的中國特色的社會主義民主政治思想，這嚴重制約著農民的政治參與水平，我們必須要加大對農民的科學文化知識教育，培養他們的社會主義政治素質，使他們認識到自己的權利和義務，增強他們的公民意識，把他們從封建的思想枷鎖中解放出來。農民文化素質和政治素質的提升，必然會促進中國村民自治中民主監督作用的發揮，使農村民主監督更好地保障廣大農民的根本權利。

3.強化落實相關部門對農村民主監督的監管力度。外部監督是監督體系中一個非常重要的部分，目前，中國農村民主監督作用發揮的不盡如人意，其中一個很重要的原因就是，外部監督沒有發揮它應有的作用，沒有形成一套良好的內外聯動機制。我們一定要加強上級相關部門對農村民主監督落實情況的監管力度，對村民反映的，屬于本部門負責的事情，必須盡全力處理，直到村民滿意為止。

四、幾點現實、具體的建議

一是成立專門的村務監督委員會，對村委會及村干部進行有效的監督。二是加大對村級民主監督的宣傳力度，如派宣傳隊進村進行宣傳以及發放宣傳單，或者在村子的顯要位置放置民主監督宣傳欄，使村民更加清楚地了解村級民主監督。三是成立暗訪組進村進行暗訪，真實地了解村委會的運作情況。四是成立村民檢舉專線，為村民反映情況提供一個便利的通道。五是對反應真實情況的監督和檢舉人，進行適當的物質獎勵，增強村民對村干部進行監督的積極性。

參考文獻：

[1] 趙肖筠.法理學[M].北京:法律出版社，2006.

[2] 鄧小平文選(1975—1982)[M].北京:人民出版社，1983.

[3] 肖愛生.當前中國農村民主監督中存在的問題與對策[J].北京農業職業學院學報，2009，(6).

[4] 列寧全集:第33卷[M].北京:人民出版社，1995.[責任編輯 吳高君]