中國村鎮基礎設施與公共產品建設投融資方式研究

摘 要：首先對中國的村鎮基礎設施和公共產品建設的發展現狀進行了研究，指出了中國在這一方面面臨的籌資能力不足和投資渠道不暢等問題。隨后針對中國的情況，與日本和美國的特點進行了比較，并對中國村鎮公共產品投融資方式提出政策建議。

關鍵詞：村鎮；基礎設施；公共產品；投融資

中圖分類號：F294 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2011）34-0141-02

一、研究背景和意義

目前，中國的村鎮基礎設施和公共產品的投資方式仍然是以政府為主導，依照固定的“自上而下”的規劃和投資方式進行管理。這種方式雖然有利于對各個村鎮的發展計劃進行統一的統籌安排，但是也容易造成村鎮居民對本地基礎設施和公共產品建設的積極性不高，對當地的設計規劃和安排不理解、不支持。更嚴重的是，這種方式無法動員當地的社會力量，使得中國長期面臨的基礎設施和公共產品建設投資渠道狹窄這一長期制約中國村鎮發展的問題得不到有效解決。

二、中國村鎮基礎設施與公共產品建設投融資現狀

1.村鎮財政在基礎設施與公共產品建設方面籌資能力不足。一直以來，縣、鄉政府，特別是鄉鎮一級，在提供農村公共物品方面扮演著重要的角色。從各級財政投入來看，縣鄉財政始終是農村基礎設施與公共產品投資的主體。但自1994年分稅制改革以來，在中國總體財政形勢日益好轉的背景下，縣鄉財政形勢卻令人擔憂。分稅制改革使得各級財政的收入分享方式重新確定而事權支出基本沒有重新劃分，造成鄉鎮一級政府在財力減少的情況下必須承擔原有甚至更多的職能。

近年來，黨中央國務院進一步加大了中央財政對農村基礎設施與公共產品建設的投入。根據統計數據，中央對于村鎮道路工程、電力水力工程、能源工程、環衛工程以及教育、醫療、安全等各個方面的投入都較之以前有很大的提高。盡管如此，中國村鎮財政在基礎設施與公共產品建設方面籌資能力仍然十分有限，村鎮自籌資金缺口十分巨大（見圖1）。

2.社會資源投資渠道不暢。最近很長一段時間以來，由于農民收入水平較低，增長相對緩慢，不可能要求農戶以自有財產進行投資；同時由于農村基礎設施產權不明晰，很多項目運作不規范，從而也影響了農民投資基礎設施建設的積極性。

與此同時，中國農村金融機構建設不完善，金融市場的不發達導致的資金短缺也一直是農村經濟發展的瓶頸。例如，中國四大國有商業銀行，因其貸款成本較高，不適合村鎮基礎設施與公共產品的建設；中小商業銀行由于利益最大化驅使，貸款也多流向中小企業而不是村鎮的基礎建設。另外，農業發展銀行作為唯一的政策性銀行，一般只是在糧、棉、油等商品流通過程發放貸款，且貸款對象一般都是大型的國有企業。這也就是說，農業發展銀行目前只是在農產品收購力方面發揮著政策性金融組織的作用，而沒有對村鎮建設起到政策性金融作用。因此，種種情況造成了村鎮建設融資渠道單一和投入資金的缺乏。

三、國外經驗和啟示

在發達國家中，日本政府對村鎮建設的支持力度和保護程度是最高的。而且日本農村地區的市政設施建設與配套的市場化程度很高，農戶可以通過申請向市政管理部門要求配備市政設施。日本政府對農業農村的投入主要是通過實行補助金農政，即日本政府把推行農業政策所必須的經費（人員經費、材料費、補助費、補助金、委托費等）列入財政預算，交付給執行政策的地方公共團體、法人、個人或者其他團體，以求農業政策的落實。補助金農業政策包括兩個部分內容，一是無償的財政性投入，二是有償的政策性融資。政府對無法回收項目投入依靠財政投入，能夠回收的項目則依靠政策性金融支持。所謂政策性金融，是指由政府出資組建的金融機構，向政府希望發展、但在商業性金融市場上難以籌集資金的產業部門融資。政策性金融與普通商業性金融的不同之處主要體現在兩點上，一是融資期限比較長，可達二十年甚至是三十年以上，二是利息極低，甚至可由財政貼息。日本政府靠這種政策徹底解決了農業發展資金不足問題。

美國作為農業高度發達的國家，其對農業的支持有著很強的國家特點。在市場經濟中，美國政府一方面是公共產品與公共服務的提供者，因而成為公共投資的主體；另一方面政府又是社會管理者，因而在引導全社會的投資上具有建立導向、制定規則、實施監管、提供服務的功能。根據美國政府制定的方案，作為社會管理者，政府在投融資體制中的作用主要不在于直接參與具體項目的投資建設，而在于通過制定產業政策、完善投資法規、健全投資服務與優化投資環境，吸引各類資本參與，促進全社會投資的穩定增長。

四、投資需求和融資模式分析及政策建議

中國在村鎮基礎設施與公共產品建設的投資上長期嚴重不足已經成為了制約中國農村經濟社會發展的嚴重障礙。中國村鎮建設的發展，要求相應的資金投放和融通與之配套，這就必須改革農村建設投融資體制，轉換其運行機制。因此首先必須突破傳統思維模式，按照市場化，規范化取向來建立其架構。按照發達國家的發展農村建設的經驗，我們在加大財政支持村鎮建設力度的同時，大力推進村鎮金融體系的改革。

1.通過政府的政策主導，多元化投融資模式。一方面，村鎮建設需要巨額資金，而另一方面，中國金融系統中尚有大量資金閑置得不到有效利用。因此，中國村鎮建設可以采用多種投融資方式，如利用資本市場（債券、股票）、保險市場、產權交易市場，設立村鎮基礎發展基金等方法，拓寬投融資渠道。

2.提高主體的參與度，市場化投融資主體。在投融資模式多元化的同時，政府應積極鼓勵其他市場主體對村鎮建設進行投資，機構投資者和個人投資者應成為投資的主體，且非政府投資的比重應處于一個較高比例上。政府的投資方式變為引導為主，充分發揮政府資金的“資金引擎”作用，提高其他投資主體對農業投資的積極性，依靠較少的財政資金，調動更多的金融資本、個人資本和其他社會資本投入農業，形成村鎮建設投資的合力。

3.加強相關法制建設，公平化投融資收益。政府在主導村鎮建設投融資的同時，應該加強相應的法制建設，依法調整參與各方的經濟利益關系，通過法律來規范村鎮基礎設施建設投融資行為。在市場經濟條件下，村鎮基礎設施建設，如管理體制、投融資體制、資金來源、農村維護建設稅制管理等，都應納入法制化軌道，依靠法律調整其經濟活動的關系，促進村鎮建設的穩定發展。市場化改革對政府在村鎮基礎設施建設和管理上提出了更高、更嚴格的要求，村鎮建設的投融資行為要在市場利益激勵、市場風險約束以及政府主導和行政監管下進行。政府對參與城鎮基礎設施建設的國有資本、民間資本和外資一視同仁，并且注重保護投資者的利益，實現投融資過程中的公平和效率。

4.創新投融資方式，分散化投融資風險。隨著投融資模式的不斷創新，中國村鎮基礎設施建設的規模和廣度也會不斷擴大。在這個過程中，各種模式將會不斷得到優化，可以通過不同類型、不同特點的投資組合，把投資的風險分散到多個主體身上，從而有效的規避可分散的風險。

參考文獻：

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[責任編輯 吳明宇]