當前城鎮(zhèn)社區(qū)發(fā)展面臨的主要問題及對策思考

摘 要：當前，中國城鎮(zhèn)社區(qū)發(fā)展在取得成績和進步的同時，也出現(xiàn)了許多問題，制約著城鎮(zhèn)社區(qū)的和諧發(fā)展。城鎮(zhèn)社區(qū)是社會的基層單元，其發(fā)展直接關(guān)系到中國改革、發(fā)展、穩(wěn)定的大局，關(guān)系到人民群眾的切身利益，是實現(xiàn)社會發(fā)展戰(zhàn)略目標的基礎(chǔ)。積極尋求應對城鎮(zhèn)社區(qū)發(fā)展問題的策略，方可促進城鎮(zhèn)社區(qū)的和諧發(fā)展與整個社會的進步。

關(guān)鍵詞：城鎮(zhèn)社區(qū)；發(fā)展；問題；對策

中圖分類號：F292 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2011）34-0158-03

自美國社會學家F.法林頓提出城鎮(zhèn)社區(qū)發(fā)展問題后，1955年，聯(lián)合國發(fā)表了《通過社區(qū)發(fā)展促進社會進步》（Social Progress Through Community）的專題報告，并陸續(xù)推出一系列社區(qū)援助和發(fā)展項目。從最初的社區(qū)發(fā)展計劃側(cè)重發(fā)展中國家到近年來愈來愈強調(diào)普遍的經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展、關(guān)注居民以及其他成員的“社區(qū)參與”和社區(qū)管理水平的提高，聯(lián)合國逐步推動的“社區(qū)發(fā)展”成為全球性關(guān)注的概念和課題。中國城鎮(zhèn)社區(qū)發(fā)展既有全球關(guān)注社區(qū)發(fā)展的普遍背景，更有中國社會發(fā)展的現(xiàn)實訴求:中國政府推動的“單位制”向“社區(qū)制”的體制變革、城鎮(zhèn)化建設(shè)、貫徹落實科學發(fā)展觀以及構(gòu)建和諧社會的宏大社會實踐都對城鎮(zhèn)社區(qū)發(fā)展提出了客觀要求。近年來，在國內(nèi)外的關(guān)注與推動下，中國城鎮(zhèn)社區(qū)發(fā)展很快，各種類型的新興城鎮(zhèn)社區(qū)蓬勃發(fā)展；以社區(qū)為單元的城鎮(zhèn)公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)逐步完善；社區(qū)的自治精神不斷提升；社區(qū)資源優(yōu)勢受到重視并積極開發(fā)等。但在取得可喜的成績和進步時，城鎮(zhèn)社區(qū)發(fā)展也出現(xiàn)諸多問題，理性審視這些問題，積極尋求應對策略，將有助于城鎮(zhèn)社區(qū)更好地發(fā)展。

一、當前城鎮(zhèn)社區(qū)發(fā)展面臨的主要問題

1.城鎮(zhèn)社區(qū)發(fā)展理解的簡單化或孤立化。許多城鎮(zhèn)社區(qū)在發(fā)展的過程中簡單的將社區(qū)理解成單純的居民居住小區(qū)，這是對社區(qū)地域性的狹隘理解。居民居住小區(qū)是城鎮(zhèn)社區(qū)的具體空間形式之一，并非惟一。實際上，擁有社群高度聚集的地域空間都可以是社區(qū)，因此，廣義的理解，大到一個城市，小到一個居民小區(qū)，都是城鎮(zhèn)社區(qū)的不同形式。再就是把城鎮(zhèn)社區(qū)發(fā)展簡單地理解成某個單獨的小區(qū)的發(fā)展，視野局限于小區(qū)內(nèi)，而忽視小區(qū)的外在的聯(lián)系以及小區(qū)與外部環(huán)境的互動發(fā)展，缺乏城鎮(zhèn)社區(qū)建設(shè)與發(fā)展的系統(tǒng)思想和生態(tài)意識。

2.注重社區(qū)有形資產(chǎn)的建設(shè)與投入，忽視社區(qū)無形社會資本培育與運作。隨著工業(yè)化和市場經(jīng)濟的迅速發(fā)展，城鎮(zhèn)社區(qū)的居民結(jié)構(gòu)、人際關(guān)系、文化傳統(tǒng)及共同體觀念受到猛烈的沖擊甚至遭到瓦解，赤裸裸的金錢關(guān)系和法理性的契約精神逐步代替了傳統(tǒng)社會籠罩在人們頭上的溫情脈脈的道德精神與風尚。社會巨變引發(fā)的社區(qū)居民的精神錯愕、道德冷漠與心理恐慌，急需社區(qū)建設(shè)與發(fā)展給予切實的關(guān)照，以促進社區(qū)無形社會資本的發(fā)展。但城鎮(zhèn)社區(qū)建設(shè)在“以人為本”的科學發(fā)展觀指導下，更多注重的是社區(qū)環(huán)境、設(shè)施的建設(shè)與投入，熱心構(gòu)建適宜人居環(huán)境這些表層次的東西，對尊重人、關(guān)心人、扶持人、服務(wù)人、促使人更好發(fā)展這些深層次要求往往比較忽略，社區(qū)人際信任、社群溝通、共同價值觀或共識精神等社區(qū)無形社會資本的培育與塑造存在很大的疏漏。

3.缺乏應對社區(qū)矛盾沖突的有效機制。在社會經(jīng)濟、政治、文化處于大變革的背景下，城鎮(zhèn)社區(qū)正處于分化—整合的激烈變動中：經(jīng)濟利益結(jié)構(gòu)的變動或重新組合導致不同程度上的階層分化，不同的經(jīng)濟社會地位、不同的利益需求、不同的文化價值取向，必然會產(chǎn)生出眾多的社會沖突和社會矛盾。如果這些社會沖突與社會矛盾處理不好，就會激化，近幾年出現(xiàn)的大量群體性事件，很大程度上就是群體所在的社區(qū)缺乏應對社區(qū)矛盾的有效機制而使矛盾與沖突社會擴大化。要使城鎮(zhèn)社區(qū)在社會“改革、發(fā)展與穩(wěn)定”中發(fā)揮重要作用，促進社區(qū)和諧和社會和諧的發(fā)展，亟待探究針對當前社區(qū)新情況、新問題的有效矛盾解決機制。

4.管理混亂，政府外其他參與治理力量薄弱。自提出“大社會，小政府”的社會管理理念，國家一直在力圖構(gòu)建一個合理、完善的社會管理體制，增加社會自我管理和發(fā)展的能力，將相應的權(quán)力下移到社區(qū)。但權(quán)威政府或全能政府的悠久傳統(tǒng)使得政府主導的這場體制改革在價值取向與行為后果上存在著沖突和矛盾。客觀上，政府權(quán)威體制慣性和民間組織資源的缺失迫使各政府職能部門主導甚至壟斷社區(qū)公共服務(wù)和社會管理職能，吸納和消解其他社會資源和權(quán)力；主觀上，市場經(jīng)濟條件下，政府部門、駐區(qū)企事業(yè)單位、社區(qū)居委會、居民和其他的社會組織機構(gòu)都是獨立的利益主體，很容易為各自的利益偏好而出現(xiàn)自我利益的擴張。由于沒有相應的法律、制度的保障和規(guī)約，社區(qū)和地方政府各部門、各組織之間在社區(qū)治理上存在諸多問題:一是管理混亂，政府組織、社區(qū)組織和其他社會組織功能邊界模糊、權(quán)責失衡，各組織缺位、越位和錯位嚴重，組織之間沒實現(xiàn)好功能分化與協(xié)調(diào)；二是社區(qū)公共事務(wù)管理與服務(wù)主體力量失衡，政府主導或包辦過多，其他組織和力量薄弱，依附性太強；三是社區(qū)社會管理和社區(qū)公共服務(wù)治理機制單一，公共服務(wù)供給與生產(chǎn)沒有實現(xiàn)市場的多元化。社區(qū)混亂的治理體制導致的直接后果是社區(qū)社會管理和社區(qū)公共服務(wù)效能低下，社區(qū)居民公共產(chǎn)品短缺。

5.社區(qū)居民參與社區(qū)建設(shè)與發(fā)展的意識不強。工業(yè)化、城市化和市場化是一個破壞傳統(tǒng)社區(qū)的力量，它以經(jīng)濟理性和社會流動的力量破壞著原有的共同體關(guān)系，沖擊著傳統(tǒng)社會中普遍存在的共同體意識和情感性聯(lián)系，并造成顛覆性后果。中國市場經(jīng)濟體制建立以來，人們對經(jīng)濟利益越來越看重，工具理性越來越多地滲入到人們之間的關(guān)系中。私利的凸顯與西方個人主義價值觀的滲透，也使得一部分城鎮(zhèn)居民的私人領(lǐng)域和私權(quán)的意識不斷強化，對計劃經(jīng)濟條件下公權(quán)對私權(quán)的僭越充滿了批判。家庭生活、個人生活正在成為與公共事務(wù)相對分離的領(lǐng)域，并被置于十分重要的地位。這樣，日益膨脹的私人意識就同以發(fā)展公共領(lǐng)域為特征的城鎮(zhèn)社區(qū)建設(shè)與發(fā)展產(chǎn)生沖突，迪爾凱姆所說的社會轉(zhuǎn)型中社會團結(jié)、公共參與意識被削弱的情況在中國現(xiàn)階段有突出表現(xiàn)。

另外，傳統(tǒng)的社區(qū)管理體制使居民早已習慣于事無巨細等待政府的安排，而主動參與的觀念比較淡薄。而社區(qū)建設(shè)中存在的工作方法老化、內(nèi)容單調(diào)、形式化以及相當部分的居民對社區(qū)建設(shè)的重要性認識不足等問題，也會影響居民參與社區(qū)建設(shè)與發(fā)展的積極性與主動性。

二、對策思考

城鎮(zhèn)社區(qū)是社會的基層單元，其發(fā)展承載著中國社會管理體制的轉(zhuǎn)型、城鎮(zhèn)化建設(shè)的推進、科學發(fā)展觀的貫徹落實以及構(gòu)建和諧社會的重任，直接關(guān)系到中國改革、發(fā)展、穩(wěn)定的大局，關(guān)系到人民群眾的切身利益，面對當前中國城鎮(zhèn)社區(qū)發(fā)展過程中存在問題，只有積極尋求應對策略，著手去解決和處理，才能實現(xiàn)國家、社會建設(shè)的戰(zhàn)略目標，促進城鎮(zhèn)社區(qū)的和諧發(fā)展，促進整個社會的和諧發(fā)展。

1.厘定城鎮(zhèn)社區(qū)的權(quán)責關(guān)系。在當前社會體制的變革與轉(zhuǎn)型時期，城鎮(zhèn)社區(qū)出現(xiàn)的問題許多都與權(quán)責不清密切相關(guān)，因此，厘定權(quán)責關(guān)系是城鎮(zhèn)社區(qū)和諧發(fā)展的前提。在城鎮(zhèn)社區(qū)發(fā)展的過程中，應該充分考慮政府、社區(qū)自治組織、社區(qū)中介組織、轄區(qū)企事業(yè)單位以及社區(qū)居民等多元主體之間的角色和職能定位，進一步理順政府與社區(qū)、居民委員會與社區(qū)居民、社區(qū)居委會與物業(yè)管理機構(gòu)、政府組織與非政府組織的權(quán)責關(guān)系，堅持以人為本、社會分工、權(quán)責對等、民主自治的原則，以滿足社區(qū)居民需求為社區(qū)發(fā)展的出發(fā)點和目的，變革以政府一元主體主導為特點的傳統(tǒng)社區(qū)管理體制為以政府與社區(qū)自治組織、社區(qū)非政府組織、轄區(qū)企事業(yè)單位以及社區(qū)居民等多元主體合作互動為特點的城鎮(zhèn)社區(qū)管理體制，通過社區(qū)多元主體權(quán)責的相互博弈達到利益的均衡，實現(xiàn)國家與社會的相互磨合、良性互動，突出和加強市場要素和社會要素在配置資源方面的能動作用，促進城鎮(zhèn)社區(qū)的和諧發(fā)展。

由于權(quán)威政府或全能政府的悠久傳統(tǒng)和駐區(qū)企事業(yè)單位、社區(qū)居委會、居民以及其他非政府社會組織機構(gòu)社會治理力量的薄弱和不成熟，政府在厘定權(quán)責關(guān)系、構(gòu)建多元主體“共同治理”的城鎮(zhèn)社區(qū)管理體制的過程中仍是“責任第一人”，發(fā)揮主導性作用：加強制度建設(shè)，建立健全社區(qū)各項事務(wù)管理制度、完善科學的考核評估體系和合理的工作規(guī)范，通過明確各自職責，運用激勵機制，為社區(qū)發(fā)展提供制度保障；建立城鎮(zhèn)社區(qū)自治性組織，保障社區(qū)事務(wù)管理上的自治，最終實現(xiàn)社區(qū)自我管理；拓展城鎮(zhèn)社區(qū)公共服務(wù)，充分發(fā)揮政府行政機制在社區(qū)公共服務(wù)中的作用，切實加強政府對社區(qū)公共服務(wù)的統(tǒng)籌規(guī)劃、分類指導和政策監(jiān)管，同時，放手把公共服務(wù)推向社區(qū)，動員社區(qū)多元主體廣泛參與社區(qū)公共服務(wù)，加大公共服務(wù)社區(qū)化的力度，更好地促進政府與社會的合作與互補，推進政府職能的轉(zhuǎn)變，壯大社會力量；通過法律、政策等手段給予社區(qū)財力、人力、物力等方面的支持，用于推動社區(qū)志愿者等非政府組織的發(fā)展。在培育和管理社會非政府組織的進程中，重新定位政府的角色，轉(zhuǎn)變政府職能，把大量原來由政府承擔的微觀管理和服務(wù)轉(zhuǎn)移出去，交給社會非政府組織承擔，有了社會組織的參與，不僅政府可以從大量繁瑣的微觀管理領(lǐng)域中退出，集中精力加強社區(qū)發(fā)展的宏觀調(diào)控與管理，實現(xiàn)政府職能的根本性轉(zhuǎn)變，而讓社會組織也可充分發(fā)揮社會治理的職能和作用。

2.厘清城鎮(zhèn)社區(qū)發(fā)展的內(nèi)涵。城鎮(zhèn)社區(qū)發(fā)展是城鎮(zhèn)居民、政府和有關(guān)的社會組織整合和利用社區(qū)內(nèi)外資源、發(fā)現(xiàn)和解決社區(qū)問題、改善社區(qū)環(huán)境、提高社區(qū)生活質(zhì)量的過程，是塑造居民社區(qū)歸屬感（社區(qū)認同感）和共同體意識、加強社區(qū)參與、培育互助與自治精神的過程，是增強社區(qū)成員凝聚力、確立新型和諧人際關(guān)系的過程，也是推動社會全面進步的過程。因此，“社區(qū)發(fā)展，就是運用人文關(guān)懷的方法、客觀科學的步驟和社會互動的過程，發(fā)現(xiàn)社區(qū)需要，解決社區(qū)問題的計劃方案和促使社區(qū)按照一定社會的制度理想和價值觀念發(fā)生理性變遷的社會運動。”[1]

城鎮(zhèn)社區(qū)發(fā)展應在政府的主導下，發(fā)動駐區(qū)企事業(yè)單位，民間組織，社區(qū)居民及各利益主體共同參與社區(qū)的建設(shè)與發(fā)展，挖掘、動員和整合社區(qū)內(nèi)部資源，積極尋求外部的環(huán)境支持。社區(qū)的發(fā)展是與環(huán)境共生共榮的，“只有當社區(qū)從環(huán)境中汲取到足夠的營養(yǎng)時，它才會變?yōu)橐粋€健康的社區(qū)。”[2]社區(qū)以開放的視野積極吸納來自社會、政府和市場的資源支持，開發(fā)、整合內(nèi)部資源的潛力才能得到很好的釋放，而且在發(fā)展社區(qū)的同時，拓展了社區(qū)發(fā)展的外延，以社區(qū)帶動整個社會的發(fā)展進步，使社區(qū)發(fā)展處于良性的生態(tài)系統(tǒng)之中。

社區(qū)發(fā)展除了重視經(jīng)濟建設(shè)、社區(qū)服務(wù)與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、環(huán)境美化外，針對當前物質(zhì)社會人們精神生活的荒蕪與冷漠以及社會工具理性對價值理性的消解，加強社區(qū)文化建設(shè)。大力發(fā)展社區(qū)文化、教育、體育、福利等事業(yè)，積極開展科教、信息、法律、衛(wèi)生、文化進社區(qū)和其他服務(wù)活動，培育與塑造社區(qū)人際信任，增進社群溝通和有效的社區(qū)合作與良性互動，培育共識性規(guī)范、共同價值觀或共識精神等，增強社區(qū)無形社會資本的存量。根據(jù)當?shù)氐拿袼酌耧L開發(fā)適應城鎮(zhèn)社區(qū)特點的、群眾喜聞樂見的文體活動項目，如舞獅舞龍、踩高蹺、劃旱船等，地方戲曲等趣味性、娛樂性、大眾化的文體活動，應對老齡化、閑暇時間增多、人們精神生活更高層次的需求。社區(qū)文化建設(shè)的深層內(nèi)涵是建立一種社區(qū)內(nèi)部的生活秩序，培育社區(qū)精神，增強社區(qū)認同感和凝聚力，提高社區(qū)精神文明水平，真正落實以人為本，尊重人、關(guān)心人、扶持人、服務(wù)人、促使人更好發(fā)展這些深層次要求，在全社會構(gòu)建起一個溫馨怡人的社區(qū)人居氛圍，進而全面落實發(fā)展先進文化、構(gòu)建和諧社會的戰(zhàn)略任務(wù)。

3.促進城鎮(zhèn)居民的社區(qū)參與。社區(qū)參與是指居民在社區(qū)發(fā)展的具體運作過程中，受有關(guān)法律、法規(guī)保護，依法享有參與社區(qū)重大事務(wù)決策和管理，自主處理社區(qū)公共事務(wù)，并承擔相應責任和義務(wù)。居民參與是社區(qū)發(fā)展的內(nèi)在動力，而社區(qū)參與不足是目前中國社區(qū)建設(shè)與發(fā)展的瓶頸。導致居民社區(qū)參與不足的主要原因：一是傳統(tǒng)政府主導的權(quán)威管理體制，居民參與停留在習慣性服從政府的被動階段，缺乏主動參與精神；二是中國傳統(tǒng)社會公共生活領(lǐng)域缺場，居民缺乏參與公共生活的經(jīng)驗與精神；三是現(xiàn)代市場經(jīng)濟的發(fā)展，私人利益凸顯，日益膨脹的私人意識削弱社區(qū)公共參與意識；四是社區(qū)參與的形式化、表層化挫傷了居民社區(qū)參與熱情。因此，政府可以通過構(gòu)建權(quán)責明晰、“共同治理”的新型社區(qū)管理體系，完善社區(qū)治理的法規(guī)制度，推動社區(qū)依法自治，明確居民的主體地位，調(diào)動社區(qū)居民的參與意識；在居民公共參與意識和經(jīng)驗不足的情況下，政府可以從為居民深切關(guān)注、事關(guān)居民切身利益的事務(wù)入手，引導居民慢慢熟悉公共生活，并開展社區(qū)教育，激發(fā)社區(qū)成員對社區(qū)的興趣，培育居民關(guān)注社區(qū)公共生活的意識和精神；通過廣泛征求居民意見，讓居民真正參與社區(qū)重大事務(wù)決策，增強居民社區(qū)參與的成就感，激勵居民參與社區(qū)建設(shè)的熱情；社區(qū)根據(jù)居民自愿原則大力發(fā)展與居民利益、興趣、專長、價值追求一致的團體和組織，引導、培養(yǎng)社區(qū)活動的代表，構(gòu)筑居民參與社區(qū)事務(wù)的多種渠道，激活人們的相互需要，增強社區(qū)成員之間的互助和支持性聯(lián)系，讓居民大面積地、有組織地、高效率地、持續(xù)地參與社區(qū)建設(shè)與發(fā)展。

4.加強城鎮(zhèn)社區(qū)工作的專業(yè)化。社區(qū)工作專業(yè)化指社區(qū)工作主要由專業(yè)的社會工作者擔任，從目前比較普遍的社區(qū)管理和服務(wù)走向?qū)I(yè)化。專業(yè)化需要社區(qū)工作的專業(yè)知識、工作技能和實際工作經(jīng)驗，以此應對社區(qū)復雜的問題。專業(yè)化社區(qū)工作能夠充分運用社區(qū)的各種有效資源，幫助社區(qū)居民實現(xiàn)利益訴求、社區(qū)參與、醫(yī)療服務(wù)、社會救助、養(yǎng)老服務(wù)、就業(yè)咨詢與培訓等，充分發(fā)揮社區(qū)工作者的各種效能，使居民在社區(qū)互動過程中形成歸屬感和凝聚力。然而，目前城鎮(zhèn)社區(qū)專業(yè)工作者普遍比例偏低、社區(qū)工作人員專業(yè)素養(yǎng)與工作能力總體不高，一定程度上制約了城鎮(zhèn)社區(qū)的發(fā)展。而社區(qū)工作專業(yè)化是一項系統(tǒng)工程，不可能短期內(nèi)一蹴而就，需要政府、社會相關(guān)組織、機構(gòu)的長期大力支持。政府、高校應根據(jù)社會形勢發(fā)展的需要，開設(shè)社區(qū)工作專業(yè)或建立社區(qū)工作人才培養(yǎng)機制，培養(yǎng)專業(yè)知識、素養(yǎng)和能力兼?zhèn)涞纳鐓^(qū)工作者；與相關(guān)社區(qū)建立校外長效實習基地，安排學生深入社區(qū)實踐，形成社區(qū)工作者發(fā)展的良性平臺，為社區(qū)的未來發(fā)展培養(yǎng)優(yōu)秀的人才；面向社會公開選拔社區(qū)工作者，除考慮應聘者所學專業(yè)或工作經(jīng)驗外，采取競爭上崗與資格認證雙管齊下的方法，使新加入的社區(qū)工作者專業(yè)化、規(guī)范化；對于已經(jīng)從事社區(qū)工作多年，具備實際經(jīng)驗而缺乏專業(yè)背景的工作者，進行系統(tǒng)培訓，提高其綜合素質(zhì)；借鑒境外社區(qū)工作經(jīng)驗，加強社區(qū)工作的職業(yè)設(shè)計和崗位開發(fā)，完善社區(qū)工作者隊伍的發(fā)展機制。

5.建立健全城鎮(zhèn)社區(qū)的矛盾解決機制。評判一個社會穩(wěn)定與否，不是看有沒有社會矛盾或利益沖突，而是看這個社會是否具備一個完善的社會機制將矛盾和沖突控制在“有序”范圍內(nèi)[3]。社區(qū)是社會的基層單位，也是社會的縮影，社會的發(fā)展變遷所衍生的各種矛盾和沖突，或多或少會在社區(qū)發(fā)展中呈現(xiàn)，建立健全社區(qū)矛盾解決機制，把各種矛盾和沖突控制在“有序”的范圍內(nèi)，是維持社區(qū)穩(wěn)定與發(fā)展，進而促進整個社會穩(wěn)定與發(fā)展的必然要求。

首先，社區(qū)各項政策和決策制定要科學合理，從源頭上防止侵害群眾利益現(xiàn)象的發(fā)生。其次，引導群眾以理性、合法的形式來表達利益訴求，解決利益矛盾，自覺維護安定團結(jié)。再次，建立起溝通聯(lián)系的有效方式和平臺。缺乏溝通，往往會激化矛盾。應拓寬民意表達途徑，發(fā)揮利益群體、民意調(diào)查、各種傳媒特別是網(wǎng)絡(luò)在利益表達中的作用；完善信息披露制度、信訪制度、聽證制度等利益表達機制，為居民的訴求提供暢通、便利的渠道；加強社區(qū)政府和黨組織同居民的聯(lián)系，及時了解社情民意，把說服、疏導與運用法律、行政、經(jīng)濟、社會等多種手段相結(jié)合的方法來實現(xiàn)居民利益的表達和協(xié)商對話，以凝聚人心、理順情緒、化解矛盾。最后，成立專業(yè)的調(diào)解機構(gòu)，樹立依法調(diào)解、規(guī)范調(diào)解的意識，實現(xiàn)調(diào)解糾紛程序的規(guī)范化，提高調(diào)解工作的社會公信力。

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[責任編輯 吳明宇]