當前城鎮社區發展面臨的主要問題及對策思考

摘 要：當前，中國城鎮社區發展在取得成績和進步的同時，也出現了許多問題，制約著城鎮社區的和諧發展。城鎮社區是社會的基層單元，其發展直接關系到中國改革、發展、穩定的大局，關系到人民群眾的切身利益，是實現社會發展戰略目標的基礎。積極尋求應對城鎮社區發展問題的策略，方可促進城鎮社區的和諧發展與整個社會的進步。

關鍵詞：城鎮社區；發展；問題；對策

中圖分類號：F292 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2011）34-0158-03

自美國社會學家F.法林頓提出城鎮社區發展問題后，1955年，聯合國發表了《通過社區發展促進社會進步》（Social Progress Through Community）的專題報告，并陸續推出一系列社區援助和發展項目。從最初的社區發展計劃側重發展中國家到近年來愈來愈強調普遍的經濟社會協調發展、關注居民以及其他成員的“社區參與”和社區管理水平的提高，聯合國逐步推動的“社區發展”成為全球性關注的概念和課題。中國城鎮社區發展既有全球關注社區發展的普遍背景，更有中國社會發展的現實訴求:中國政府推動的“單位制”向“社區制”的體制變革、城鎮化建設、貫徹落實科學發展觀以及構建和諧社會的宏大社會實踐都對城鎮社區發展提出了客觀要求。近年來，在國內外的關注與推動下，中國城鎮社區發展很快，各種類型的新興城鎮社區蓬勃發展；以社區為單元的城鎮公共服務設施建設逐步完善；社區的自治精神不斷提升；社區資源優勢受到重視并積極開發等。但在取得可喜的成績和進步時，城鎮社區發展也出現諸多問題，理性審視這些問題，積極尋求應對策略，將有助于城鎮社區更好地發展。

一、當前城鎮社區發展面臨的主要問題

1.城鎮社區發展理解的簡單化或孤立化。許多城鎮社區在發展的過程中簡單的將社區理解成單純的居民居住小區，這是對社區地域性的狹隘理解。居民居住小區是城鎮社區的具體空間形式之一，并非惟一。實際上，擁有社群高度聚集的地域空間都可以是社區，因此，廣義的理解，大到一個城市，小到一個居民小區，都是城鎮社區的不同形式。再就是把城鎮社區發展簡單地理解成某個單獨的小區的發展，視野局限于小區內，而忽視小區的外在的聯系以及小區與外部環境的互動發展，缺乏城鎮社區建設與發展的系統思想和生態意識。

2.注重社區有形資產的建設與投入，忽視社區無形社會資本培育與運作。隨著工業化和市場經濟的迅速發展，城鎮社區的居民結構、人際關系、文化傳統及共同體觀念受到猛烈的沖擊甚至遭到瓦解，赤裸裸的金錢關系和法理性的契約精神逐步代替了傳統社會籠罩在人們頭上的溫情脈脈的道德精神與風尚。社會巨變引發的社區居民的精神錯愕、道德冷漠與心理恐慌，急需社區建設與發展給予切實的關照，以促進社區無形社會資本的發展。但城鎮社區建設在“以人為本”的科學發展觀指導下，更多注重的是社區環境、設施的建設與投入，熱心構建適宜人居環境這些表層次的東西，對尊重人、關心人、扶持人、服務人、促使人更好發展這些深層次要求往往比較忽略，社區人際信任、社群溝通、共同價值觀或共識精神等社區無形社會資本的培育與塑造存在很大的疏漏。

3.缺乏應對社區矛盾沖突的有效機制。在社會經濟、政治、文化處于大變革的背景下，城鎮社區正處于分化—整合的激烈變動中：經濟利益結構的變動或重新組合導致不同程度上的階層分化，不同的經濟社會地位、不同的利益需求、不同的文化價值取向，必然會產生出眾多的社會沖突和社會矛盾。如果這些社會沖突與社會矛盾處理不好，就會激化，近幾年出現的大量群體性事件，很大程度上就是群體所在的社區缺乏應對社區矛盾的有效機制而使矛盾與沖突社會擴大化。要使城鎮社區在社會“改革、發展與穩定”中發揮重要作用，促進社區和諧和社會和諧的發展，亟待探究針對當前社區新情況、新問題的有效矛盾解決機制。

4.管理混亂，政府外其他參與治理力量薄弱。自提出“大社會，小政府”的社會管理理念，國家一直在力圖構建一個合理、完善的社會管理體制，增加社會自我管理和發展的能力，將相應的權力下移到社區。但權威政府或全能政府的悠久傳統使得政府主導的這場體制改革在價值取向與行為后果上存在著沖突和矛盾。客觀上，政府權威體制慣性和民間組織資源的缺失迫使各政府職能部門主導甚至壟斷社區公共服務和社會管理職能，吸納和消解其他社會資源和權力；主觀上，市場經濟條件下，政府部門、駐區企事業單位、社區居委會、居民和其他的社會組織機構都是獨立的利益主體，很容易為各自的利益偏好而出現自我利益的擴張。由于沒有相應的法律、制度的保障和規約，社區和地方政府各部門、各組織之間在社區治理上存在諸多問題:一是管理混亂，政府組織、社區組織和其他社會組織功能邊界模糊、權責失衡，各組織缺位、越位和錯位嚴重，組織之間沒實現好功能分化與協調；二是社區公共事務管理與服務主體力量失衡，政府主導或包辦過多，其他組織和力量薄弱，依附性太強；三是社區社會管理和社區公共服務治理機制單一，公共服務供給與生產沒有實現市場的多元化。社區混亂的治理體制導致的直接后果是社區社會管理和社區公共服務效能低下，社區居民公共產品短缺。

5.社區居民參與社區建設與發展的意識不強。工業化、城市化和市場化是一個破壞傳統社區的力量，它以經濟理性和社會流動的力量破壞著原有的共同體關系，沖擊著傳統社會中普遍存在的共同體意識和情感性聯系，并造成顛覆性后果。中國市場經濟體制建立以來，人們對經濟利益越來越看重，工具理性越來越多地滲入到人們之間的關系中。私利的凸顯與西方個人主義價值觀的滲透，也使得一部分城鎮居民的私人領域和私權的意識不斷強化，對計劃經濟條件下公權對私權的僭越充滿了批判。家庭生活、個人生活正在成為與公共事務相對分離的領域，并被置于十分重要的地位。這樣，日益膨脹的私人意識就同以發展公共領域為特征的城鎮社區建設與發展產生沖突，迪爾凱姆所說的社會轉型中社會團結、公共參與意識被削弱的情況在中國現階段有突出表現。

另外，傳統的社區管理體制使居民早已習慣于事無巨細等待政府的安排，而主動參與的觀念比較淡薄。而社區建設中存在的工作方法老化、內容單調、形式化以及相當部分的居民對社區建設的重要性認識不足等問題，也會影響居民參與社區建設與發展的積極性與主動性。

二、對策思考

城鎮社區是社會的基層單元，其發展承載著中國社會管理體制的轉型、城鎮化建設的推進、科學發展觀的貫徹落實以及構建和諧社會的重任，直接關系到中國改革、發展、穩定的大局，關系到人民群眾的切身利益，面對當前中國城鎮社區發展過程中存在問題，只有積極尋求應對策略，著手去解決和處理，才能實現國家、社會建設的戰略目標，促進城鎮社區的和諧發展，促進整個社會的和諧發展。

1.厘定城鎮社區的權責關系。在當前社會體制的變革與轉型時期，城鎮社區出現的問題許多都與權責不清密切相關，因此，厘定權責關系是城鎮社區和諧發展的前提。在城鎮社區發展的過程中，應該充分考慮政府、社區自治組織、社區中介組織、轄區企事業單位以及社區居民等多元主體之間的角色和職能定位，進一步理順政府與社區、居民委員會與社區居民、社區居委會與物業管理機構、政府組織與非政府組織的權責關系，堅持以人為本、社會分工、權責對等、民主自治的原則，以滿足社區居民需求為社區發展的出發點和目的，變革以政府一元主體主導為特點的傳統社區管理體制為以政府與社區自治組織、社區非政府組織、轄區企事業單位以及社區居民等多元主體合作互動為特點的城鎮社區管理體制，通過社區多元主體權責的相互博弈達到利益的均衡，實現國家與社會的相互磨合、良性互動，突出和加強市場要素和社會要素在配置資源方面的能動作用，促進城鎮社區的和諧發展。

由于權威政府或全能政府的悠久傳統和駐區企事業單位、社區居委會、居民以及其他非政府社會組織機構社會治理力量的薄弱和不成熟，政府在厘定權責關系、構建多元主體“共同治理”的城鎮社區管理體制的過程中仍是“責任第一人”，發揮主導性作用：加強制度建設，建立健全社區各項事務管理制度、完善科學的考核評估體系和合理的工作規范，通過明確各自職責，運用激勵機制，為社區發展提供制度保障；建立城鎮社區自治性組織，保障社區事務管理上的自治，最終實現社區自我管理；拓展城鎮社區公共服務，充分發揮政府行政機制在社區公共服務中的作用，切實加強政府對社區公共服務的統籌規劃、分類指導和政策監管，同時，放手把公共服務推向社區，動員社區多元主體廣泛參與社區公共服務，加大公共服務社區化的力度，更好地促進政府與社會的合作與互補，推進政府職能的轉變，壯大社會力量；通過法律、政策等手段給予社區財力、人力、物力等方面的支持，用于推動社區志愿者等非政府組織的發展。在培育和管理社會非政府組織的進程中，重新定位政府的角色，轉變政府職能，把大量原來由政府承擔的微觀管理和服務轉移出去，交給社會非政府組織承擔，有了社會組織的參與，不僅政府可以從大量繁瑣的微觀管理領域中退出，集中精力加強社區發展的宏觀調控與管理，實現政府職能的根本性轉變，而讓社會組織也可充分發揮社會治理的職能和作用。

2.厘清城鎮社區發展的內涵。城鎮社區發展是城鎮居民、政府和有關的社會組織整合和利用社區內外資源、發現和解決社區問題、改善社區環境、提高社區生活質量的過程，是塑造居民社區歸屬感（社區認同感）和共同體意識、加強社區參與、培育互助與自治精神的過程，是增強社區成員凝聚力、確立新型和諧人際關系的過程，也是推動社會全面進步的過程。因此，“社區發展，就是運用人文關懷的方法、客觀科學的步驟和社會互動的過程，發現社區需要，解決社區問題的計劃方案和促使社區按照一定社會的制度理想和價值觀念發生理性變遷的社會運動。”[1]

城鎮社區發展應在政府的主導下，發動駐區企事業單位，民間組織，社區居民及各利益主體共同參與社區的建設與發展，挖掘、動員和整合社區內部資源，積極尋求外部的環境支持。社區的發展是與環境共生共榮的，“只有當社區從環境中汲取到足夠的營養時，它才會變為一個健康的社區。”[2]社區以開放的視野積極吸納來自社會、政府和市場的資源支持，開發、整合內部資源的潛力才能得到很好的釋放，而且在發展社區的同時，拓展了社區發展的外延，以社區帶動整個社會的發展進步，使社區發展處于良性的生態系統之中。

社區發展除了重視經濟建設、社區服務與基礎設施建設、環境美化外，針對當前物質社會人們精神生活的荒蕪與冷漠以及社會工具理性對價值理性的消解，加強社區文化建設。大力發展社區文化、教育、體育、福利等事業，積極開展科教、信息、法律、衛生、文化進社區和其他服務活動，培育與塑造社區人際信任，增進社群溝通和有效的社區合作與良性互動，培育共識性規范、共同價值觀或共識精神等，增強社區無形社會資本的存量。根據當地的民俗民風開發適應城鎮社區特點的、群眾喜聞樂見的文體活動項目，如舞獅舞龍、踩高蹺、劃旱船等，地方戲曲等趣味性、娛樂性、大眾化的文體活動，應對老齡化、閑暇時間增多、人們精神生活更高層次的需求。社區文化建設的深層內涵是建立一種社區內部的生活秩序，培育社區精神，增強社區認同感和凝聚力，提高社區精神文明水平，真正落實以人為本，尊重人、關心人、扶持人、服務人、促使人更好發展這些深層次要求，在全社會構建起一個溫馨怡人的社區人居氛圍，進而全面落實發展先進文化、構建和諧社會的戰略任務。

3.促進城鎮居民的社區參與。社區參與是指居民在社區發展的具體運作過程中，受有關法律、法規保護，依法享有參與社區重大事務決策和管理，自主處理社區公共事務，并承擔相應責任和義務。居民參與是社區發展的內在動力，而社區參與不足是目前中國社區建設與發展的瓶頸。導致居民社區參與不足的主要原因：一是傳統政府主導的權威管理體制，居民參與停留在習慣性服從政府的被動階段，缺乏主動參與精神；二是中國傳統社會公共生活領域缺場，居民缺乏參與公共生活的經驗與精神；三是現代市場經濟的發展，私人利益凸顯，日益膨脹的私人意識削弱社區公共參與意識；四是社區參與的形式化、表層化挫傷了居民社區參與熱情。因此，政府可以通過構建權責明晰、“共同治理”的新型社區管理體系，完善社區治理的法規制度，推動社區依法自治，明確居民的主體地位，調動社區居民的參與意識；在居民公共參與意識和經驗不足的情況下，政府可以從為居民深切關注、事關居民切身利益的事務入手，引導居民慢慢熟悉公共生活，并開展社區教育，激發社區成員對社區的興趣，培育居民關注社區公共生活的意識和精神；通過廣泛征求居民意見，讓居民真正參與社區重大事務決策，增強居民社區參與的成就感，激勵居民參與社區建設的熱情；社區根據居民自愿原則大力發展與居民利益、興趣、專長、價值追求一致的團體和組織，引導、培養社區活動的代表，構筑居民參與社區事務的多種渠道，激活人們的相互需要，增強社區成員之間的互助和支持性聯系，讓居民大面積地、有組織地、高效率地、持續地參與社區建設與發展。

4.加強城鎮社區工作的專業化。社區工作專業化指社區工作主要由專業的社會工作者擔任，從目前比較普遍的社區管理和服務走向專業化。專業化需要社區工作的專業知識、工作技能和實際工作經驗，以此應對社區復雜的問題。專業化社區工作能夠充分運用社區的各種有效資源，幫助社區居民實現利益訴求、社區參與、醫療服務、社會救助、養老服務、就業咨詢與培訓等，充分發揮社區工作者的各種效能，使居民在社區互動過程中形成歸屬感和凝聚力。然而，目前城鎮社區專業工作者普遍比例偏低、社區工作人員專業素養與工作能力總體不高，一定程度上制約了城鎮社區的發展。而社區工作專業化是一項系統工程，不可能短期內一蹴而就，需要政府、社會相關組織、機構的長期大力支持。政府、高校應根據社會形勢發展的需要，開設社區工作專業或建立社區工作人才培養機制，培養專業知識、素養和能力兼備的社區工作者；與相關社區建立校外長效實習基地，安排學生深入社區實踐，形成社區工作者發展的良性平臺，為社區的未來發展培養優秀的人才；面向社會公開選拔社區工作者，除考慮應聘者所學專業或工作經驗外，采取競爭上崗與資格認證雙管齊下的方法，使新加入的社區工作者專業化、規范化；對于已經從事社區工作多年，具備實際經驗而缺乏專業背景的工作者，進行系統培訓，提高其綜合素質；借鑒境外社區工作經驗，加強社區工作的職業設計和崗位開發，完善社區工作者隊伍的發展機制。

5.建立健全城鎮社區的矛盾解決機制。評判一個社會穩定與否，不是看有沒有社會矛盾或利益沖突，而是看這個社會是否具備一個完善的社會機制將矛盾和沖突控制在“有序”范圍內[3]。社區是社會的基層單位，也是社會的縮影，社會的發展變遷所衍生的各種矛盾和沖突，或多或少會在社區發展中呈現，建立健全社區矛盾解決機制，把各種矛盾和沖突控制在“有序”的范圍內，是維持社區穩定與發展，進而促進整個社會穩定與發展的必然要求。

首先，社區各項政策和決策制定要科學合理，從源頭上防止侵害群眾利益現象的發生。其次，引導群眾以理性、合法的形式來表達利益訴求，解決利益矛盾，自覺維護安定團結。再次，建立起溝通聯系的有效方式和平臺。缺乏溝通，往往會激化矛盾。應拓寬民意表達途徑，發揮利益群體、民意調查、各種傳媒特別是網絡在利益表達中的作用；完善信息披露制度、信訪制度、聽證制度等利益表達機制，為居民的訴求提供暢通、便利的渠道；加強社區政府和黨組織同居民的聯系，及時了解社情民意，把說服、疏導與運用法律、行政、經濟、社會等多種手段相結合的方法來實現居民利益的表達和協商對話，以凝聚人心、理順情緒、化解矛盾。最后，成立專業的調解機構，樹立依法調解、規范調解的意識，實現調解糾紛程序的規范化，提高調解工作的社會公信力。

參考文獻：

[1] 夏學鑾.社區發展的理念探討[J].北京行政學院學報，2001，(4):51.

[2] 費孝通.中國紳士[M].北京:中國社會科學出版社，2006:92.

[3] 靳江好，王郅強.構建和諧社會進程中的社會矛盾調節機制[J].中國行政管理，2006，(12):9.

[責任編輯 吳明宇]