程序正義視閾中中國行政決策聽證制度建設

摘 要：行政決策聽證作為一種法律程序，應當符合程序正義的基本要求。中國現階段行政決策聽證制度缺乏統一的聽證規則；聽證參與人缺少應有的法理屬性；聽證的抗辯性不強；缺乏對聽證代表意見的回應和救濟機制等。完善中國行政決策聽證制度，應當強化程序觀念，提高全體公民的聽證權意識；制定統一的聽證規則；完善聽證主持人制度和代表遴選制度；建立對聽證意見的回應與救濟機制。

關鍵詞：程序正義；行政決策；聽證

中圖分類號：D63 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2011）34-0232-03

近年來，國務院多次強調行政機關要建立健全重大決策的程序規則，完善行政決策聽取意見制度。本論文的撰寫，以程序正義為視角，深刻揭示出當前中國行政決策聽證制度存在的問題，然后針對這些問題提出若干解決方案，以裨益于中國行政法治建設。

一、行政決策聽證是一種正當法律程序

聽證是現代行政程序法之一項重要的法律制度[1]。作為制度，聽證是指聽取利害關系人意見的法律程序。行政決策聽證是指行政主體在非行政案件中作出行政決定時，在社會主體的參與下對相關方案進行論證、解釋以使所選方案科學化、民主化的法律活動。可見，行政決策聽證也是一種法律程序。任何法律程序都應當符合程序正義。程序正義源于英國古老的自然正義觀念：任何人都不應當成為自己案件的法官；當事人有陳述和被傾聽的權利。筆者認為，盡管對程序正義下一個確切的定義是困難的，但一定有一個人們基本認同的最低限度要求。如果我們把法律程序分解為程序主體和程序過程（包括主體行為、行為時序、程序法律關系內容、程序后果）兩種要素[2]，那么，最低限度的程序正義要求在程序構成要素上的表現是：程序主持主體的獨立性和中立性；程序結果接受主體的參與性、平等性、合意性；程序過程的人道性、公開性、和平性、合理性、及時終結性。如果一個法律程序缺乏這些要素的正義表現，那么，不論通過該程序產生的結果如何，也不論該程序多么具有效率，人們僅僅根據正義感或一般常識就可能感覺到它的不公正。聽證最初適用于司法領域，后來逐漸為立法領域和行政領域所借鑒。行政決策聽證作為法律程序，只有應當符合程序正義的上述基本要求，才是一種正當的法律程序。

二、中國現階段行政決策聽證存在的問題分析

（一）缺乏統一的行政決策聽證規則

中國現在還沒有制定一部統一的行政程序法典來規范行政（決策）聽證，有關行政決策程序規則由國務院的職能部門和地方政府自行制定。這種模式“對聽證制度中的一些必備要素，或是沒有規定，或是規定的過于原則，或是規定的不夠合理，或是規定之間存在抵觸與沖突。因此，聽證規則既不統一，又不完整，難以實現聽證制度的功能和價值”[3]。此外，由于各地各領域的行政決策聽證制度的差異，造成社會公眾對聽證規則不熟悉和參與聽證的困難，減弱了社會公眾參與聽證的熱情。

（二）聽證主持人缺少獨立性、中立性

對主持人的選擇原則上力求獨立性和中立性，以避免主持人出于主觀利益和個人動機影響聽證結果的公平與正義。在中國，《價格法》、《立法法》等對聽證會制度一筆帶過，沒有規定涉及到任職資格、職業保障和禁止單方面接觸等的聽證主持人制度。例如，根據《中華人民共和國價格法》而制定的《政府價格決策聽證暫行辦法》第7條規定，“聽證會設聽證主持人，聽證主持人由政府價格主管部門有關負責人來擔任。”在中國當前有關法律對聽證主持人的規定中，主要采用以行政機關首長或行政機關指定的人員來擔任主持人，很難保證能夠獨立地做好主持工作，也難免使廣大聽眾對整個聽證程序的公正性產生質疑。這與構建符合現代法治要求的行政決策聽證制度相去甚遠。實踐中，從中國舉行最多的價格聽證來看，鐵路、電信、電力等聽證會，其聽證主持人一般由這些行業的主管部門指定，而這些行業的企業與上述主管部門有著密切的利益相關性，其聽證結果往往是政府價格政策沒有符合市場的需要，恰恰是符合了與政府關系密切的企業的需要，而忽視了消費者的利益和致力于技術創新的企業的需要。

（三）聽證參加人缺乏代表性

目前中國的聽證代表由聽證的組織機關確定，代表的產生方式主要采取推薦和選拔相結合。例如，《政府價格決策聽證辦法》第1條規定，聽證會代表由政府價格主管部門聘請。政府價格主管部門聘請的聽證會代表可以采取自愿報名、單位推薦、委托有關社會團體選拔等方式產生。聽證代表由決策機關自己聘請，很難不讓公眾對其公正性產生懷疑。同時，參與聽證的人的范圍過分依賴與行政機關的預先判斷，可能使一部分利益受影響但是卻沒有被決策機關考慮到的主體喪失參與聽證的機會。實踐中不少地方甚至采用搖號的方式確定聽證代表，雖然具有形式上的民主性，但是如此方式選取的聽證代表的參與能力值得懷疑。

（四）行政決策聽證的抗辯性不強

“理性的對談來自于自由的論證團體，在其中所有的論證都是允許的。”[4]但在中國，行政機關決定著是否舉行聽證會。行政決策的提出、承辦、專家論證和公眾參與的組織、合法性審查、集體審議的主體都是行政機關。公眾普遍認為行政聽證基本是一種行政決策的預先宣傳，公眾參與只是行政機關獲取行政決策合法性的有利手段而已，不能真正實現公共協商。在以往所召開的一些聽證會上，很少聽到爭論的聲音，質詢方和答辯方高度一致，一片祥和氣氛。

（五）缺乏聽證代表意見的回應和救濟機制

目前行政決策聽證會在中國之所以多流于形式，其關鍵在于現行行政決策聽證制度在對聽證代表意見有效回應方面存在制度漏洞。多數法規只是要求決策機關應當考慮聽證會上的各種意見，合理意見應予采納。至于如何向社會公眾說明是否予以采納以及相關理由，并沒有做出要求。另外，公民在行政決策聽證中應當享有請求救濟權，對于公民聽證權受到侵犯（包括公民要求直接參加聽證被拒絕和公民不同意行政機關選出的聽證代表）能否直接起訴、公民認為決策不明智不合理的救濟和認為決策違法的救濟是否有不同的路徑等問題，中國現行法律沒有相關規定。

三、完善中國行政決策聽證制度的若干建議

（一）強化程序觀念，提高全體公民的聽證權意識

要完善中國行政決策聽證制度，首先要解放思想。在思想觀念上提高人們依程序行政、“按程序決策”的意識。 中國傳統上是一個重實體、輕程序的集權制國家，行政權力極為龐大，行政相對人的權利長期得不到重視。在立法中，實體規定多，程序規定少或根本沒有；在執法中，又只偏好追求行政行為結果的實現，而忽視行政權行使過程的合法性。行政人員在執行公務或行使權力的時候，程序意識非常差。很多行政機關領導至今都有這種觀念，只要事情沒辦錯，事實清楚，證據確鑿，程序上有瑕疵，是可諒解的。在依法治國的今天，依法行政更應依程序行政已成為共識。緣此，行政決策聽證在中國的完善，首先，在思想觀念上認識程序的作用和意義，重視行政聽證規范和制約行政權的功能，使之更多地成為行政相對方的一種權利，保障行政相對方廣泛地參與行政；其次，在立法上確立聽證權是中國公民、法人和其他組織的一項極其重要的權利；最后，聽證實際上體現了一種民主參與的過程。行政決策聽證就為老百姓參與國家事務管理，提供了一個程序保證和操作手段，既可幫助行政機關做出正確的行政決定，也可培養老百姓的民主素質和參政意識。

（二）制定統一的行政聽證規則

應當通過制定《行政程序法》來為行政決策聽證確立一個統一的聽證規則。其中應規定有關聽證的具體制度、原則、程序，各方當事人的權利義務、對聽證的監督、對違反聽證法律程序的救濟等。統一的聽證規則是指關于聽證制度的基本要素是統一的，各行政管理領域仍然可以結合本部門的特點，各地方仍然可以結合本區域的特點使用一些特別的規則。采用統一的正式聽證規則有利于保證法治的統一，也有利于公眾熟悉規則，更好參與決策。英國行政法學家威廉·韋德說:“聽證權之所以是一項普遍原則的理由之一是授予這種權利不會有什么害處。例外越少，行政官員就會越快地領會到這是永遠不能否認或忽視的。法律應不失時機地教授這一課。”[5]所以制定統一的行政聽證規則勢在必行。

（三）建立健全規范的行政決策聽證主持人制度

其價值目標是：其一，賦予聽證主持人以中立、客觀的地位及相應的權利，以保證聽證的公平、公開與公正。其二，必須規定聽證主持人應具備的基本素質和能力。聽證主持人必須具備相應的法律素養、專業知識以及經驗積累，否則將不足以駕馭聽證的進程。因而，應對聽證主持人的任職條件、選拔程序、崗位培訓、管理與監督等事項作出統一的規定。

中國聽證主持人的產生可以從以下三個方面考慮:首先，借鑒美國的行政法官制度，通過考試考核選拔聽證主持人，逐步建立一支高素質、高水平、具有獨立地位的行政聽證官隊伍。其次，根據中國的實際情況，發揮中國行政機關內部法制工作機構的積極作用。在中國，大多數行政機關內部設有法制機構或專門工作人員，負責本機關的法律事務。他們相對于執法調查人員，比較客觀公正。最后，對于一些重大決策，比如重大工程和投資項目，聽證會應設立以人民代表大會及其各專門委員會為核心的聽證委員會作為保證其順利進行的重要機構。

（四）完善聽證代表遴選制度

首先，應當參照司法訴訟中的代理人制度，建立專家代理人制度，通過專家系統化、理論化的表達社會公眾代表的意見，從而解決社會公眾代表能力不足的問題。實行專家代理人制度應包括以下內容：政府建立包括經濟、法律等各類專家的數據庫；聽證會公眾代表從專家數據庫中選擇專家代理人的方式；建立專家代理人的回避制度。其次，必須超越樸素民主的思維方式，改革社會公眾代表的遴選制度，使行政決策聽證會真正起到維護社會公眾利益的作用。因此，一方面要擴大公眾參與，以提高中國公民參與的制度化水平；另一方面要注意代表的自身代表能力，以切實維護社會公眾的利益。同時要明確聽證代表的權利和義務，在選取聽證代表的具體操作程序上，改變自上而下選擇聽證代表的模式，貫徹自愿、公開、公正的原則。組織者保持中立，制定規則，充當裁判，不插手代表的選擇過程。此外要考慮代表的規模，注意成本與效益的平衡。代表規模過大，勢必增加聽證的成本，規模過小，又無法體現廣泛性。

（五）建立健全行政決策聽證意見的回應與救濟機制

建立健全聽證意見回應機制，要把握以下幾個方面：首先，要把意見回應作為聽證的法定程序要素之一，體現在關于聽證的立法中。其次，要求行政機關必須對聽證會上的意見進行認真的整理和分析。再次，意見回應的具體內容應包括：聽證會上提出了哪些意見，最終行政決策中采納了哪些意見，沒有采納哪些意見，采納與不采納的理由何在。“說明理由”應成為意見回應的重點內容。最后，意見回應的內容應采取易于為公眾知曉的方式，例如在電視、報紙、網站等媒體上公布。對聽證代表，應采取正式的書面通知。在公布“意見回應”的同時，應公布“聽證記錄”，以體現意見回應的針對性與可靠性。

在中國應當盡快建立行政決策聽證的救濟制度，對于程序正義的要求來說，當公民的聽證權受到侵犯時，應當給當事人以行政救濟的機會，當事人享有請求有關機關對聽證決定進行審查的權利，當事人或向行政機關申訴或可以直接向法院起訴、或必須先向行政機關申訴，在窮盡了行政救濟之后才可以向法院起訴。這樣才使得聽證程序的規制完整無缺，成為一項科學的行政程序制度。

參考文獻：

[1] 應松年.行政程序法立法研究[M].北京:中國法制出版社，2001:515.

[2] 徐亞文.程序正義論[M].濟南:山東人民出版社，2004:239.

[3] 于靜濤.中國行政決策聽證法治化的若干思考[J].福建政法管理干部學院學報，2008，(1):86.

[4] [德]考夫曼.法律哲學[M].劉幸義，等，譯.北京:法律出版社，2004:400.

[5] [英]威廉·韋德.行政法[M].北京:中國大百科全書出版社，2000:230.

The Construction of the Hearing System of Chinese Administrative Decision-making

in the View of the Procedural Justice

WU Jian-hong

（Department of the CPC Henan Provincial Committee Party School of Law，Zhengzhou 450002，China）

Abstract：As a legal procedure，the administrative Decision Hearing should be In line with the basic requirements of procedural justice.At present stage，our country’s administrative policy-making hearing system lacks the unification the hearing rules.Participants in the hearing don’t own the proper legal property.The defense of hearing process is not strong.The opinion of hearing representative lacks response and relief mechanism，etc.On perfecting our country’s administrative decision-making hearing system，we should strengthen the idea of procedure，improving the hearing right consciousness of all citizens，developing a unified hearing rules，perfecting the hearing manager system and choice of the representative system，and establishing the hearing opinion response and relief machine.

Key words:procedural justice；administrative decision-making；hearing system

[責任編輯 王曉燕]