國際非政府組織在全球衛生治理中的作用與職能

摘 要：全球化給公共衛生帶來了嚴峻挑戰的同時，也為國際非政府組織參與全球衛生治理帶來了契機。國際非政府組織憑借其自身優勢，廣泛參與全球衛生治理，在傳染病與慢性病防治、促進兒童與婦女的健康保護、資助醫學研究與人才培養、改善公共衛生設置與促進飲用水安全等方面發揮了非常重要的作用與職能，成為全球衛生治理網絡中的一支重要力量。

關鍵詞：國際非政府組織；全球衛生治理；職能

中圖分類號：D5 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2011）34-0245-03

一、非政府組織的興起及其動因

20世紀80年代以來，非政府組織（NGO）的興起是一個全球性現象。他們有著形形色色的名字、宗旨和口號，參加各種形式的國際集會、演講和游行，活躍在醫療、文化、教育、人權以及環境等各個領域的國際舞臺上，對世界經濟、和平與發展產生深刻影響。根據2004—2005年《國際組織年鑒》，目前全球非政府組織的數量多達數百萬個，其中各類國際非政府組織（INGO）超過50 000個，覆蓋了全球200多個國家和地區。可以說，在當今世界上，幾乎沒有一個國家可以完全置身于非政府組織的國際影響之外。

非政府組織在全球蓬勃興起有著深刻的社會動因。首先，非政府組織的興起是全球化發展的結果。經濟全球化使各國之間的相互依賴加深，促進了各國之間科學、技術、文化、藝術、體育等民間活動的廣泛交流與合作，各種國際間的技術性、專業性、職業性的團體和組織應運而生。其次，全球化帶來了環境惡化、氣候變化、糧食危機、能源危機等各種全球性問題，而單個國家的政府與市場對解決這些問題無能為力。政府與市場的雙重失靈強烈呼吁第三種力量參與全球問題的治理。最后，西方“市民社會”的繁榮昌盛為非政府組織的興起培育了土壤。政治民主化與公共管理改革運動為非政府組織的蓬勃發展創造了條件 [1]。

二、國際非政府組織是參與全球治理的重要力量

“全球治理”理論是西方學者為解決各種全球性問題而提出的一種新的理論體系。全球治理理論認為，在世界政治的決策結構中，僅僅關注民族國家已經遠遠不夠，還應該看到政府間組織、非政府組織、私人部門、區域性組織等多種行為體對跨國政策問題的參與 [2]。根據全球治理委員會（Commission on Global Governance）的定義，“治理是各種公共的或私人的、個人的及機構共同管理其共同事務的諸多方式的總和。它是一個相互沖突的或不同利益得以調和并采取合作行動的持續過程。它既包括那些有權迫使人們服從的正式機構與機制，也包括那些人們和機構已經同意的或認為符合其利益的各種非知識的安排。”[3]全球治理強調多元主體（超國家組織、國家、政府間組織、非政府間組織和公民個人等）通過多樣化的合作形式共同解決全球問題。其中，國際非政府組織是一支非常重要的參與全球治理的力量，俗稱第三種力量（除國家與政府間國際組織之外）。

當前，國際非政府組織已經成為全球治理結構中的一支重要力量。國際非政府組織通過參與跨國立法、建立跨國網絡、傳播共同的國際規則和信念，全面參與全球治理。它們不僅積極參加全球環境保護、人道主義救助與非核化運動，還把影響逐漸擴展到國際安全、和平、裁軍、外交等傳統的國際政治領域。一方面，國際非政府組織積極參與跨國立法，制定了大量事務性的法律制度和規則，大大促進了國際法的編纂。盡管這些規則不同于國際條約和國際習慣，而是以國際慣例為主的國際軟法，但其得到了國際社會的廣泛認可與普遍遵守，其效力和影響不容小視 [4]。另一方面，國際非政府組織通過與主權國家和聯合國等國際組織建立了各種形式的聯系與合作，或直接參與或間接影響各國的內政外交與國際事務，促進和影響國際條約的制定，成為全球治理體系中的重要角色 [5]。此外，非政府組織在全球治理中的作用還體現在為政府及政府間國際組織提供咨詢、影響公眾輿論并監督政府及政府間國際組織的行為、與政府及政府間國際組織在項目實施中進行合作等方面。當然，由于受自身條件及外部因素的影響，非政府組織在全球治理中的作用存在局限性，如非政府組織參與全球治理的法律地位不平等、缺乏機制保障、缺乏有效的國際治理平臺、參與全球治理的有效性有待提高等 [6]。

三、國際非政府組織在全球衛生治理中的活動范圍及其影響

非政府組織在公共衛生領域發揮作用的歷史比較悠久。早在18世紀清潔美國城市的公共衛生行動中，美國婦女非政府組織起到了領導作用。19世紀，洛克菲勒基金會和抗結核病國際聯盟等聯合抗擊鼠疫等傳染病和其他公共衛生問題。20世紀以來，越來越多的非政府組織參與到全球公共衛生的治理活動中來，在全球衛生治理中發揮著愈益重要的作用，成為推動全球公共衛生合作的不可或缺的力量。

國際非政府組織沒有政治約束，具有更多的靈活性，更容易實現與現有各種國際條約之間的相互協調；又由于其資金來源獨立，專業人才資源豐富，觸角廣泛，在公共衛生的治理中具有獨特優勢，往往更能夠彌補公共衛生中的一些被長期忽視的領域。

概括起來，國際非政府組織在全球衛生治理中的主要活動范圍及其影響具體體現在以下幾個方面：

（一）國際非政府組織日漸成為治理傳染病的關鍵力量

傳染病的防治工作一直是非政府組織高度關注的重點領域。近年來，艾滋病在世界范圍內的傳播越來越迅猛，嚴重威脅著人類的健康和社會的發展，已成為威脅人們健康的第四大殺手。聯合國艾滋病規劃署于11月23日在日內瓦發布了2010年《全球艾滋病疫情報告》。該報告指出，自艾滋病疫情（1981年6月首次確認艾滋病）發生以來，共有超過6 000萬人感染了艾滋病病毒，將近3 000萬人死于同艾滋病有關疾病。1999年，全球大約有2 620萬名艾滋病毒感染者，2009年，這一數字增加到3 330萬 [7]。

在與艾滋病做斗爭的過程中，無論是在發達國家還是在發展中國家，非政府組織已經并且正在以各種形式，各種規模參與與艾滋病防控有關的各項活動，為人類抗擊艾滋病作出了非常重要的貢獻。非政府組織資助艾滋病藥物的研發、直接組織或參與醫院救治艾滋病患者的合作項目、推進安全套發放、開展生殖健康教育等關愛行動以便預防或宣傳預防艾滋病。聯合國艾滋病規劃署指出：“與艾滋病有關的非政府組織，自艾滋病大流行以來一直處于行動的前線。全球每年參與艾滋病防治的非政府組織數以萬計，以艾滋病防治為主題的專項行動或合作項目數百萬個，投入艾滋病防治的資金超過200多億美元。”[8]

目前，在艾滋病防治領域發揮重要影響力的國際非政府組織包括國際艾滋病協會、美國的家庭衛生國際、英國的國際家庭衛生、比爾和梅林達·蓋茨基金會、全球艾滋病毒感染者和艾滋病人網絡、國際婦女艾滋病毒感染者和艾滋病人聯合會、國際艾滋病服務組織聯盟、國際艾滋病疫苗協會以及全球企業抗艾滋病聯合會等。

除了艾滋病之外，國際非政府組織還積極參與SARS、病毒性肝炎、瘧疾、脊髓灰質炎、麻疹、登革熱、炭疽、肺結核、腦膜炎、肺結核、猩紅熱、血吸蟲、埃博拉出血熱、禽流感、甲型H1N1流感等傳染性疾病的預防與控制。活躍在傳染病控制領域國際非政府組織包括（但不限于）：國際結核病防治聯合會（后改名為國際防治結核病和肺部疾病聯合會）、 國際紅十字會、大赦國際、抗生素慎用聯盟、無國界醫生組織、扶輪國際、國際嬰兒食品行動網、衛生生活、健康權國際、健康伙伴基金會、 全球抗擊艾滋病、結核和瘧疾基金等。

（二）國際非政府組織積極參與慢性非傳染性疾病的防治工作

21世紀以來，心血管疾病、癌癥、慢性阻塞性肺氣腫和糖尿病等慢性非傳染病迅速上升，已經成為全球發展的主要衛生挑戰。這種持續增加的挑戰不僅威脅全球經濟與社會發展，還威脅數以百萬人的生命與健康。僅1998年，全球60%的死亡和43%的疾病負擔歸因于非傳染性疾病。中、低收入國家遭受非傳染性疾病的影響最大，這已引起世界衛生組織的高度重視 [9]。在世界衛生組織非傳染性疾病的預防和控制全球戰略（2009—2013）行動計劃中，世界衛生組織將尋找國際合作伙伴列為全球對抗非傳染性流行病斗爭中最重要的事務。世界衛生組織呼吁國際社會在全球范圍展開一致行動，發揮非政府組織的重要作用。國際糖尿病聯盟（IDF）、國際抗癌聯盟（UICC）和世界心臟病聯盟（WHF）已經響應了這個號召。這三個聯盟聯合起來之后，代表著全球170多個國家的730多個成員組織的利益。 它們已經聯合發表聲明，呼吁國際社會迅速解決非傳染性流行病，這些非傳染性流行病每年造成3 500萬人死亡；呼吁國際社會加大對非傳染性流行病的資金投入、提供更多的基本醫療設施以及其他應急反應，從而加快完成健康千年開發目標 [10]。

此外，反煙草非政府組織聯盟、抗慢性呼吸性疾病全球聯盟、國際醫院聯盟、國際骨質疏松基金會、國際助殘等國際非政府組織也在抗擊非傳染性流行病方面發揮了重要作用。

（三）兒童與婦女的健康是國際非政府組織長期關注的重點

一直以來，婦女與兒童是疾病和營養不良的高危人群，非政府組織十分關注她們的健康。國際紅十字會在保護兒童與婦女健康方面做了大量的工作，僅以中國紅十字基金會重大疾病救助的項目為例，該項目包括：小天使基金（救助白血病兒童）、嫣然天使基金（救助唇腭裂兒童）、天使陽光行動（救助先心病兒童）、天使之愛行動（救助腦癱兒童）、天使回聲基金（救助失聰兒童）、溫暖中國（貧困腫瘤患者救治行動）、奔跑天使基金（救助下肢畸形兒童）和農民工援助基金等。此外，聯合國兒童基金會、國際救助兒童聯盟、比爾和梅林達·蓋茨基金會、福特基金會、微笑聯盟、聯合國婦女基金、世界健康基金會、美國國際衛生基金會、美國旗艦全球健康基金會、美國愛心基金會、雅芳婦女兒童基金會、美敦力基金會、百特基金會、雅培基金會等國際非政府組織每年都投入大量資金用于救助患有重大疾病的兒童、婦女及其家庭。

此外，國際非政府組織通過發起生殖健康活動，保護婦女的健康權，從源頭上預防與降低殘疾兒童的出生率。如瑪麗斯特普國際組織、歐洲避孕和生殖健康學會、國際婦女兒童聯合會、人口理事會、亞太避孕協會、拉丁美洲婦女健康中心等六家國際非政府組織在2007年發起了“世界避孕日” 全球性公益活動，致力于推動大眾對優生優育的認識，普及生殖健康與避孕知識，呼吁年輕人在兩性關系中重視安全避孕、避免意外妊娠與性病傳播。該活動得到了美國國際發展署、國際計劃生育聯合會、德國人口發展基金會、泛美健康教育基金會等更多政府和非政府機構的支持和加入。目前，全世界已有超過70個國家和地區舉辦相關的活動以紀念世界避孕日，中國從2009年起也加入了這一行列[11]。又如，凱爾國際（CARE International）在印度北部城市阿拉哈巴德開展了為期五年的生殖健康項目，覆蓋143個貧民窟的11萬婦女；在印度阿格拉地區的生殖健康項目向當地居民、醫療工作者和性工作者進行宣傳，降低性傳染病傳播；在危地馬拉、莫桑比克和蘇丹的生殖健康項目，宣傳現代避孕方法，加強現有的醫療服務 [12]。

（四）醫學研究與人才培訓也是國際非政府組織的重點資助項目之一

國際非政府組織資助醫學前沿研究，促進醫學技術的更新與發展。例如，世界上最大的慈善基金會比爾及梅林達·蓋茨基金會資助的主要方向之一就是改善全球健康狀況，資助資金廣泛用于研究艾滋病、瘧疾、肺結核、癌癥等疾病的治療途徑與新技術。英國著名的醫藥慈善機構為爾開信托（Wellcome Trust）重點資助人類基因組的研究，并長期關注發展中國家的麻疹和糖尿病等疾病。

另外，國際非政府組織非常重視對醫學專業人才的培訓工作。他們資助醫學技術人員出國進修學習，以提高臨床技能與研究能力；或者資助醫生到當地去為患者做手術。以“中國兒童兒科醫生基金會”（the Children of China Pediatrics Foundation）為例，基金會成立于1998年，是一個非營利性組織，總部設在紐約市，年度預算為50萬美元，資金主要直接用于實地工作場地和支持兼職工作人員 [13]。它派送醫務人員到中國的醫院，為生活在中國孤兒院的殘疾兒童做能夠改變他們一生命運的手術。自成立以來，該基金會已為幾百名中國孤兒提供了免費的醫療服務。自2006年開始，中國兒科兒童基金會創立了國際醫療領導力組織（International Healthcare Leadership，簡稱IHL）項目，以直接培訓中國醫療政策和管理領域中的醫療專業人員。該項目旨在通過對中國醫療衛生領域的專業人才進行醫藥衛生政策與管理方面的培訓，實現公共衛生政策與醫療衛生體制改革及醫院管理實踐的有機結合及相互促進。

（五）國際非政府組織幫助改善公共衛生設施及促進飲用水安全

由于資金的限制，很多發展中國家沒有足夠的公共衛生設施。政府在提供衛生服務方面還很不到位，它們的很多初級醫療服務是由私營部門提供的。以孟加拉為例，城市人口的公共衛生服務主要由孟加拉地方政府負責，由于相應的衛生設施十分薄弱，地方政府所能提供的公共衛生服務嚴重不足。為此，在亞洲開發銀行的牽頭下，引進了16個非政府組織，參與城市公共衛生服務的提供，向城市低收入人群提供初級衛生服務。又如，國際非政府組織幫助柬埔寨政府提供防疫、計劃生育、產前護理、營養保健、常見病處理等基本公共衛生服務。再如，眾多國際非政府組織在中國農村辦醫院、開診所，解決農村醫療資源緊張與醫療水平低下問題。

另外，很多發展中國家的飲用水嚴重匱乏或者存在很多安全隱患。國際非政府組織在促進飲用水安全，也做了很多有價值的工作。目前，對水資源服務進行投資的最大主體是政府，在發展中國家往往有外部援助機構（主要是國際非政府組織）的支持。在促進飲用水安全方面，大部分國際私人資金集中在亞洲和南美洲。而最窮的國家，特別是撒哈拉以南的非洲國家和南亞國家，非常需要援助資金的支持。1998—2002年，凱爾國際與贊比亞盧薩卡的社區組織聯合設立提供清潔水的項目，使30萬人受益。此外，凱爾國際在喀布爾的供水項目讓40萬人喝上清潔水 [12]。

除此之外，國際非政府組織還廣泛參與其他公共健康事務。例如，一個名叫“自閉癥說話（Autism Speaks）”的美國非政府組織近年來在推動全球人們提高有關自閉癥的意識方面發揮了積極的作用。

參考文獻：

[1] 安云風.非政府組織及其倫理功能[J].中國人民大學學報，2006，(5):60-66.

[2] 王麗娟，劉忠平.全球治理中的非政府組織角色分析[J].山西師大學報:社會科學版，2009，(3):12-16.

[3] Commission on Global Governance.Our Global Neighborhood[R].New York：Oxford University Press，1995:2.

[4] 王秀梅.國際非政府組織與國際法之“跨國立法”——以全球治理為視角[J].河南省政法管理干部學院學報，2006，(4):202-207.

[5] 劉清才，張農壽.非政府組織在全球治理中的角色分析[J].國際問題研究，2006，(1):48-52.

[6] 謝海霞.論非政府組織在全球治理中的作用[J].江漢論壇 2010，(11):134-136.

[7] 聯合國電臺.艾滋病規劃署發布2010年《全球艾滋病疫情報告》[EB/OL].http://www.unmultimedia.org/radio/chinese/detail/143839.

html，2011-05-15.

[8] 在與艾滋病的斗爭中非政府組織具有重要的作用[EB/OL].中國紅絲帶網，http://www.chain.net.cn/wzhg/6811.htm，2011-05-15.

[9] 非傳染性疾病預防與控制全球策略[EB/OL].廣東衛生信息網，http://www.gdhealth.net.cn/yfkz/newslist/newslooks.php?id=99，

2011-05-16.

[10] 領先的非政府組織呼吁國際社會在全球范圍對非傳染性流行病采取行動[EB/OL].http://www.docin.com/p-56732265.html，

2011-05-16.

[11] 關于世界避孕日[EB/OL].世界避孕日中國官方網站，http://www.chinawcd.com/，2011-05-16.

[12] 孫茹.國際非政府組織專題之六：凱爾國際[J].國際資料信息，2002，(12):34-37.

[13] The Children of China Pediatrics Foundation[EB/OL].http://chinapediatrics.org/，2011-05-16.[責任編輯 王曉燕]