“十二五”期間深化中國國有企業改革的路徑選擇

摘 要：國有企業在經歷了三十多年改革后的今天，取得了令人炫目的成績，但是作為其所有者的民眾卻并沒有享受到改革的成果。國有企業在收入分配方面反而使民眾的利益受損，在保障社會就業、食品安全、公共事業安全等方面扮演不好的角色。無論從經營績效角度、產權關系角度還是競爭的公平性角度而言，深化國有企業改革都勢在必行。因此，應該重新確認全體人民對國有企業的所有權，解決所有者虛置問題；建立起全國國有資本經營預算制度，對國有企業的收入分配制度進行改革，提高其真實的經營績效，保證國民經濟順暢發展。

關鍵詞：國有企業；改革；路徑

中圖分類號：F271.1 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2011）34-0023-04

中國國有企業改革大致經歷了“放權讓利” （1978—1986年）、“承包制”（1987—1992年）、“建立現代化企業制度”（1993年至今）等不同階段，在經營方式上實現了從計劃經濟向市場經濟的轉變；在所有制上由全民所有制和集體所有制已經發展成各種所有制均占一席地位的格局。經過三十年的改革，國有企業在數量減少的同時其經營績效呈現出飛躍式的發展，產權關系基本明晰，政企關系相對簡單，基本實現現代化管理體制的轉變。就目前國有企業的發展狀況而言似乎主體部分的改革已經完成，下一步的工作重點是對現有成果的不斷鞏固與完善。然而國有企業在“抓大放小”與“國有資本戰略重組”的政策背景下出現的很多“國進民退”事件引起公眾的廣泛關注，加之公眾對國有企業的壟斷行為、分配不公等表示很大程度上的不滿。這就不禁使人深思，國有企業經過改革的真實績效如何？是否有必要進一步深化國有企業改革？深化改革的方略又是什么？

一、中國國有企業改革現狀分析

1.就整體而言，國有企業的真實經營績效為負，給其所有者帶來了虧損。2001—2009年國有及國有控股工業企業累計獲得利潤總額為58 461.82億元，2009年的賬面利潤總額比2001年增長了3.89倍。盡管國有企業利潤率取得了明顯的增長，但仍然低于非國有企業的水平。2009全國非國有工業企業凈資產收益率為15.59%，國有企業凈資產收益率為8.18%；前者幾乎是后者的2倍（見下圖1）。2001—2009年，國有及國有控股企業加權平均的凈資產收益率為8.16%，非國有企業為12.91%，比國有企業高出58.21%。

而且這種績效是國有企業在享受著種種政策優惠后才體現出的。這種不平等主要體現在資源租金、融資成本以及政府財政補貼等方面。由此可見，國有及國有控股企業的名義績效不夠高。那么國有企業的真實績效又是什么樣子的呢，對國有及國有控股企業享受的資源租金、融資成本以及政府財政補貼扣除后得到其真實利潤（見下頁表1）。

由下頁表1可以看出，2001—2009年，國有及國有控股工業企業累計虧損5 112億元，平均的凈資產收益率為-1.47%，即在絕對值上給國有企業所有者全國人民帶來虧損。所以，盡管我們相信有若干個優秀的國有企業存在，但是從整體企業財務的角度看，國有企業在經營績效方面是負數。

2.從中央企業向政府分紅的數據來看，并沒有體現收入分配的公平原則，作為其所有者的民眾利益嚴重受損。根據財政部2008—2011年的數據，國有資本經營預算支出安排總額為2 851.86 億元。主要用于國有經濟和產業結構調整、改革重組補助、新設出資和補充國有資本、中央企業災后恢復生產重建以及中央企業改革脫困補助這五個方面，占國有資本預算經營支出的82.42%。而納入公共預算和補充社保的資金共100 億，僅占總支出的3.51%。從支出構成上可以看出，目前中國國有企業收繳紅利主要用于央企體系內部轉移，還沒有體現作為國有企業所有者的民眾享有經營成果，即國有企業的分紅很少涉及到民眾的利益。這與國際上的通常做法大相徑庭，國際上的做法是不論什么機構擔任國有股東的代表，一般都要求將國有企業的紅利上交給財政部門用于公共支出。

3.國有企業在保障社會就業、食品安全、公共事業安全等方面具有的天然優勢喪失，使民眾對其產生信任危機。國有企業長期以來承載著絕大部分城鎮人口的社會就業。但是在經過分流下崗、減員增效等一系列改革之后，國有企業已經不再作為解決社會就業的最大主體而存在。其他的經濟主體已經在社會就業方面發揮主要作用。2007—2009年國家統計局的就業數據顯示，私營企業和個體兩類非國有部門所承載的就業總人數之和逐年上升，二者提供的工作崗位已經遠超過國有企業。從表3的數據中看，國有企業具有最重要的提供就業保障的主體地位已經不存在了。

一直以來，國有企業存在的“聲譽機制”在民眾心目中保持良好形象。但是近年來發生的三聚氰胺事件徹底顛覆了國有企業在保障食品安全方面本應有的形象，再加之吉林化學工廠原料桶污染松花江、南京塑料廠大爆炸、大連原油泄漏與管道爆炸、紫金礦業大污染、山西煤礦透水等一系列災難性事件的發生，使民眾對國有企業產生了信任危機。

二、繼續深化國有企業改革的必要性

1.從產權關系角度來看，國有企業所有者虛置問題使其必須進一步深化改革。從國有企業改革歷程來看，放權讓利改革只是在計劃經濟體制框架內通過完善經營考核指標，加強激勵和監督，從而調動企業管理者與職工積極性以保證國有企業計劃任務得以完成的改革措施，符合當時計劃經濟體制的發展。而兩權分離改革在終結傳統計劃經濟體制方面起到了很重要的作用，改革也逐漸觸及到經濟體制的主體部分，但同時也因為自身存在著各種缺陷而無法完成國企改革大任。隨之而來的建立現代企業制度改革把國有企業改革推入到改革的核心領域——產權改革，國有企業的改革也由被動式變為主動式。更重要的是國有企業資產由原來的政府多頭管理變為現在的中央國資委或地方國資局單獨擁有對企業的所有權，國有企業的產權在某種程度上得到了加強。但是現有的國資委體制并未真正消除國有企業所有者虛置的問題，同時也無法保證國有企業為其最終產權所有者服務。國資委作為市場主體和監督主體，一方面授意國有企業積極進行經濟擴張來滿足所有者對經濟利益的要求，另一方面利用其擁有的制定規制的權力制定能夠讓國有企業逃避法律規則約束的制度，結果必定會損害其他市場參與者和最終產權所有者的利益。再加上國資委本身缺少監督和約束而極易向國有企業管理層讓步，使其侵吞國有資產及其增值部分。因此隨著改革的深入雖然國有經濟逐步做大做強，實質上卻給市場經濟帶來了很大的損害，不僅破壞了公平競爭的規則，而且給其他經濟主體造成了嚴重的不公，從而影響到國有經濟以及整個國民經濟的健康發展。

2.從經營績效角度來看，國有企業經營效率不高要求其必須深化改革。由于國有企業存在過多的委托代理環節和過長的代理鏈條，其低效率性質并不會因其所在行業的競爭性的不同而發生根本的改變。研究國有企業效率的關鍵在于，把國有企業享受的政府補貼和因行政壟斷所導致的超額利潤扣除，還原國有企業真正的經營績效。通過對賬面利潤中應繳納的資源租與地租、低估的融資成本、政府補貼和行政性壟斷利潤的扣除以及對企業成本的還原，國有企業的真實績效要遠遠低于市場的平均水平。盡管表面上看國有企業的增值空間不斷增大，但是這種增值主要通過壟斷資源和壟斷的稀缺價值的上漲實現的，其真實的經營績效不高。因此，國有企業的這種低效率的固有特征以及它在基礎性或資源性領域的存在與擴張，已經嚴重影響中國宏觀經濟的運行。

3.從競爭的公正性來看，國有企業的壟斷行為已經嚴重阻礙經濟發展使其必須深化改革。國有企業作為一個企業有實現利潤最大化的目標，實現利潤最大化有兩種手段，一是市場競爭，二是利用公權力獲得對自己有利的法律、政策和監管措施。對于國有企業來說，由于其產權制度和治理結構存在著根本性的缺陷，在市場競爭方面不具優勢，所以就更傾向于借用公權力，長期壟斷著一些關鍵性的行業與部門。國有壟斷行業正是憑借著強大的政治優勢和資源優勢，擠占民營企業的發展空間。同時國有壟斷企業也顯現出對規則和制度的漠視，例如聯通和網通的合并，中石油的觸角延伸到下游燃氣市場等行為均無視《反壟斷法》。如此漠視規則的做法危害極大，如果關乎國人命脈的行業被漠視規則的壟斷性國企控制，整個市場環境、市場規則會遭到破壞，成為阻礙國民經濟健康發展的最主要因素。

到目前來看，中國國有企業改革是通過對國有資產的經營而獲取利潤，即國有資產的資本化。國有資產資本化在中國經濟轉型初期對推動市場化經濟具有積極的意義，然而隨著中國市場經濟的建立，以國有資產資本化為特征的改革使命即將終結。理由在于，國有企業不僅具有相對的低效率，而且國有資本在營利性領域的繼續存在已經對中國經濟發展的動力——競爭的充分性和公正性構成嚴重的威脅和損害，因此，深化國有企業改革顯得越發重要。

三、繼續深化國有企業改革需要做好如下幾個方面的工作

1.重新確定全體人民對國有企業的所有權，解決所有者虛置問題，真正實現“政企分開”。國資委體制雖然相對于過去的多頭管理模式是一個很大的進步，使國有企業不僅消除了長期以來大面積的虧損，而且還有做大做強的跡象，但是如果考慮到國資委體制給市場經濟規則可能引發的破壞作用，這種體制是不可取的。這個問題的根源在于國資委體制中政府功能與市場功能的混合。如果不改變國資委的政府身份，使其直接參與國有企業的管理，那么所有者虛置問題得不到解決，同時“政企分開”也不可能實現。

應當確認人民代表大會代表全體人民對國有資產行使所有權，在人民代表大會內部設立或下設國有資產治理委員會，來負責治理國有企業。國有資產治理機構與司法、行政相平行的機構，行政部門不參與國有資產的治理，只是一般公共品的提供者，這樣就阻斷了國有資產治理委員會的政府身份。政府部門可以通過法定程序，向國有企業采購其生產的產品；國資委只是作為國有企業的監管者，使國有企業能有合法、有效地運營，與國有企業不存在行政上的隸屬關系，只是兩個平行機構，職能不同而已，國資委和國有企業均向人民代表大會負責，或通過國有資產治理委員會間接向人民代表大會負責。國資委依法行使其監督功能，不參與國有企業的運營。這樣就有效地解決了國資委既履行國有企業出資人職能，又監管國有企業運營的兩難境地。

2.建立起全國國有資本經營預算制度，對國有企業的收入分配制度進行改革。國有資本經營預算的設立，有助于集中管理國有資本運營，對國有資本收益和再投資進行監控，維護國有資產所有者的權益，使國家作為國有資本所有者與社會管理者的角色分開，促進政府職能轉換與政企分開；國有資本經營預算的設立，有助于對國有資產實行資本經營，使國有資產在全社會范圍內實現充分流動與優化組合，最大限度地提高國有資本的營運效率，發揮國有資本在中國國民經濟中的帶頭作用。因此，要實現國有經濟布局與結構的優化就必須借助于國有資本經營預算，對現有國有經濟按照優化產業結構和擴大企業規模的要求進行統籌規劃，通過制定切實可行的國有資本經營預算，確保新增國有資產的投資方向，對現有國有資產存量進行結構調整，促進經濟結構的合理調整和優化升級，增強國有經濟的控制力和競爭力，實現國有經濟戰略性調整目標；擴大中央國有資本經營預算試點范圍，完善國有資本收益的收取政策，推動地方國有資本經營預算試點工作，做好匯總編制全國國有資本預算準備工作。

建立起按勞分配和按要素分配機制，尤其是按要素分配機制。按生產要素分配是中國分配制度上的重大突破，有利于調動各種生產要素所有者的積極性，促進經濟發展的重大舉措，對整個經濟體制改革特別是深化國有企業改革是一個有力的推動，其影響將極為深遠。按生產要素分配應該把握要素分配的內涵，營造按要素分配的“生態環境”；確立勞動、資本、技術和管理等生產要素按貢獻參與分配的原則；建立健全科學合理的工資制度，完善對壟斷行業工資總額和工資水平的雙重調控政策，完善績效考核體系，夯實激勵與約束機制；加快收入分配政策調節體系建設，建立國有企業和壟斷行業分紅機制；通過向社?；饎澽D權益、向公共預算調入部分收益等方式，建立民眾分享國有企業特別是壟斷企業利潤的有效途徑。

3.應打破國有企業的行政壟斷，在保持國有經濟占支配地位的前提下繼續對國有壟斷行業分類型、分環節進行改革，提高其真實的經營績效。中國國有企業改革面臨的最嚴重的問題就是行政壟斷，現行的《反壟斷法》不僅忽視這個問題，而且對行政壟斷提供特別保護，這恰恰也是損害中國不同經濟主體之間展開充分、公平競爭的首要因素。首先，應對行政部門出臺的各種規定、辦法、條例和指導意見等進行清理，取消國有企業無償或低價占有和耗費國有資源的特權，對于有損于市場公平競爭的規定予以廢止；其次，破除行政壁壘，加強經濟主體之間的公平競爭。破除行政壁壘是無條件的，而不是在某些行業“引導”民營經濟或民間資本進入，加強經濟主體之間的公平競爭是讓國有企業公平地參加市場競爭，而不是一味地追求國有企業做大做強；最后，收縮國有企業的經營范圍，對國有資產進行必要的整合，對已經實行政企分開、政資分開和進行初步分開、引入競爭機制的石油、電力、電信、民航等行業，放開市場準入，引入新的市場競爭主體，重組行業結構，增進企業效率；對于還沒有進行實質性體制改革的鐵道和部分城市公用事業等，要首先推進政企分開、政資分開和政事分開改革。從國有經濟布局的角度研究每個壟斷行業及產業鏈條各環節的性質對國家安全和國民經濟的影響程度，據此來分析其重要性從而確定國有企業的控制程度，最終確定國有企業的股權權重。打破資源壟斷、渠道壟斷、產業鏈壟斷等各種形形色色的壟斷，實實在在地推進體制改革。建立健全壟斷行業的監管體系，改進其有效性，促進壟斷行業的持續快速健康發展。

總之，在“十二五”期間要繼續深入貫徹落實科學發展觀，堅持和完善社會主義基本經濟制度，緊緊圍繞國有資產保值增值這一核心任務，繼續深化國有企業改革，加強和改善國有資產監管，推動國有企業科學發展，提高國有經濟發展質量和效益，增強國有經濟活力、控制力、影響力，為促進國民經濟又好又快發展、全面建設小康社會作出更大貢獻。

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To Choose the Path of Deepening the State-Owned Enterprises Reform in the“12th Five-Year Plan”in China

YUE Xiao-zhan

（Industrial Technology School in Henan Province，Xinxiang 453000，China）

Abstract：Today，state-owned enterprises have made a stunning achievement after more than thirty years experience reform，but as its owner people did not enjoy the fruits of reform.The state-owned enterprises make public interests loss in the income distribution.They play a bad role in the social employment，food safety，public safety and other aspects .To deepen the reform of state-owned enterprises will be imperative，no matter from the angle of view of the relationship between the operating performance，property or the fair competition perspective.Therefore，We should reconfirm all people on the ownership of state enterprises，solve possessory dummy problems，To establish a national system of state-owned capital management budget，reform the state-owned enterprise income distribution system，improve the actual operating performance and ensure the smooth development of national economy.

Key words：state-owned enterprise；reform；route

[責任編輯 吳高君]