“十二五”期間深化中國國有企業(yè)改革的路徑選擇

摘 要：國有企業(yè)在經(jīng)歷了三十多年改革后的今天，取得了令人炫目的成績，但是作為其所有者的民眾卻并沒有享受到改革的成果。國有企業(yè)在收入分配方面反而使民眾的利益受損，在保障社會(huì)就業(yè)、食品安全、公共事業(yè)安全等方面扮演不好的角色。無論從經(jīng)營績效角度、產(chǎn)權(quán)關(guān)系角度還是競爭的公平性角度而言，深化國有企業(yè)改革都勢在必行。因此，應(yīng)該重新確認(rèn)全體人民對(duì)國有企業(yè)的所有權(quán)，解決所有者虛置問題；建立起全國國有資本經(jīng)營預(yù)算制度，對(duì)國有企業(yè)的收入分配制度進(jìn)行改革，提高其真實(shí)的經(jīng)營績效，保證國民經(jīng)濟(jì)順暢發(fā)展。

關(guān)鍵詞：國有企業(yè)；改革；路徑

中圖分類號(hào)：F271.1 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2011）34-0023-04

中國國有企業(yè)改革大致經(jīng)歷了“放權(quán)讓利” （1978—1986年）、“承包制”（1987—1992年）、“建立現(xiàn)代化企業(yè)制度”（1993年至今）等不同階段，在經(jīng)營方式上實(shí)現(xiàn)了從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)變；在所有制上由全民所有制和集體所有制已經(jīng)發(fā)展成各種所有制均占一席地位的格局。經(jīng)過三十年的改革，國有企業(yè)在數(shù)量減少的同時(shí)其經(jīng)營績效呈現(xiàn)出飛躍式的發(fā)展，產(chǎn)權(quán)關(guān)系基本明晰，政企關(guān)系相對(duì)簡單，基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化管理體制的轉(zhuǎn)變。就目前國有企業(yè)的發(fā)展?fàn)顩r而言似乎主體部分的改革已經(jīng)完成，下一步的工作重點(diǎn)是對(duì)現(xiàn)有成果的不斷鞏固與完善。然而國有企業(yè)在“抓大放小”與“國有資本戰(zhàn)略重組”的政策背景下出現(xiàn)的很多“國進(jìn)民退”事件引起公眾的廣泛關(guān)注，加之公眾對(duì)國有企業(yè)的壟斷行為、分配不公等表示很大程度上的不滿。這就不禁使人深思，國有企業(yè)經(jīng)過改革的真實(shí)績效如何？是否有必要進(jìn)一步深化國有企業(yè)改革？深化改革的方略又是什么？

一、中國國有企業(yè)改革現(xiàn)狀分析

1.就整體而言，國有企業(yè)的真實(shí)經(jīng)營績效為負(fù)，給其所有者帶來了虧損。2001—2009年國有及國有控股工業(yè)企業(yè)累計(jì)獲得利潤總額為58 461.82億元，2009年的賬面利潤總額比2001年增長了3.89倍。盡管國有企業(yè)利潤率取得了明顯的增長，但仍然低于非國有企業(yè)的水平。2009全國非國有工業(yè)企業(yè)凈資產(chǎn)收益率為15.59%，國有企業(yè)凈資產(chǎn)收益率為8.18%；前者幾乎是后者的2倍（見下圖1）。2001—2009年，國有及國有控股企業(yè)加權(quán)平均的凈資產(chǎn)收益率為8.16%，非國有企業(yè)為12.91%，比國有企業(yè)高出58.21%。

而且這種績效是國有企業(yè)在享受著種種政策優(yōu)惠后才體現(xiàn)出的。這種不平等主要體現(xiàn)在資源租金、融資成本以及政府財(cái)政補(bǔ)貼等方面。由此可見，國有及國有控股企業(yè)的名義績效不夠高。那么國有企業(yè)的真實(shí)績效又是什么樣子的呢，對(duì)國有及國有控股企業(yè)享受的資源租金、融資成本以及政府財(cái)政補(bǔ)貼扣除后得到其真實(shí)利潤（見下頁表1）。

由下頁表1可以看出，2001—2009年，國有及國有控股工業(yè)企業(yè)累計(jì)虧損5 112億元，平均的凈資產(chǎn)收益率為-1.47%，即在絕對(duì)值上給國有企業(yè)所有者全國人民帶來虧損。所以，盡管我們相信有若干個(gè)優(yōu)秀的國有企業(yè)存在，但是從整體企業(yè)財(cái)務(wù)的角度看，國有企業(yè)在經(jīng)營績效方面是負(fù)數(shù)。

2.從中央企業(yè)向政府分紅的數(shù)據(jù)來看，并沒有體現(xiàn)收入分配的公平原則，作為其所有者的民眾利益嚴(yán)重受損。根據(jù)財(cái)政部2008—2011年的數(shù)據(jù)，國有資本經(jīng)營預(yù)算支出安排總額為2 851.86 億元。主要用于國有經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、改革重組補(bǔ)助、新設(shè)出資和補(bǔ)充國有資本、中央企業(yè)災(zāi)后恢復(fù)生產(chǎn)重建以及中央企業(yè)改革脫困補(bǔ)助這五個(gè)方面，占國有資本預(yù)算經(jīng)營支出的82.42%。而納入公共預(yù)算和補(bǔ)充社保的資金共100 億，僅占總支出的3.51%。從支出構(gòu)成上可以看出，目前中國國有企業(yè)收繳紅利主要用于央企體系內(nèi)部轉(zhuǎn)移，還沒有體現(xiàn)作為國有企業(yè)所有者的民眾享有經(jīng)營成果，即國有企業(yè)的分紅很少涉及到民眾的利益。這與國際上的通常做法大相徑庭，國際上的做法是不論什么機(jī)構(gòu)擔(dān)任國有股東的代表，一般都要求將國有企業(yè)的紅利上交給財(cái)政部門用于公共支出。

3.國有企業(yè)在保障社會(huì)就業(yè)、食品安全、公共事業(yè)安全等方面具有的天然優(yōu)勢喪失，使民眾對(duì)其產(chǎn)生信任危機(jī)。國有企業(yè)長期以來承載著絕大部分城鎮(zhèn)人口的社會(huì)就業(yè)。但是在經(jīng)過分流下崗、減員增效等一系列改革之后，國有企業(yè)已經(jīng)不再作為解決社會(huì)就業(yè)的最大主體而存在。其他的經(jīng)濟(jì)主體已經(jīng)在社會(huì)就業(yè)方面發(fā)揮主要作用。2007—2009年國家統(tǒng)計(jì)局的就業(yè)數(shù)據(jù)顯示，私營企業(yè)和個(gè)體兩類非國有部門所承載的就業(yè)總?cè)藬?shù)之和逐年上升，二者提供的工作崗位已經(jīng)遠(yuǎn)超過國有企業(yè)。從表3的數(shù)據(jù)中看，國有企業(yè)具有最重要的提供就業(yè)保障的主體地位已經(jīng)不存在了。

一直以來，國有企業(yè)存在的“聲譽(yù)機(jī)制”在民眾心目中保持良好形象。但是近年來發(fā)生的三聚氰胺事件徹底顛覆了國有企業(yè)在保障食品安全方面本應(yīng)有的形象，再加之吉林化學(xué)工廠原料桶污染松花江、南京塑料廠大爆炸、大連原油泄漏與管道爆炸、紫金礦業(yè)大污染、山西煤礦透水等一系列災(zāi)難性事件的發(fā)生，使民眾對(duì)國有企業(yè)產(chǎn)生了信任危機(jī)。

二、繼續(xù)深化國有企業(yè)改革的必要性

1.從產(chǎn)權(quán)關(guān)系角度來看，國有企業(yè)所有者虛置問題使其必須進(jìn)一步深化改革。從國有企業(yè)改革歷程來看，放權(quán)讓利改革只是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制框架內(nèi)通過完善經(jīng)營考核指標(biāo)，加強(qiáng)激勵(lì)和監(jiān)督，從而調(diào)動(dòng)企業(yè)管理者與職工積極性以保證國有企業(yè)計(jì)劃任務(wù)得以完成的改革措施，符合當(dāng)時(shí)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的發(fā)展。而兩權(quán)分離改革在終結(jié)傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制方面起到了很重要的作用，改革也逐漸觸及到經(jīng)濟(jì)體制的主體部分，但同時(shí)也因?yàn)樽陨泶嬖谥鞣N缺陷而無法完成國企改革大任。隨之而來的建立現(xiàn)代企業(yè)制度改革把國有企業(yè)改革推入到改革的核心領(lǐng)域——產(chǎn)權(quán)改革，國有企業(yè)的改革也由被動(dòng)式變?yōu)橹鲃?dòng)式。更重要的是國有企業(yè)資產(chǎn)由原來的政府多頭管理變?yōu)楝F(xiàn)在的中央國資委或地方國資局單獨(dú)擁有對(duì)企業(yè)的所有權(quán)，國有企業(yè)的產(chǎn)權(quán)在某種程度上得到了加強(qiáng)。但是現(xiàn)有的國資委體制并未真正消除國有企業(yè)所有者虛置的問題，同時(shí)也無法保證國有企業(yè)為其最終產(chǎn)權(quán)所有者服務(wù)。國資委作為市場主體和監(jiān)督主體，一方面授意國有企業(yè)積極進(jìn)行經(jīng)濟(jì)擴(kuò)張來滿足所有者對(duì)經(jīng)濟(jì)利益的要求，另一方面利用其擁有的制定規(guī)制的權(quán)力制定能夠讓國有企業(yè)逃避法律規(guī)則約束的制度，結(jié)果必定會(huì)損害其他市場參與者和最終產(chǎn)權(quán)所有者的利益。再加上國資委本身缺少監(jiān)督和約束而極易向國有企業(yè)管理層讓步，使其侵吞國有資產(chǎn)及其增值部分。因此隨著改革的深入雖然國有經(jīng)濟(jì)逐步做大做強(qiáng)，實(shí)質(zhì)上卻給市場經(jīng)濟(jì)帶來了很大的損害，不僅破壞了公平競爭的規(guī)則，而且給其他經(jīng)濟(jì)主體造成了嚴(yán)重的不公，從而影響到國有經(jīng)濟(jì)以及整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。

2.從經(jīng)營績效角度來看，國有企業(yè)經(jīng)營效率不高要求其必須深化改革。由于國有企業(yè)存在過多的委托代理環(huán)節(jié)和過長的代理鏈條，其低效率性質(zhì)并不會(huì)因其所在行業(yè)的競爭性的不同而發(fā)生根本的改變。研究國有企業(yè)效率的關(guān)鍵在于，把國有企業(yè)享受的政府補(bǔ)貼和因行政壟斷所導(dǎo)致的超額利潤扣除，還原國有企業(yè)真正的經(jīng)營績效。通過對(duì)賬面利潤中應(yīng)繳納的資源租與地租、低估的融資成本、政府補(bǔ)貼和行政性壟斷利潤的扣除以及對(duì)企業(yè)成本的還原，國有企業(yè)的真實(shí)績效要遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于市場的平均水平。盡管表面上看國有企業(yè)的增值空間不斷增大，但是這種增值主要通過壟斷資源和壟斷的稀缺價(jià)值的上漲實(shí)現(xiàn)的，其真實(shí)的經(jīng)營績效不高。因此，國有企業(yè)的這種低效率的固有特征以及它在基礎(chǔ)性或資源性領(lǐng)域的存在與擴(kuò)張，已經(jīng)嚴(yán)重影響中國宏觀經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行。

3.從競爭的公正性來看，國有企業(yè)的壟斷行為已經(jīng)嚴(yán)重阻礙經(jīng)濟(jì)發(fā)展使其必須深化改革。國有企業(yè)作為一個(gè)企業(yè)有實(shí)現(xiàn)利潤最大化的目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)利潤最大化有兩種手段，一是市場競爭，二是利用公權(quán)力獲得對(duì)自己有利的法律、政策和監(jiān)管措施。對(duì)于國有企業(yè)來說，由于其產(chǎn)權(quán)制度和治理結(jié)構(gòu)存在著根本性的缺陷，在市場競爭方面不具優(yōu)勢，所以就更傾向于借用公權(quán)力，長期壟斷著一些關(guān)鍵性的行業(yè)與部門。國有壟斷行業(yè)正是憑借著強(qiáng)大的政治優(yōu)勢和資源優(yōu)勢，擠占民營企業(yè)的發(fā)展空間。同時(shí)國有壟斷企業(yè)也顯現(xiàn)出對(duì)規(guī)則和制度的漠視，例如聯(lián)通和網(wǎng)通的合并，中石油的觸角延伸到下游燃?xì)馐袌龅刃袨榫鶡o視《反壟斷法》。如此漠視規(guī)則的做法危害極大，如果關(guān)乎國人命脈的行業(yè)被漠視規(guī)則的壟斷性國企控制，整個(gè)市場環(huán)境、市場規(guī)則會(huì)遭到破壞，成為阻礙國民經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的最主要因素。

到目前來看，中國國有企業(yè)改革是通過對(duì)國有資產(chǎn)的經(jīng)營而獲取利潤，即國有資產(chǎn)的資本化。國有資產(chǎn)資本化在中國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型初期對(duì)推動(dòng)市場化經(jīng)濟(jì)具有積極的意義，然而隨著中國市場經(jīng)濟(jì)的建立，以國有資產(chǎn)資本化為特征的改革使命即將終結(jié)。理由在于，國有企業(yè)不僅具有相對(duì)的低效率，而且國有資本在營利性領(lǐng)域的繼續(xù)存在已經(jīng)對(duì)中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動(dòng)力——競爭的充分性和公正性構(gòu)成嚴(yán)重的威脅和損害，因此，深化國有企業(yè)改革顯得越發(fā)重要。

三、繼續(xù)深化國有企業(yè)改革需要做好如下幾個(gè)方面的工作

1.重新確定全體人民對(duì)國有企業(yè)的所有權(quán)，解決所有者虛置問題，真正實(shí)現(xiàn)“政企分開”。國資委體制雖然相對(duì)于過去的多頭管理模式是一個(gè)很大的進(jìn)步，使國有企業(yè)不僅消除了長期以來大面積的虧損，而且還有做大做強(qiáng)的跡象，但是如果考慮到國資委體制給市場經(jīng)濟(jì)規(guī)則可能引發(fā)的破壞作用，這種體制是不可取的。這個(gè)問題的根源在于國資委體制中政府功能與市場功能的混合。如果不改變國資委的政府身份，使其直接參與國有企業(yè)的管理，那么所有者虛置問題得不到解決，同時(shí)“政企分開”也不可能實(shí)現(xiàn)。

應(yīng)當(dāng)確認(rèn)人民代表大會(huì)代表全體人民對(duì)國有資產(chǎn)行使所有權(quán)，在人民代表大會(huì)內(nèi)部設(shè)立或下設(shè)國有資產(chǎn)治理委員會(huì)，來負(fù)責(zé)治理國有企業(yè)。國有資產(chǎn)治理機(jī)構(gòu)與司法、行政相平行的機(jī)構(gòu)，行政部門不參與國有資產(chǎn)的治理，只是一般公共品的提供者，這樣就阻斷了國有資產(chǎn)治理委員會(huì)的政府身份。政府部門可以通過法定程序，向國有企業(yè)采購其生產(chǎn)的產(chǎn)品；國資委只是作為國有企業(yè)的監(jiān)管者，使國有企業(yè)能有合法、有效地運(yùn)營，與國有企業(yè)不存在行政上的隸屬關(guān)系，只是兩個(gè)平行機(jī)構(gòu)，職能不同而已，國資委和國有企業(yè)均向人民代表大會(huì)負(fù)責(zé)，或通過國有資產(chǎn)治理委員會(huì)間接向人民代表大會(huì)負(fù)責(zé)。國資委依法行使其監(jiān)督功能，不參與國有企業(yè)的運(yùn)營。這樣就有效地解決了國資委既履行國有企業(yè)出資人職能，又監(jiān)管國有企業(yè)運(yùn)營的兩難境地。

2.建立起全國國有資本經(jīng)營預(yù)算制度，對(duì)國有企業(yè)的收入分配制度進(jìn)行改革。國有資本經(jīng)營預(yù)算的設(shè)立，有助于集中管理國有資本運(yùn)營，對(duì)國有資本收益和再投資進(jìn)行監(jiān)控，維護(hù)國有資產(chǎn)所有者的權(quán)益，使國家作為國有資本所有者與社會(huì)管理者的角色分開，促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)換與政企分開；國有資本經(jīng)營預(yù)算的設(shè)立，有助于對(duì)國有資產(chǎn)實(shí)行資本經(jīng)營，使國有資產(chǎn)在全社會(huì)范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)充分流動(dòng)與優(yōu)化組合，最大限度地提高國有資本的營運(yùn)效率，發(fā)揮國有資本在中國國民經(jīng)濟(jì)中的帶頭作用。因此，要實(shí)現(xiàn)國有經(jīng)濟(jì)布局與結(jié)構(gòu)的優(yōu)化就必須借助于國有資本經(jīng)營預(yù)算，對(duì)現(xiàn)有國有經(jīng)濟(jì)按照優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和擴(kuò)大企業(yè)規(guī)模的要求進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃，通過制定切實(shí)可行的國有資本經(jīng)營預(yù)算，確保新增國有資產(chǎn)的投資方向，對(duì)現(xiàn)有國有資產(chǎn)存量進(jìn)行結(jié)構(gòu)調(diào)整，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的合理調(diào)整和優(yōu)化升級(jí)，增強(qiáng)國有經(jīng)濟(jì)的控制力和競爭力，實(shí)現(xiàn)國有經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略性調(diào)整目標(biāo)；擴(kuò)大中央國有資本經(jīng)營預(yù)算試點(diǎn)范圍，完善國有資本收益的收取政策，推動(dòng)地方國有資本經(jīng)營預(yù)算試點(diǎn)工作，做好匯總編制全國國有資本預(yù)算準(zhǔn)備工作。

建立起按勞分配和按要素分配機(jī)制，尤其是按要素分配機(jī)制。按生產(chǎn)要素分配是中國分配制度上的重大突破，有利于調(diào)動(dòng)各種生產(chǎn)要素所有者的積極性，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重大舉措，對(duì)整個(gè)經(jīng)濟(jì)體制改革特別是深化國有企業(yè)改革是一個(gè)有力的推動(dòng)，其影響將極為深遠(yuǎn)。按生產(chǎn)要素分配應(yīng)該把握要素分配的內(nèi)涵，營造按要素分配的“生態(tài)環(huán)境”；確立勞動(dòng)、資本、技術(shù)和管理等生產(chǎn)要素按貢獻(xiàn)參與分配的原則；建立健全科學(xué)合理的工資制度，完善對(duì)壟斷行業(yè)工資總額和工資水平的雙重調(diào)控政策，完善績效考核體系，夯實(shí)激勵(lì)與約束機(jī)制；加快收入分配政策調(diào)節(jié)體系建設(shè)，建立國有企業(yè)和壟斷行業(yè)分紅機(jī)制；通過向社?；饎澽D(zhuǎn)權(quán)益、向公共預(yù)算調(diào)入部分收益等方式，建立民眾分享國有企業(yè)特別是壟斷企業(yè)利潤的有效途徑。

3.應(yīng)打破國有企業(yè)的行政壟斷，在保持國有經(jīng)濟(jì)占支配地位的前提下繼續(xù)對(duì)國有壟斷行業(yè)分類型、分環(huán)節(jié)進(jìn)行改革，提高其真實(shí)的經(jīng)營績效。中國國有企業(yè)改革面臨的最嚴(yán)重的問題就是行政壟斷，現(xiàn)行的《反壟斷法》不僅忽視這個(gè)問題，而且對(duì)行政壟斷提供特別保護(hù)，這恰恰也是損害中國不同經(jīng)濟(jì)主體之間展開充分、公平競爭的首要因素。首先，應(yīng)對(duì)行政部門出臺(tái)的各種規(guī)定、辦法、條例和指導(dǎo)意見等進(jìn)行清理，取消國有企業(yè)無償或低價(jià)占有和耗費(fèi)國有資源的特權(quán)，對(duì)于有損于市場公平競爭的規(guī)定予以廢止；其次，破除行政壁壘，加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)主體之間的公平競爭。破除行政壁壘是無條件的，而不是在某些行業(yè)“引導(dǎo)”民營經(jīng)濟(jì)或民間資本進(jìn)入，加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)主體之間的公平競爭是讓國有企業(yè)公平地參加市場競爭，而不是一味地追求國有企業(yè)做大做強(qiáng)；最后，收縮國有企業(yè)的經(jīng)營范圍，對(duì)國有資產(chǎn)進(jìn)行必要的整合，對(duì)已經(jīng)實(shí)行政企分開、政資分開和進(jìn)行初步分開、引入競爭機(jī)制的石油、電力、電信、民航等行業(yè)，放開市場準(zhǔn)入，引入新的市場競爭主體，重組行業(yè)結(jié)構(gòu)，增進(jìn)企業(yè)效率；對(duì)于還沒有進(jìn)行實(shí)質(zhì)性體制改革的鐵道和部分城市公用事業(yè)等，要首先推進(jìn)政企分開、政資分開和政事分開改革。從國有經(jīng)濟(jì)布局的角度研究每個(gè)壟斷行業(yè)及產(chǎn)業(yè)鏈條各環(huán)節(jié)的性質(zhì)對(duì)國家安全和國民經(jīng)濟(jì)的影響程度，據(jù)此來分析其重要性從而確定國有企業(yè)的控制程度，最終確定國有企業(yè)的股權(quán)權(quán)重。打破資源壟斷、渠道壟斷、產(chǎn)業(yè)鏈壟斷等各種形形色色的壟斷，實(shí)實(shí)在在地推進(jìn)體制改革。建立健全壟斷行業(yè)的監(jiān)管體系，改進(jìn)其有效性，促進(jìn)壟斷行業(yè)的持續(xù)快速健康發(fā)展。

總之，在“十二五”期間要繼續(xù)深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，堅(jiān)持和完善社會(huì)主義基本經(jīng)濟(jì)制度，緊緊圍繞國有資產(chǎn)保值增值這一核心任務(wù)，繼續(xù)深化國有企業(yè)改革，加強(qiáng)和改善國有資產(chǎn)監(jiān)管，推動(dòng)國有企業(yè)科學(xué)發(fā)展，提高國有經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量和效益，增強(qiáng)國有經(jīng)濟(jì)活力、控制力、影響力，為促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展、全面建設(shè)小康社會(huì)作出更大貢獻(xiàn)。

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To Choose the Path of Deepening the State-Owned Enterprises Reform in the“12th Five-Year Plan”in China

YUE Xiao-zhan

（Industrial Technology School in Henan Province，Xinxiang 453000，China）

Abstract：Today，state-owned enterprises have made a stunning achievement after more than thirty years experience reform，but as its owner people did not enjoy the fruits of reform.The state-owned enterprises make public interests loss in the income distribution.They play a bad role in the social employment，food safety，public safety and other aspects .To deepen the reform of state-owned enterprises will be imperative，no matter from the angle of view of the relationship between the operating performance，property or the fair competition perspective.Therefore，We should reconfirm all people on the ownership of state enterprises，solve possessory dummy problems，To establish a national system of state-owned capital management budget，reform the state-owned enterprise income distribution system，improve the actual operating performance and ensure the smooth development of national economy.

Key words：state-owned enterprise；reform；route

[責(zé)任編輯 吳高君]