保障房:分好和建好同等重要

作為“十二五”最重要的約束性指標之一，3600萬套保障性住房，正在大劑量注入到市場與保障嚴重失衡的中國住房市場，期冀釋解深陷房地產倚重癥的中國經濟。

保衛保障房質量

我國正處于城鎮化快速發展時期，住房總量不足、結構不合理的問題十分突出。政府主導大規模實施保障性安居工程，甚至通過短期內使保障性住房供應量超過商品住房供應量，是加快解決群眾住房困難的現實要求，也是履行各級政府基本職責的必要舉措。

從國際經驗看，一些發達國家都經歷過為緩解住房結構性短缺，大規模建設公共住房的階段。相比較，只是中國在短短幾年內要完成的任務量史無前例。實現這一目標，完全可以充分利用我國“集中力量辦大事”的制度優勢。特別是連續多年的國民經濟平穩較快發展，綜合國力明顯增強。通過加大對保障性住房的投入，對中低收入住房困難家庭實行“托底”，實現從目前保障性住房占城鎮住房不及7%，到“十二五”末提高到20%的目標，我國也有足夠的財力支撐。

不過，也要清醒看到，要把這樣一件艱巨而復雜、事關國計民生的大事辦好，除了政策勇氣和戰略信心外，還要有細至入微的“突破”手段和策略。首先，從制度層面，雖然中央為3600萬套保障性住房從資金、土地到分配作出了頂層規劃，但在執行層面還需要地方切實地端正態度。一些地方有錢修高速公路，說到保障房，資金就百般困難；有地建高爾夫球場，輪到保障房，土地就萬分緊張。其次，保障性住房是國民收入向民生傾斜的一次再分配。但從現實來看，目前一些地方已經出現了單位集資建房“借尸還魂”現象，打著“保障房”之名，行福利化分房之實，如果不能有效割斷舊有的利益分配鏈條，如此數量的保障性住房將帶來更大的社會分配不公。此外，保障性住房建成之后，還面臨管理、維護等長期任務。這部分職能以及資金的運轉采取何種方式，應提前規劃，避免保障房陷入公房沉疴。

良好的住房保障，不但可以熨平現實中國經濟社會發展中的波動，還可以促進城鎮化工業化的加速發展，經濟結構的轉型以及社會的和諧。不少發達國家在保障住房方面的實踐表明，基于良善的制度設計，住房保障不但不會成為政府的財政包袱，相反還可能創造經濟增長的大機遇。

覆蓋率將達城鎮居民戶數的20%

從全國來看，今年的保障性住房1000萬套的開工建設量，為保障性住房建設歷年之最。在此之前的最大開工建設量是2010年，為580萬套。2011年超過70%的增幅，源于我國保障性住房建設歷史欠賬較多，城鎮部分中低收入居民住房困難。

統計數據顯示，1978年時，城鎮人均住宅建筑面積是6.7平方米。改革開放以后，國家啟動了城鎮住房制度改革，住房建設規模實現了跨越式增長。2010年時，我國城鎮新建住房面積達到了8億多平方米，是1978年的20倍。而從1978年到2010年的30年時間里，城鎮新建住宅面積累計達到了125億平方米。其中，82億平方米，也就是幾乎三分之二，是1998年住房制度改革到2010年這十余年貢獻的。另一方面，從1998年到2007年，這十年中積累了相當多的下崗職工、破產了的企業職工、城市新增人口以及每年大概1500萬的進城務工人員，但住房制度設計上對這些群體沒有非常明確的政策，積累了相當多的住房矛盾。

直至2007年國務院發布了24號文件，提出《關于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》，把解決城市低收入家庭的住房困難第一次提到政府的工作議程中，確立了住房保障是政府的責任。此后，逐步提出了“以廉租住房制度為重點，加快建立住房保障體系”，“改進和規范經濟適用房制度，加大棚戶區改造”，“逐步改善農民工的居住條件”。但是，直到2008年，保障性住房建設才得以提速。為應對國際金融危機，從2008年第四季度到2010年年末，全國保障性安居工程一共開工建設了1300萬套。到2010年年末，全國以實物保障性住房方式解決的家庭達到2200萬戶。

如今，2011年1000萬套的新開工目標，以及“十二五”規劃明確提出的將新增3600萬套保障性住房目標將大大提升保障性住房覆蓋面。

總體來看，3600萬套加上“十一五”以及改革開放以后多年積累的2000多萬套保障性住房，到“十二五”末，全國就有5000多萬套具有保障性質的住房；按照城鎮化發展的速度，“十二五”末期，估計城鎮居民在2億5千萬戶左右，也就是說，在“十二五”時期，保障性住房的覆蓋面可以達到城鎮居民戶數的20%。

扭轉商品房獨大局面

除了解決城市中低收入人群的住房困難，2011年大規模的保障性住房建設還另有“任務”，作為宏觀調控房地產市場的另一只輪子，和市場供應相互呼應，實現對住宅市場乃至房地產市場的雙輪驅動。

一直以來，我國住房市場商品房一輪獨大的局面，不但不能滿足廣大中低收入群體的住房需求，而且，因為供求關系緊張，投資投機助長價格畸高。首先，政府主導的這一輪大規模保障性住房建設，可以滿足供應量的短缺。目前，我國的住房市場供求關系，仍然處于住房數量少于城鎮居民戶數的狀態，實際上這也是造成一些地方房價、租價快速上漲的重要原因之一。另一方面，我國城鎮化處于快速發展時期，每年大概有1500萬農民工進城務工，需要房住。從第六次人口普查的結果看，對一些大城市來說，住房矛盾更突出。以北京、上海、廣東為例，這三個省市的人口絕對量占全國人口的比例均呈現上升狀態。也就是說，隨著城鎮化進程的加快，一方面是農業人口進入城市，另一方面小城鎮、中等城市的人口也在向大城市遷移，加劇著大城市的住房短缺矛盾。為了確保供應量，“雙輪驅動”政策已經“發酵”。以土地供應為例，國土資源部和國務院的文件明確提出對保障性住房用地要做到應保盡保。特別要求對保障性住房和中小戶型商品房的供地不能低于整個住房供地總量的70%，并且作為剛性指標。同時提出，一手抓保障性住房供地，另一手也不放松對普通商品房用地的供應。也就是說，住宅用地的供應總量是逐步增加的，并不是說在住宅供地里面劃出一塊變成保障房，商品房就減少了供地量。其次，可以平衡預期而穩定房價。以2010年為例，全國的商品住房的供應量為840萬套。而在2011年，僅保障性住房新開工就達到1000萬套。即使以竣工量計，按照主管部門要求的至少400萬套來看，可以很大程度解決中低收入群體的住房問題，從而減少商品住房的供應壓力，避免因為供應緊張而造成房價上漲。

雙輪驅動無疑將成為今后房地產調控的重要基礎。住房和城鄉建設部相關負責人表示，“十二五”時期，在全面完成3600萬套保障性住房的同時，再增加普通商品住房的供應，通過雙輪驅動，使住房的保有量和居住人口的數量實現一個基本的平衡。

房價過快上漲有望遏制

自2011年，另一個可能的變化，將集中在2005年來屢調而巋然不動，甚至越調越高的房價。國家行政學院決策咨詢部研究員王小廣認為，眼下中國房地產業就像一輛快速行駛中的汽車，“如果想讓它降低速度，可以通過減小油門、換擋位、剎車以及撞到障礙物來實現。但是，不同的途徑其結果是截然不同的。”對2011年的房地產業來說，在這一輪最嚴厲的調控政策之下，加上保障性住房的加量供應，有望實現一直以來孜孜以求的調控結果：房價過快上漲勢頭得到遏制，進而避免房地產市場急剎車乃至撞車。

自1998年住房制度改革以來，快速發展的房地產市場為相當多的老百姓提供了市場化購房的渠道，也帶來了房地產業的快速繁榮，但也帶來了房價的一路飆升。房價過快上漲成為2005年以來中國房地產市場最突出的問題。而且，由它而產生的問題并非只是單一的價格問題，它還影響到社會的方方面面。比如，事關宏觀經濟平穩運行，事關老百姓“住有所居”目標的實現，事關社會和諧與穩定。也因此，加強房地產市場調控成為了政府宏觀調控的最重要內容之一。

事實上，從2005年以來，政府針對房地產市場的調控可謂一令緊過一令。先是2005年，中央出臺了“國八條”，緊接其后的2006年又出臺了“國六條”， 2007年底至2008年初房價上漲趨勢得到遏制。但是，2008年第四季度，為應對國際金融危機，發揮房地產業擴大內需和改善民生的作用，一系列刺激房地產的消費政策影響越來越大，從2009年下半年開始，部分大城市出現房價的快速回升，甚至超漲。

2010年開始，新一輪的調控大幕再次拉開，中央連續出臺調控措施，2010年出臺了“國十條”，2011年又出臺“新國八條”，其調控措施堪稱歷年來最嚴厲。

被稱為組合拳的系列措施以市場化手段為主，綜合運用財政、土地等政策和差別化的信貸、稅收政策，以及限購、政府問責機制等行政手段，既抑制不合理的投資投機需求，又增加房地產市場的有效供給，特別是加大了保障性住房建設力度。

目前，市場上傳遞出積極的變化信號，在限購政策和房產稅試點的作用下，投資投機性需求得到有效抑制，過度超前需求得到控制。隨著過度寬松的信貸環境正在發生變化，資金使用成本的提高，過快上漲的房價正在發生分化，多數城市房價漲幅明顯趨緩，部分房價過高城市出現穩中有降態勢。

可以看到，經過這一輪嚴厲的調控舉措，一些城市房價過快上漲的勢頭得到了初步遏制。值得擔憂的是，一些二三線城市的房價仍在上漲。對此，國務院未雨綢繆，提出堅持調控方向不動搖。這意味著遏制投資投機不會動搖，遏制豪華高檔住房消費不會動搖。同時，還意味著力度不會減輕，已經實施限購的城市，在供求關系沒有得到根本緩解之前，限購的措施不會取消。

在此基礎上，針對大城市限購把一些投資者吸引到周邊的中小城市，造成其房價上漲，國務院提出對上漲過快的一些二三線城市，適時提出限購的措施。同時要求，相關部門利用當前房價過快上漲勢頭被遏制的有利時機，抓緊研究更多地通過經濟手段的具有長遠影響的政策儲備。

王小廣認為，通過這一輪的房地產調控，保障性住房建設和完善房地產市場調控正在形成為促進房地產穩定發展的兩把“鑰匙”：一方面，加強保障性住房的建設，增加房屋有效供給，有利于房價的穩定和房地產的平穩健康發展；另一方面，通過加強和完善房地產市場調控，穩定房價，會明顯降低保障性住房的投資成本，甚至建設數量。

如果上述手段能夠繼續得到嚴格執行，一個良性房地產市場環境的形成，可以期待。

等待《住房保障法》

我國目前的保障性住房主要有6類。分別是以租賃方式提供的廉租住房和公共租賃住房；以售賣方式提供的經濟適用住房和限價商品住房；以危舊房改造方式建設的國有工礦區、林區、林場、墾區、煤礦棚戶區改造住房。根據種類不同，享受不同程度的政府資金、土地的補貼。

對于目前多種形式的保障住房方式，有其歷史原因。1998年住房制度改革確立了廉租房和經濟適用住房的保障形式，隨著房價的不斷攀升，一些城市推出了限價房，滿足買不起商品房又沒有資格購買經濟適用住房的這部分人，再之后，為了滿足沒有資格租住廉租房但又無力購房的“夾心層”群眾的住房需求，公租房應運而生。盡管有歷史原因，但目前來看，有的地方的保障性住房一定程度存在種類多、保障范圍不規范、保障標準不統一等問題。特別是產權式保障與租賃式保障雙軌運行，加上保障性住房供應退出機制建設滯后，導致保障對象和保障待遇差距巨大，容易形成“一年的核定享受一輩子的福利”，也容易出現尋租現象。建議探索以公租房為主，適時并軌廉租房的租賃住房保障方式。同時，不應該遷就一部分住房保障對象擁有產權的心態，應逐步減少甚至取消產權式的保障方式，避免社會保障的對象反而侵占社會資源的現象。在現階段，應妥善處理經濟適用房、限價房等政策性商品房與其他商品房的關系，通過制度設計，避免這類住房上市交易形成的新的分配不公，逐步過渡到公租房成為保障性住房的主體。

對“十二五”的住房保障的形式，住房和城鄉建設部相關負責人表示，仍以實物保障為主，在此基礎上逐步轉向實物和補貼并舉，再往后以租賃補貼為主。對于此種制度安排，該負責人表示，這是從我國現實國情出發考慮的。首先，目前看，我國住房數量仍然少于城鎮居民的戶數，住房市場的供求關系仍然是住房絕對量不足，“‘十二五’時期，必須增加住房供應，包括商品住房和保障性住房，才能使住房的保有量和居住人口的數量有一個基本的平衡。”他同時表示，等城鎮化速度趨于平緩之后，再加上這么多年大量的住房建設，如果實現了住房數量等于或大于居民家庭的戶數，政府就可以考慮通過補貼租金的方式解決困難家庭的住房問題。

就當前來說，為了讓保障房“好鋼用在刀刃上”，滿足應該保障的人群的住房需求，應快制定出臺《住房保障法》，以便于形成比較公平、相對規范、易于操作、適應梯度消費并可持續的保障方式。例如，當前涉及房地產的主要法律是《土地管理法》和《房地產管理法》，針對廉租房、公租房、經濟適用房等都是由政府的規章來明確的，什么是中低收入？什么是中等偏下收入？其范圍內涵隨意性很大，需要法律的規范。另外，包括保障性住房的準入、退出機制等也都需要法律正式文本的匡正。