構建中國環境損害賠償機制

“與2010年的墨西哥灣漏油事故中美國司法部與BP公司談妥了共計200億美元的墨西哥灣漏油賠償基金方案并付諸實施相比，大連輸油管道爆炸事件對大連濱海旅游度假區、海濱浴場、保護區等敏感區域的海洋生物和生態環境造成的破壞和影響可能持續幾年、甚至幾十年，至今由此造成的漁業和其他損害評估和賠償事宜并未提上日程”。環境保護部環境規劃院環境風險與損害鑒定評估研究中心張紅振所指出的正是一個日益受到關注的議題：如何構建中國環境損害賠償機制。

2011年10月19日，由中華環保聯合會、北京中林資產評估有限公司共同聯合主辦的“中國生態環境損害評估與法律機制”專題研討會集結了環保、法制、評估三個領域的專家學者，首次跨領域進行交流與合作，試圖尋求中國建立環境損害賠償機制的路徑。

與會專家認為，造成環境損害成本低的重要原因在于，目前中國對于環境損害的法律制度相對滯后，最為關鍵的是環境損害的評估要求的科學體系以及研究水平還有待提高。而借鑒國外在此方面的重要做法是，建立第三方獨立鑒證生態評估體系。因為只有生態災害調查和損失評估的主體獨立于生態環境利益關聯方(政府、損害方和受害方)、具備相關調查和鑒證評估資質的第三方評估機構，本著“公開、公正、公平”及對全體社會公眾負責的原則，才能夠使結果更具客觀性，真正合理并持續地解決問題。

環境損害賠償的主體、法律責任需要明確

近年來，我國各行各業的快速發展為國民經濟的增長創造了巨大的經濟價值，但各種生產經營活動在利用自然資源與環境的同時卻缺乏對生存環境應有的尊重與保護。據環境保護部數據統計，由安全生產、交通事故、企業違法等造成的環境污染事故，不僅給生態環境帶來極大的破壞，直接帶來的經濟損失、生命和健康損失慘重，而損害賠償與實際損害相比，甚微。

對此，中國政法大學民商經濟法學院教授曹明德指出，生態損害的對象是公共環境或生態系統，其所有者一般為國家，而國家是抽象的實體。因此，造成生態損害時一般沒有直接的利害關系人。而我國現行的《民事訴訟法》108條要求原告必須與本案有直接利害關系，因此，造成生態損害時往往存在主體缺位的現象，即沒有人能代表國家提起訴訟。他建議，應修訂相關法律明確授權行政機關、其他組織、尤其是NGO組織或公民可以代表國家提起生態損害的民事賠償之訴。而除此之外，還應該建立法律應急機制以及相應的環境污染基金。

他還指出，生態損害的民事責任中的生態損害認定問題，行政責任中存在缺乏對官員的行政問責問題，刑事責任中存在立法的模糊性、執法不作為的問題。他特別建議對海洋環境保護法進行修改，側重資源保護、謹慎開發利用。第三方的環境損害評估是必要的

無論是在企業經營中衡量環境成本，還是明確環境損害的賠償以限制企業的危害環境的經營行為，環境損害評估都十分必要。國家林業局調查規劃設計院副總工王宏偉認為，建立生態環境損害評估與補償機制，不僅需要將開發建設對生態環境造成的損失價值納入建設成本中，如房地產開發、高爾夫球場的建設等征占用林地、濕地的要充分考慮生態環境損失價值，還應該將災害對生態環境造成的損失價值作為補償、重建的參考依據。而評估則應該由獨立第三方承擔。

他認為，對每個不同的生態損害事件，做出獨立、客觀、符合實際的專項評估，不能簡單的“一罰了之”。政府有關部門要做的是，制定全國適用的標準、規范，并監督執行，確保經濟利益各方加強對生態環境的保護。在這個過程中，政府部門不能既當運動員又當裁判員。他列舉了國內唯一一家生態環境損害評估的公司——北京中林資產評估有限公司的操作實例——《處理日本遺棄在華化學武器項目征占用林地造成森林資源資產損失價值及所占用土地15年使用權價值評估》。通過對日本政府即將負責處理的化學武器場所所造成的污染的準確評估，原計劃使用的170公頃經評估市場公允價為人民幣3億元，日方研究決定采用新技術、優化建設項目設計，最后確定只占地44，37公頃，比原計劃節約占用林地三分之二還多。他建議，對目前國內建設項目征占用林地，應通過評估將森林生態服務價值計算在補償范圍內，以縮減征占用林地者的利潤空間，促使建設項目少占用林地，以達到保護生態的目的。

對此，張紅振在演講中特別提出，應該通過實體立法明確規定環境污染損害評估人員或機構的法律地位，通過程序立法詳細規定環境污染損害評估鑒定機構的操作規程，通過先進的評估方法促進環境污染損害評估立法的現代化，設立環保法庭，推動環境污染損害評估立法縱深發展。

除此之外，專家們還呼吁建立不同層面的、在政府監督主導下的、以經濟杠桿為手段的生態環境損失價值賠償機制。

“人們不應對此淡漠或失去信心，從日本、美國、意大利等國家的立法過程看來，環境損害賠償機制的建立與完善是一個循序漸進的過程。”張紅振介紹，2010年環境規劃院成立了環境風險與損害鑒定評估研究中心，2011年，江蘇、山東、河南、河北、重慶、湖南成立相應試點評估機構。環境污染損害評價與賠償系列叢書出版以及一些地方性的環境損害評估項目的開展標志著，一個法律法規、評估技術、環境意識等多方面提升的環境評估制度體系已經開始逐步在中國建立起來。

“最好的辦法是開發新的能源并用更綠色的方式發展經濟”。與會專家的觀點對此保持了一致。美國自然資源保護委員會首席執行官彼得·雷納在演講中引用了墨西哥灣的漏油事故處理過程，他說，盡管已經有了處理措施以及賠償方案，但是傷害和損害量化的工作依然沉重：對哺乳動物的污染需要二十年的時間才能確定、對瀕危物種以及濕地損害的恢復工作目前的科學手段已然無從開展、對恢復工作的監控可長達數十年。