入世十年:中國(guó)WTO/SPS工作透明度在實(shí)務(wù)中加強(qiáng)

透明度是世界貿(mào)易組織的基石性原則之一，貫穿WTO各主要協(xié)定中。人世十年來(lái)，中國(guó)高度重視SPS領(lǐng)域的透明度工作，認(rèn)真履行義務(wù)，積極享受權(quán)利，開(kāi)展透明度規(guī)則研究，學(xué)習(xí)規(guī)則、理解規(guī)則、運(yùn)用規(guī)則、發(fā)展規(guī)則，為促進(jìn)WTO／SPS委員會(huì)透明度執(zhí)行情況的改善作出了重要的貢獻(xiàn)。

在《實(shí)施衛(wèi)生與植物衛(wèi)生措施協(xié)定》(SPS協(xié)定)中，透明度原則的實(shí)施包括法規(guī)公布、通報(bào)新制修訂措施和國(guó)家(成員)咨詢點(diǎn)的建立。我國(guó)加入WTO后，國(guó)務(wù)院在質(zhì)檢總局設(shè)立了中國(guó)WTO／SPS國(guó)家通報(bào)咨詢中心，代表國(guó)家在相關(guān)領(lǐng)域履行透明度義務(wù)，享受成員權(quán)利。

一般而言，WTO透明度工作主要包括三方面內(nèi)容，即義務(wù)的履行、權(quán)利的行使和規(guī)則的制定。權(quán)利的行使是目的，義務(wù)的履行是前提，規(guī)則的制定是根本。三方面緊密聯(lián)系、相輔相成。本文擬基于十年WTO／SPS透明度工作實(shí)踐，從上述三個(gè)方面探討應(yīng)如何加強(qiáng)中國(guó)WTO／SPS透明度工作。十年來(lái)開(kāi)展的主要工作和取得的成績(jī)

認(rèn)真履行義務(wù)，積極享受權(quán)利

十年來(lái)，我國(guó)認(rèn)真履行透明度義務(wù)，累計(jì)發(fā)出SPS通報(bào)364項(xiàng)，其中常規(guī)通報(bào)333項(xiàng)，緊急通報(bào)22項(xiàng)，補(bǔ)遺通報(bào)9項(xiàng)。強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)285項(xiàng)，占通報(bào)措施總量的80.28％。答復(fù)其他成員關(guān)于我國(guó)SPS措施的咨詢3968項(xiàng)，處理其他成員對(duì)我國(guó)SPS通報(bào)的評(píng)議意見(jiàn)617項(xiàng)。

另一方面，我國(guó)高度重視享受WTO成員權(quán)利，積極開(kāi)展對(duì)國(guó)外通報(bào)措施的評(píng)議。累計(jì)評(píng)議國(guó)外SPS通報(bào)措施2243項(xiàng)，正式對(duì)外發(fā)出評(píng)議意見(jiàn)492項(xiàng)，其中30余項(xiàng)得到通報(bào)方的全部或部分采納。

實(shí)質(zhì)性參與國(guó)際規(guī)則制定

入世十年來(lái)，中國(guó)積極開(kāi)展透明度規(guī)則研究，通過(guò)SPS委員會(huì)例會(huì)、SPS協(xié)定審議機(jī)制、透明度執(zhí)行程序?qū)徸h等多種渠道推動(dòng)透明度制度改進(jìn)，對(duì)SPS委員會(huì)《透明度推薦程序》提出的多項(xiàng)修改意見(jiàn)被采納，獲得WTO成員的廣泛認(rèn)同。

特別值得一提的是，在中國(guó)的建議下，SPS通報(bào)評(píng)議期的起始時(shí)間明確為自WTO秘書(shū)處散發(fā)之日起計(jì)算。此舉統(tǒng)一了各成員認(rèn)識(shí)，避免將通報(bào)報(bào)送處理過(guò)程計(jì)入，改善了“至少60天”評(píng)議期制度的執(zhí)行情況。在新通報(bào)規(guī)則實(shí)施后的2009年和2010年，各成員提供至少60天評(píng)議期的通報(bào)在常規(guī)通報(bào)總數(shù)中所占比例提高為43％和45％，遠(yuǎn)高于之前一直徘徊在20％-30％的水平。充足的通報(bào)評(píng)議期是WTO成員對(duì)貿(mào)易伙伴SPS措施開(kāi)展評(píng)議的基本保障，這一局面的改善也大大有助于我國(guó)充分享受作為WTO成員的權(quán)利。存在的主要問(wèn)題

履行義務(wù)仍存在制度缺陷

通過(guò)WTO秘書(shū)處向其他成員通報(bào)新制修訂的SPS措施是履行SPS透明度義務(wù)最重要的環(huán)節(jié)，也是我國(guó)履行透明度義務(wù)時(shí)受其他成員關(guān)注最多的問(wèn)題。究其原因，主要是國(guó)內(nèi)立法程序不配套，缺乏相關(guān)規(guī)定。SPS協(xié)定規(guī)定，通報(bào)應(yīng)在擬議法規(guī)仍可進(jìn)行修正和考慮其他成員意見(jiàn)時(shí)提早做出。具體何時(shí)，需要結(jié)合各成員國(guó)內(nèi)的立法實(shí)踐。

我國(guó)與SPS有關(guān)的措施主要為部門規(guī)章和強(qiáng)制性國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，也涉及一些法律和行政法規(guī)。但是《立法法》、《行政法規(guī)制定程序條例》，《規(guī)章制定程序條例》都沒(méi)有關(guān)于在法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章立法過(guò)程中，履行國(guó)際義務(wù)，征詢WTO成員評(píng)議的明確規(guī)定，導(dǎo)致WTO通報(bào)工作無(wú)法可依，出現(xiàn)該通報(bào)的沒(méi)通報(bào)、通報(bào)不及時(shí)、通報(bào)主體互相推諉、通報(bào)評(píng)議期受國(guó)內(nèi)立法程序限制無(wú)法提供至少60天評(píng)議期等一系列問(wèn)題，經(jīng)常受到其他成員的指責(zé)。這也是主要貿(mào)易國(guó)家在對(duì)我國(guó)貿(mào)易政策審議中經(jīng)常拿來(lái)做文章的問(wèn)題。

享受權(quán)利能力有待提高

SPS透明度關(guān)于新制修訂措施進(jìn)行通報(bào)的制度，給所有WTO成員提供了及時(shí)了解進(jìn)口方政策變化的重要渠道，并賦予成員在評(píng)議期(通常為至少60天)內(nèi)對(duì)他國(guó)SPS措施不符合SPS協(xié)定規(guī)定的內(nèi)容提出評(píng)議，敦促其修改，從而將有關(guān)技術(shù)壁壘消滅在產(chǎn)生(生效)之前的重要權(quán)利。

與一些發(fā)達(dá)成員相比，我國(guó)在行使評(píng)議權(quán)利的能力方面還有很大差距。除了在技術(shù)水平、法規(guī)研究能力、應(yīng)對(duì)技術(shù)壁壘意識(shí)等軟實(shí)力方面的差距外，缺乏廣泛、準(zhǔn)確、通暢的通報(bào)信息傳播途徑，是限制通報(bào)和評(píng)議機(jī)制充分發(fā)揮作用的硬傷。首先，我國(guó)SPS通報(bào)散發(fā)對(duì)象主要集中在政府部門，導(dǎo)致對(duì)外評(píng)議以政府部門為主，未能充分調(diào)動(dòng)企業(yè)、商會(huì)／行業(yè)協(xié)會(huì)、科研機(jī)構(gòu)等其他利益相關(guān)方的力量。其次，通報(bào)篩選方式較為粗放。在選擇評(píng)議對(duì)象時(shí)，存在拍腦袋現(xiàn)象，不利于抓住對(duì)我國(guó)出口可能存在重大影響的通報(bào)，導(dǎo)致評(píng)議往往立靶不準(zhǔn)、實(shí)際效果不理想。

參與國(guó)際規(guī)則制定較為被動(dòng)

SPS委員會(huì)是WTO最活躍的委員會(huì)之一，近年來(lái)，各種與透明度相關(guān)的新議題不斷涌現(xiàn)。不僅涉及推動(dòng)與透明度相關(guān)條款執(zhí)行的問(wèn)題，包括監(jiān)督國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)的使用、特殊與差別待遇、技術(shù)援助中涉及透明度的內(nèi)容；更有對(duì)協(xié)定理念的突破和創(chuàng)新，如關(guān)于擴(kuò)大SPS通報(bào)范圍的建議和有關(guān)私營(yíng)標(biāo)準(zhǔn)對(duì)國(guó)際貿(mào)易影響的討論等。

這些議題都是未來(lái)新規(guī)則的雛形，我們必須積極參與討論，引導(dǎo)進(jìn)程朝有利于我國(guó)的方向發(fā)展。但是，由于國(guó)內(nèi)研究支持、WTO談判經(jīng)驗(yàn)、人才等各方面資源的相對(duì)缺乏，使得我國(guó)在參與這些工作時(shí)顯得捉襟見(jiàn)肘，處于較為被動(dòng)的局面。

加強(qiáng)WTO／sPs透明度工作建議

為使今后更主動(dòng)、有力地參與并受益于WTO多邊貿(mào)易體制，針對(duì)上述問(wèn)題，我們提出以下三方面的建議。

一、完善國(guó)內(nèi)配套制度，進(jìn)一步落實(shí)透明度義務(wù)

認(rèn)真開(kāi)展立法研究，解決好國(guó)內(nèi)立法程序與國(guó)際義務(wù)的結(jié)合是進(jìn)一步完善我國(guó)透明度配套制度建設(shè)的重要環(huán)節(jié)。有些部門已經(jīng)開(kāi)展了有益的嘗試，在《食品安全法》出臺(tái)后，衛(wèi)生部制定了《食品安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)管理辦法》，對(duì)WTO通報(bào)程序和國(guó)內(nèi)征求意見(jiàn)期做出了協(xié)調(diào)安排，促進(jìn)了食品安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)通報(bào)的規(guī)范。但在全國(guó)范圍內(nèi)，這項(xiàng)工作還沒(méi)有得到足夠的重視，有關(guān)部門應(yīng)該充分認(rèn)識(shí)到履行義務(wù)對(duì)提升我國(guó)在國(guó)際規(guī)則制定中話語(yǔ)分量的重要性，切實(shí)推進(jìn)我國(guó)透明度義務(wù)在立法層面的落實(shí)。

二、用好WTO信息資源，提升權(quán)利行使能力

SPS通報(bào)是行使評(píng)議權(quán)利的對(duì)象和基礎(chǔ)，對(duì)SPS通報(bào)這一信息資源的利用能力直接影響權(quán)利行使的水平。

首先，應(yīng)提高SPS通報(bào)的傳播能力。企業(yè)包括商會(huì)／行業(yè)協(xié)會(huì)是進(jìn)口國(guó)技術(shù)性貿(mào)易措施的直接承受對(duì)象，對(duì)國(guó)外要求的變化最具敏感性；科研機(jī)構(gòu)具備開(kāi)展技術(shù)研究的專業(yè)能力，能夠?yàn)镾PS評(píng)議提供有力的科學(xué)依據(jù)，都應(yīng)當(dāng)了解SPS通報(bào)信息，成為行使WTO權(quán)利的主力。這就需要我們進(jìn)一步改革和擴(kuò)展國(guó)內(nèi)通報(bào)信息傳播方式，加強(qiáng)WTO透明度工作宣傳，利用各種形式建立聯(lián)系渠道，并充分利用SPS信息管理系統(tǒng)等WTO資源進(jìn)行信息分類篩選，凝聚各利益相關(guān)方的力量共同行使WTO賦予我們的權(quán)利。

其次，在具體開(kāi)展評(píng)議時(shí)，還需提高重要通報(bào)的鑒別能力。這就需要運(yùn)用科學(xué)的方法，充分利用相關(guān)貿(mào)易數(shù)據(jù)、主管部門監(jiān)管信息等資料，并在必要的時(shí)候開(kāi)展通報(bào)措施與國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)及國(guó)內(nèi)外法規(guī)的對(duì)比研究，準(zhǔn)確定位那些可能對(duì)我國(guó)出口產(chǎn)生潛在影響的通報(bào)，集中火力，重點(diǎn)攻破。

三、目標(biāo)明確方法得當(dāng)，主動(dòng)參與國(guó)際規(guī)則制定

作為一個(gè)農(nóng)食產(chǎn)品進(jìn)出口大國(guó)，積極參與和引導(dǎo)包括透明度在內(nèi)的WTO／SPS規(guī)則制定，符合我國(guó)的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益。針對(duì)我國(guó)目前相關(guān)工作遇到的困境，應(yīng)該從主張的形成和主張的推廣這兩方面下功夫，努力做到參與國(guó)際規(guī)則制定目標(biāo)明確、方法得當(dāng)。

首先，面對(duì)任何議題和問(wèn)題，具有獨(dú)立分析的能力和清晰的立場(chǎng)是深度參與國(guó)際規(guī)則制定活動(dòng)的前提。正確的主張應(yīng)該是符合我國(guó)利益和有利于維護(hù)透明、穩(wěn)定的國(guó)際貿(mào)易環(huán)境的。開(kāi)展調(diào)查研究，掌握我國(guó)相關(guān)工作實(shí)際與需求，開(kāi)展具有連貫性的國(guó)際規(guī)則和議題的跟蹤研究，都是明確我國(guó)談判立場(chǎng)和目標(biāo)的必由之路。

其次，當(dāng)需要主動(dòng)出擊時(shí)，則要注重工作方法，巧妙運(yùn)用WTO決策機(jī)制。通過(guò)十年工作實(shí)踐，我們得出了兩條在WTO多邊貿(mào)易體制推行主張的重要經(jīng)驗(yàn)。一是要具備耐心與恒心，二是要重視與利益相同成員的溝通與聯(lián)合。WTO目前有153個(gè)成員，具有多樣的政治與經(jīng)濟(jì)背景。任何主張被其他成員理解和接受都需要時(shí)間，廣泛和反復(fù)的闡述和討論是必然經(jīng)歷的過(guò)程。而WTO這樣的多邊場(chǎng)合，協(xié)商的過(guò)程往往是不同利益群體之間的斗爭(zhēng)與妥協(xié)，與利益相同成員的溝通與聯(lián)合往往能夠得到事半功倍的效果。

可以看到，透明度原則在促進(jìn)WTO構(gòu)建的國(guó)際貿(mào)易規(guī)則成功運(yùn)轉(zhuǎn)過(guò)程中發(fā)揮著越來(lái)越重要的作用。我們應(yīng)該充分認(rèn)識(shí)透明度權(quán)利、義務(wù)和透明度規(guī)則的意義和關(guān)系，勇于探索，務(wù)求實(shí)效，促進(jìn)我國(guó)WTO透明度工作更上一個(gè)新臺(tái)階。

(作者單位：張蓉：中國(guó)WTO／SPS國(guó)家通報(bào)咨詢中心、徐菁：國(guó)家質(zhì)檢總局國(guó)際司)