城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策分析

摘要：城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤是提高建設用地利用效率、解決城鎮(zhèn)政府現(xiàn)實用地壓力的有效手段。但該政策在執(zhí)行中卻產(chǎn)生了許多問題，如區(qū)域差距擴大、城鎮(zhèn)用地粗放、農(nóng)村傳統(tǒng)生產(chǎn)生活方式難以維系、耕地質(zhì)量下降、村民利益受損等。造成這種局面的原因在于增減掛鉤工作中政府的完全主導和農(nóng)民集體失語。應讓政府保持中立，并在此基礎上探索有利于“三農(nóng)”發(fā)展的增減掛鉤方式。

關鍵詞：城鄉(xiāng)建設用地；增減掛鉤；農(nóng)民利益

中圖分類號：Ｆ３０１．２ 文獻標識碼：Ａ 文章編號：0439－８114（２０11）21－4518-03

Analysis of Urban Construction Land Increase or Decrease Hook Policy

ＺＨＡＯ Ｊｉｎ－ｌｏｎｇ，ＨＵ Ｊｉａｎ，ＸＵ Ｙｕｅ－ｍｉｎｇ

（Ｂｕｓｉｎｅｓｓ Ｓｃｈｏｏｌ， Ａｇｒｉｃｕｌｔｕｒａｌ Ｕｎｉｖｅｒｓｉｔｙ ｏｆ Ｈｅｂｅｉ， Ｂａｏｄｉｎｇ ０７１０００， Ｈｅｂｅｉ， Ｃｈｉｎａ）

Ａｂｓｔｒａｃｔ： Ｕｒｂａｎ ｃｏｎｓｔｒｕｃｔｉｏｎ ｌａｎｄ ｉｎｃｒｅａｓｅ ｏｒ ｄｅｃｒｅａｓｅ ｈｏｏｋｉｎｇ waｓ ａｎ ｅｆｆｅｃｔｉｖｅ ｗａｙ ｏｆ ｉｍｐｒｏｖｉｎｇ ｃｏｎｓｔｒｕｃｔｉｏｎ ｌａｎｄ ｕｓｅ ｅｆｆｉｃｉｅｎｃｙ ａｎｄ ｒｅｄｕｃｉｎｇ ｌａｎｄ ｕｓｅ ｐｒｅｓｓｕｒｅ ｏｆ ｔｈｅ ｕｒｂａｎ ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ． Ｈｏｗｅｖｅｒ， ｐｒｏｂｌｅｍｓ ｃａｍｅ ｏｕｔ ｉｎ ｔｈｅ ｃｏｕｒｓｅ ｏｆ ｐｏｌｉｃｙ ｉｍｐｌｅｍｅｎｔａｔｉｏｎ ｓｕｃｈ ａｓ ｒｅｇｉｏｎａｌ ｇａｐ， ｕｒｂａｎ ｅｘｔｅｎｓｉｖｅ ｌａｎｄ ｕｓｅ， ｄｉｆｆｉｃｕｌｔ ｃｏｎｄｉｔｉｏｎｓ ｆｏｒ ｒｕｒａｌ ｔｒａｄｉｔｉｏｎａｌ ｐｒｏｄｕｃｔｉｏｎ ａｎｄ ｌｉｆｅ ｓｔｙｌｅ， ｄｅｃｒｅａｓｅ ｏｆ ｆａｒｍｌａｎｄ ｑｕａｌｉｔｙ ａｎｄ ｖｉｌｌａｇｅｒｓ＇ ｂｅｎｅｆｉｔ． Ｔｈｅ ｒｅａｓｏｎ ｆｏｒ ｔｈｅｓｅ ｐｒｏｂｌｅｍｓ waｓ ｔｈａｔ ｔｈｅ ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ ｆｕｌｌｙ ｄｏｍｉｎａｔｅd ｔｈｅ ｐｏｌｉｃｙ ｉｍｐｌｅｍｅｎｔａｔｉｏｎ ｃｏｕｒｓｅ ａｎｄ ｆａｒｍｅｒｓ ｈａd ｎｏ ｒｉｇｈｔ ｏｆ ｓｐｅａｋｉｎｇ． Ｔｈｅｒｅｆｏｒｅ， ｔｈｅ ｈｏｏｋ ｐｏｌｉｃｙ ｓｈｏｕｌｄ ｂｅ ｍａｄｅ ｏｎ ｔｈｅ ｂａｓｅ ｏｆ ｋｅｅｐｉｎｇ ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ ｎｅｕｔｒａｌ．

Ｋｅｙ ｗｏｒｄｓ： ｕｒｂａｎ ｃｏｎｓｔｒｕｃｔｉｏｎ ｌａｎｄ；ｉｎｃｒｅａｓｅ ｏｒ ｄｅｃｒｅａｓｅ ｈｏｏｋ； ｂｅｎｅｆｉｔ ｏｆ ｆａｒｍｅｒ

城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤是實現(xiàn)建設用地有效配置的重要手段，也是消除城鄉(xiāng)二元管理體制、實現(xiàn)城鄉(xiāng)產(chǎn)權平等的措施之一。然而在增減掛鉤過程中卻出現(xiàn)了“強制拆遷”、農(nóng)民“被上樓”等現(xiàn)象，引發(fā)了一些群體性事件，影響了社會的和諧與穩(wěn)定。因而需要對現(xiàn)行增減掛鉤政策進行反思。

１城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤的必要性

１．１土地利用效率的要求

在我國城市化進程中，出現(xiàn)了人口和土地的空間布局不協(xié)調(diào)問題，人口雖然大量向城市集中，但鄉(xiāng)村的建設用地卻有增無減。這使我國建設用地供給冷熱不均，一方面是城市建設用地越來越緊張，另一方面農(nóng)村建設用地尤其是居民點用地大量廢棄和閑置。

中國許多地方存在空心村，尤其是偏遠落后地區(qū)。根據(jù)中國科學院重大項目課題組對山東、河南等地１２０個典型村、４．５萬塊宗地的跟蹤調(diào)查和測算，發(fā)現(xiàn)通過農(nóng)村廢棄土地整治可以使村莊有效土地面積增加４６％～５４％，可以凈增耕地１３％～１５％。全國建設用地總量的５１％是農(nóng)村居民點用地，這種用地結構與我國的人地資源比例狀況完全相悖。

由于村民拘束過于分散，村莊中的低效用地難以就地用于工商業(yè)的發(fā)展。通過城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤，將村莊低效用地復墾為耕地，并將其所占用的建設用地指標置換到城鎮(zhèn)，既可以解決城鎮(zhèn)人口和產(chǎn)業(yè)發(fā)展所需要的空間問題，也有利于整合建設用地的布局，實現(xiàn)城鎮(zhèn)、非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的集聚發(fā)展，使農(nóng)村、農(nóng)民和城市、市民都得到好處。因此，村莊的低效、無效用地急需再開發(fā)［１］。

１．２現(xiàn)實壓力下的政府應對措施

中國的建設用地總量控制措施沒有效率或效率較低，城鎮(zhèn)低效粗放用地機制仍然存在，因而城鎮(zhèn)建設用地的擴張不可避免。

實際上從總量來看，中國城鎮(zhèn)并不缺少土地。在城市化進程中，我國土地城市化速度遠快于人口城市化速度。據(jù)國土資源部咨詢研究中心統(tǒng)計，目前我國城市人均建設用地已超過１３０.0 ｍ２，遠遠高于發(fā)達國家人均８２．４ ｍ２和發(fā)展中國家人均８３．３ ｍ２的水平，城市用地規(guī)模彈性系數(shù)（城市用地增長率／城市人口增長率）已大大高于１．１２的合理水平。

但由于缺乏控制建設用地集約和節(jié)約利用的有效機制，我國城鎮(zhèn)新增建設項目仍然主要靠外延式的規(guī)模擴張來解決。各地方政府出于政績（主要考察指標是ＧＤＰ）的考慮，相互間不斷進行招商引資的競賽。在建設用地指標越來越稀缺的情況下，為項目提供用地就成為地方政府吸引投資的殺手锏。城鎮(zhèn)政府不斷采用各種手段擴張建設用地，違法征地、以租代征、超標征占等現(xiàn)象不斷發(fā)生，建設用地指標不斷透支。這就使在任政府可用建設用地指標越來越少，尤其是縣及縣以下的地方政府。若不采取一些靈活手段，其城鎮(zhèn)建設就難以進行［２］。

所以，采取增減掛鉤的方式來解決城鎮(zhèn)建設用地問題實際上是地方政府的無奈之舉，也是保證耕地總量不變情況下實現(xiàn)建設用地供給的可行之舉。但這種做法不能從根本上解決城鎮(zhèn)土地低效利用問題，也無法解決建設用地饑渴問題，即這是一個治標之策，而并非治本良方。

２建設用地增減掛鉤帶來的負面影響

２．１導致城鄉(xiāng)差距擴大

中國土地制度是二元性的，既有鄉(xiāng)村土地制度，又有城鎮(zhèn)土地制度。城鎮(zhèn)土地歸國有，鄉(xiāng)村土地大部分歸集體所有。而國有實際就是地方政府所有，地方政府掌握著絕大部分土地出讓收益。這就出現(xiàn)了一個問題，城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤的操作主體——地方政府，同時也是國有土地所有權的代表或?qū)嶋H收益的掌控者，在這種情況下，在掛鉤中歧視鄉(xiāng)村集體建設用地的產(chǎn)權主體就變得不可避免。

即使不存在城鄉(xiāng)土地產(chǎn)權二元性問題，政府主導的統(tǒng)籌對鄉(xiāng)村集體和農(nóng)民也不利。政府官員往往住在城里，能體現(xiàn)其政績的工商業(yè)也主要在城里，在建設用地指標稀缺的情況下，他們有可能不斷加大對鄉(xiāng)村建設用地的整理力度，并將置換出的建設用地指標優(yōu)先向城市、尤其是大城市配置，導致建設用地指標分配時存在明顯的空間等級順序：地級市→市縣政府駐地→鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府駐地→農(nóng)村居民點。

這種增減掛鉤從存量上來講，是單向抽血式的和單向輸血式的；從增量上來講，則是單向堆積式的，建設用地都堆積在中心城鎮(zhèn)。建設用地指標不斷由鄉(xiāng)村向城鎮(zhèn)集中，導致城市規(guī)模越來越大，鄉(xiāng)村卻越來越萎縮，城鄉(xiāng)差距越來越大。

２．２不利于落后區(qū)域發(fā)展

在建設用地總量、增量有嚴格控制的情況下，建設用地指標事實上成為有價物品。現(xiàn)在一些地方已經(jīng)建立起了建設用地指標的交易機制，如四川省成都市的建設用地“地票交易”。通過對農(nóng)村集體建設用地復墾并經(jīng)過土地管理部門嚴格驗收后，產(chǎn)生的建設用地指標（俗稱地票）在市場上出售，政府按地票規(guī)模確定新增建設用地計劃，增加相同數(shù)量的城鎮(zhèn)建設用地。這種建設用地指標的配置無疑是由貨幣選票決定的。在這種情況下，越是發(fā)達地區(qū)，其能夠得到的建設用地指標越多，因而其發(fā)展就越快，而落后地區(qū)則沒有這個能力，從而導致區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展差距擴大。

２．３不利于城鎮(zhèn)建設節(jié)約和集約用地

通過城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤，政府可以將鄉(xiāng)村建設用地轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)中使用。農(nóng)村居民點用地較多，且其容積率較低，所以將鄉(xiāng)村居民點整理后節(jié)約出來的建設用地向城市轉(zhuǎn)移就成為地方政府獲得廉價建設用地指標的一種合理選擇。地方政府往往能夠通過行政手段迫使農(nóng)民接受政府提出的拆遷改造條件，因而城市政府可以借此取得廉價的建設用地指標［３］。因此，城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤客觀上導致城市建設用地成本較低，且可供數(shù)量很多，不利于促使城鎮(zhèn)政府及用地單位集約和節(jié)約使用建設用地。

２．４不利于農(nóng)村傳統(tǒng)生產(chǎn)生活方式的存續(xù)和發(fā)展

遷村并點、讓農(nóng)民住進高樓，這不符合傳統(tǒng)農(nóng)民生產(chǎn)生活實際。農(nóng)民住宅區(qū)是集生產(chǎn)、生活為一體的區(qū)域，院子里養(yǎng)花種菜、養(yǎng)雞喂豬，廁所堆肥漚糞，房頂曬糧、屋內(nèi)住人，這一切和諧自然。同時，居住在平房中的農(nóng)戶相互之間交流非常容易，茶余飯后、甚至抽一袋煙的功夫也可以串串門，因而使熟人社會得以維系。但在以增減掛鉤名義進行的轟轟烈烈的遷村并點過程中，農(nóng)民被迫扛著鋤頭上樓、住到羊圈牧羊，農(nóng)民自己也被相互隔離開來，逐漸變成了老死不相往來、對面不相串門的樓里人。這種違反農(nóng)村生產(chǎn)生活實際的大躍進式的建設，導致農(nóng)村的傳統(tǒng)文化、傳統(tǒng)居住和生活方式逐漸被打破，被動的“上樓”已嚴重影響了農(nóng)民正常生產(chǎn)生活，社會矛盾不斷積累。

２．５不利于耕地生產(chǎn)力的維持和提高

在增減掛鉤中，雖然表面上看耕地總量沒有減少，但由于建設用地指標被轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)附近，使以優(yōu)質(zhì)耕地為主的城鎮(zhèn)周圍土地被大量占用。此外，在建設新民居的過程中，一般也要占用一部分農(nóng)田。而整理復墾出來的耕地，其土壤質(zhì)量低下，加上受建筑垃圾的影響，耕作條件很差。目前的土地增減掛鉤基本上都是拿劣地換良田，耕地質(zhì)量大打折扣。

２．６造成村民利益受損

增減掛鉤工作中，征用（或者叫做收回）農(nóng)民的住房所支付的補償款往往是按照建筑物和宅基地分別計算的，對建筑物的補償按照重置成本計算，對宅基地的補償按照征用耕地時的補償標準計算，而分給農(nóng)民的房屋則按照市場價值計算。農(nóng)民在失去了宅基地和能夠居住的房屋后，還要搭上數(shù)額較大的積蓄才能得到?jīng)]有裝修的、面積較小的、樓層較高的房屋，入住后還要支付物業(yè)費、電梯費、取暖費、水費等費用，使農(nóng)民在居住方面消耗了大量錢財。往往是農(nóng)民僅僅換了住處，卻搭上終身積蓄，甚至因此背上了巨額債務［４］。

另外，居住到樓房中以后，農(nóng)民種菜、種糧、飼養(yǎng)牲畜等都非常困難，使其不得不買菜、買米、買肉。有人測算后認為，農(nóng)民集中居住后，每人每月的生活成本至少提高２００元。在收入水平?jīng)]有大的提高的情況下，遷村并點將使農(nóng)民的生存境遇變得更加艱難。

３結論與政策建議

３．１基本結論

城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤是優(yōu)化建設用地資源配置的有效手段，也是解決城鎮(zhèn)新增建設用地供應問題的有效手段，就其自身來講并不會引發(fā)區(qū)域差距擴大和農(nóng)民利益被掠奪的問題，因而值得肯定。這項工作在執(zhí)行中出現(xiàn)問題的原因在于社會管理體制和運行機制不合理。具體來說就是增減掛鉤過程中政府的絕對主導和農(nóng)民群眾的集體失語，本應作為最主要主體的農(nóng)民群眾沒有發(fā)言權，更沒有決策權。在增減掛鉤中，具體規(guī)劃是政府做的，哪個村子整理、什么時候整理、新村建在哪里都取決于政府的意愿；如何建、誰來建、建高層還是多層則是政府和開發(fā)商決定；拆遷改造中的補償標準也主要依靠政府出臺文件來規(guī)定，最多由政府和村干部協(xié)商來確定。這些決策者都是有自身利益的獨立主體，所以他們在運作過程中自然不會把農(nóng)民利益放在首位，從而引發(fā)了強制農(nóng)民簽字、拆房、上樓等現(xiàn)象，導致農(nóng)民權益被嚴重剝奪。

３．２政策建議

３．２．１在增減掛鉤過程中堅持社會統(tǒng)籌優(yōu)先城鄉(xiāng)統(tǒng)籌并非僅僅是土地統(tǒng)籌和建設用地統(tǒng)籌，而更主要的是社會統(tǒng)籌［５］，比如戶口及戶口背后的各種社會保障統(tǒng)籌、基礎設施統(tǒng)籌等。只有社會統(tǒng)籌了，人口和各種生產(chǎn)要素就能夠自由流動，才不會造成城市對鄉(xiāng)村、發(fā)達地區(qū)對落后地區(qū)的掠奪，社會才能保持安定。

３．２．２政府要保持中立在增減掛鉤中，政府不能為民做主，更不能替民做主，要讓農(nóng)民在信息掌握較完全的情況下自愿決定是否拆遷并點、改造，以及如何改造。在改造過程中，政府要以規(guī)則維護者的身份確保改造中各主體的行為符合法律規(guī)范［６］，并充當保護農(nóng)民這一弱者的角色，否則政府官員就要承擔相應的責任。要合理確定增減掛鉤引起的新增收益分配方法，既不應把全部級差收益都交給農(nóng)民，也不應當主要歸地方政府，而應在農(nóng)民、集體、地方政府和中央政府之間進行分配。尤其要明確村集體和村民之間的分配比例，防止農(nóng)民應得利益被截留。

３．２．３探索多種掛鉤方式首先，農(nóng)民是否應當“上樓”需要冷靜思考，一刀切是絕對錯誤的。郊區(qū)的、鎮(zhèn)邊的、鄉(xiāng)村腹地的村莊差異很大，應當允許農(nóng)民根據(jù)當?shù)厣a(chǎn)生活情況以及收入水平自主選擇改造模式。其次，允許農(nóng)民或村集體自我掛鉤改造。如引入企業(yè)，由企業(yè)改造，允許農(nóng)民或農(nóng)村集體將資源或資源的使用權轉(zhuǎn)化為資本，進行資本運作，而不一定非要搞“集體轉(zhuǎn)國有”。第三，探索“滾地模式”，將農(nóng)民或農(nóng)民集體節(jié)約出來的建設用地，在保持集體產(chǎn)權不變的情況下，通過與鄰村置換的方式逐漸移動到城鎮(zhèn)周邊或公路邊，然后興建工業(yè)小區(qū)以獲取經(jīng)濟收益，實現(xiàn)建設用地利用效率的提高。

參考文獻：

［１］ 楊巧玲．對城鎮(zhèn)與農(nóng)村建設用地掛鉤政策的探討［Ｊ］．安徽農(nóng)業(yè)科技，２００７（２）：５３６－５３８．

［２］ 王朋英．關于城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤的思考［Ｊ］．國土資源科技管理，２００７（６）：１５４－１５８．

［３］ 李曉明，胡玉冰．農(nóng)村集體建設用地流轉(zhuǎn)亟待規(guī)范［Ｊ］．江淮論壇，２００７（６）：５１－５４，６２．

［４］ 劉雙良，孫鈕，馬安勝．論農(nóng)村集體建設用地流轉(zhuǎn)與農(nóng)民權益保護［Ｊ］．甘肅社會科學，２００９（４）：６９－７２．

［５］ 任平，周介銘．農(nóng)村集體建設用地流轉(zhuǎn)中迫切需要解決的幾個問題［Ｊ］．農(nóng)村經(jīng)濟，２０１０（４）：２０－２２．

［６］ 胡建生．“城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤”模式的法律問題［Ｊ］．中國發(fā)展觀察，２００７（６）：５２－５４．