農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)制度模式的實證分析

摘要：城鄉(xiāng)統(tǒng)籌背景下，農(nóng)村土地問題是十分關(guān)鍵而又很難回避的問題。在農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)制度模式中，對于城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)的采取轉(zhuǎn)權(quán)讓利模式，城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)外的采取保權(quán)讓利模式。農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)的制度構(gòu)建功利色彩較濃，政府這只“看得見的手”在發(fā)揮著巨大的作用。要制約政府公權(quán)力的運作，使地方政府?dāng)[脫利益的引導(dǎo)而從“土地財政”中解脫出來，有必要進(jìn)行農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)的配套改革。在城鄉(xiāng)建設(shè)用地掛鉤試點中，要讓農(nóng)民知悉相關(guān)信息并決定相應(yīng)事宜。可借鑒“地票”交易模式，使之真正做到農(nóng)村建設(shè)用地使用權(quán)同權(quán)同利。

關(guān)鍵詞：集體建設(shè)用地使用權(quán)；城鄉(xiāng)統(tǒng)籌；交易模式；土地收益

中圖分類號：Ｆ３２１．１ 文獻(xiàn)標(biāo)識號：Ｃ 文章編號：0439－８114（２０11）19－4080-05

Ｅｍｐｉｒｉｃａｌ Ａｎａｌｙｓｉｓ ｏｎ ｔｈｅ Ｍｏｄｅ ｏｆ ｔｈｅ Ｓｙｓｔｅｍ ｏｆ Ｒｕｒａｌ Ｃｏｌｌｅｃｔｉｖｅ

Ｃｏｎｓｔｒｕｃｔｉｏｎ Ｌａｎｄ Ｔｅｎｕｒｅ

ＨＡＮ Ｎｉｎｇ

（Ｄｅｐａｒｔｍｅｎｔ ｏｆ Ｌａｗ， Ｈｅｎａｎ Ａｇｒｉｃｕｌｔｕｒａｌ Ｕｎｉｖｅｒｓｉｔｙ，Ｚｈｅｎｇｚｈｏｕ ４５０００２，Ｃｈｉｎａ）

Ａｂｓｔｒａｃｔ： Ｉｎ ｕｒｂａｎ－ｒｕｒａｌ ｐｌａｎｎｉｎｇ， ｔｅｎｕｒｅ ｉｓ ａ ｖｅｒｙ ｉｍｐｏｒｔａｎｔ ａｎｄ ｕｎａｖｏｉｄａｂｌｅ ｉｓｓｕｅ． Ｏｎ ｔｈｅ ｍｏｄｅ ｏｆ ｔｈｅ ｓｙｓｔｅｍ ｏｆ ｒｕｒａｌ ｃｏｌｌｅｃｔｉｖｅ ｃｏｎｓｔｒｕｃｔｉｏｎ ｌａｎｄ ｔｅｎｕｒｅ， ｉｎ ｔｈｅ ｔｏｗｎ ｐｌａｎｎｉｎｇ ａｒｅａ ｔｕｒｎｓ ｒｉｇｈｔ ｃｏｎｃｅｓｓｉｏｎｓ were took， ｂｕｔ ｏｕｔｓｉｄｅ ｏｆ ｔｏｗｎ ｐｌａｎｎｉｎｇ ｐｒｏｔｅｃｔ ｒｉｇｈｔ ｃｏｎｃｅｓｓｉｏｎｓ were took． Sense of profit ｉｓ ｖｅｒｙ ｏｂｖｉｏｕｓ in ｔｈｅ ｍｏｄｅ ｏｆ ｔｈｅ ｓｙｓｔｅｍ． “Ｔｈｅ ｖｉｓｉｂｌｅ ｈａｎｄ” ｏｆ ｔｈｅ ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ ｐｌａｙｓ ａ ｔｒｅｍｅｎｄｏｕｓ ｒｏｌｅ． The ｐｏｗｅｒ ｏｆ ｔｈｅ ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ should be restricted ｉｎ ｏｒｄｅｒ ｔｏ ｌｉｂｅｒａｔｅ ｔｈｅ ｌｏｃａｌ ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ ｆｒｏｍ ｔｈｅ “ｌａｎｄ ｆｉｓｃａｌ”， ｔｏ ｍａｋｅ ｔｈｅ ｌｏｃａｌ ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ ｌｏｓｅ ｉｎｔｅｒｅｓｔｓ ｉｍｐｕｌｓｅ ａｎｄ ｔｕｒｎ ｔｏ ｒａｔｉｏｎａｌｉｔｙ． Tｈｅ ｃｏｎｃｏｍｉｔａｎｔ ｒｅｆｏｒｍｓ ｏｆ ｒｕｒａｌ ｃｏｌｌｅｃｔｉｖｅ ｃｏｎｓｔｒｕｃｔｉｏｎ ｌａｎｄ need to be proceeded． Ｉｎ ｔｈｅ ｈｏｏｋ ｐｉｌｏｔ ｏｆ ｕｒｂａｎ ａｎｄ ｒｕｒａｌ ｃｏｎｓｔｒｕｃｔｉｏｎ ｌａｎｄ need to be proceeded， ｔｈｅ ｆａｒｍｅｒ’ｓ ｒｉｇｈｔ ｔｏ ｋｎｏｗ ａｎｄ ｄｅｃｉｄｅ should be respeeted， ｔｈｅ “ｌａｎｄ ｔｉｃｋｅｔ” ｔｒａｎｓａｃｔｉｏｎａｌ ｍｏｄｅｌ could be drew lessons from to ｒｅａｌｉｚｅ ｔｈｅ ｓａｍｅ ｒｉｇｈｔ ａｎｄ ｔｈｅ ｓａｍｅ ｐｒｏｆｉｔ．

Ｋｅｙ ｗｏｒｄｓ： ｒｕｒａｌ ｃｏｌｌｅｃｔｉｖｅ ｃｏｎｓｔｒｕｃｔｉｏｎ ｌａｎｄ ｔｅｎｕｒｅ；ｕｒｂａｎ－ｒｕｒａｌ ｐｌａｎｎｉｎｇ；ｔｒａｎｓａｃｔｉｏｎａｌ ｍｏｄｅｌ；ｌａｎｄ ｐｒｏｆｉｔ

在我國城鄉(xiāng)差距進(jìn)一步擴(kuò)大的前提下，國家提出了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)。尤其是２０１０年中央一號文件以《加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度，進(jìn)一步夯實農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展基礎(chǔ)》為主題，明確指出要把統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展作為全面建設(shè)小康社會的根本要求，把建設(shè)社會主義新農(nóng)村和推進(jìn)城鎮(zhèn)化作為保持經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展的持久動力。這一方針的確立和國家的強(qiáng)力支持，對于協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)發(fā)展、縮小城鄉(xiāng)差距、實現(xiàn)社會和諧具有重要的意義。在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的過程中，農(nóng)村土地問題是十分關(guān)鍵而又很難回避的問題。對此，有學(xué)者指出：避免或者減輕大規(guī)模社會變革可能發(fā)展的混亂與震蕩，必須解決好農(nóng)民的土地問題，防止大量失業(yè)農(nóng)民淪為游離于正常社會生存狀態(tài)之外的無業(yè)游民［1］。據(jù)農(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究中心分析小組所做的２０１０年中國農(nóng)村政策執(zhí)行報告的統(tǒng)計：在被調(diào)查縣中，完成了農(nóng)村集體土地所有權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)等確權(quán)登記頒證工作的縣占被調(diào)查縣的比重分別為５４．７％、３８．９％和３３．０％。有７２．０％的縣已經(jīng)建立了農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)服務(wù)組織，總數(shù)達(dá)到１ ６６４個，平均每縣為１９．８個。這些可喜的成績?yōu)槲覀兲峁┝搜芯康膭恿Γr(nóng)村土地問題是一個涉及面較寬的問題，為了使研究具有針對性，本文以農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)為研究對象，以農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)的不同制度模式為切入點，并結(jié)合城鄉(xiāng)建設(shè)用地使用權(quán)掛鉤試點進(jìn)行了闡述。

１從是否實行城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)外有別角度考察農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)

規(guī)劃區(qū)是指城市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村莊的建成區(qū)以及因城鄉(xiāng)建設(shè)和發(fā)展需要，必須實行規(guī)劃控制的區(qū)域。依據(jù)規(guī)劃區(qū)的性質(zhì)不同，可將規(guī)劃區(qū)分為城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)和鄉(xiāng)村規(guī)劃區(qū)。就農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)的制度模式，因?qū)τ谝?guī)劃區(qū)的理解不同而有不同的制度模式。

１．１典型模式介紹

１．１．１統(tǒng)一對待模式該模式不分城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)或區(qū)外，采取統(tǒng)一的政策，具體分為兩種類型。第一，保權(quán)讓利型。所謂保權(quán)，即農(nóng)村集體建設(shè)用地所有權(quán)不變，仍歸村民集體所有。所謂讓利，即比照國有建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)模式，實行兩種產(chǎn)權(quán)、同一市場。保權(quán)模式就是鄉(xiāng)村集體組織自下而上對構(gòu)建集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度自發(fā)的、積極的探索［2］。第二，轉(zhuǎn)權(quán)讓利型。所謂轉(zhuǎn)權(quán)，即將農(nóng)村集體建設(shè)用地所有權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)閲型恋亟ㄔO(shè)用地所有權(quán)。所謂讓利，即將轉(zhuǎn)變后的建設(shè)用地使用權(quán)依照同種產(chǎn)權(quán)、統(tǒng)一市場進(jìn)行管理，所得收益部分返還集體經(jīng)濟(jì)組織。２０世紀(jì)９０年代初，原國家土地管理局曾推行過轉(zhuǎn)權(quán)讓利政策，明確要求農(nóng)村集體建設(shè)用地進(jìn)入二級市場流轉(zhuǎn)前必須轉(zhuǎn)化為國有土地。

１．１．２區(qū)別對待模式所謂區(qū)別對待，即分為城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)和城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)外兩種情形并采取不同的政策。城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)的采取轉(zhuǎn)權(quán)讓利模式，城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)外的采取保權(quán)讓利模式。遼寧、中山、無錫、建德、衢州、溫州等省市都規(guī)定，對城市用地規(guī)模范圍內(nèi)的集體建設(shè)用地先實行轉(zhuǎn)權(quán)讓利；山東省德州市則規(guī)定城市（鎮(zhèn)）規(guī)劃區(qū)內(nèi)的集體建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的，其土地一律由市、縣政府統(tǒng)一征為國有［3］。

１．２典型模式評價

城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)外是否應(yīng)該有別，對這個問題的回答還應(yīng)從我國的立法角度闡釋。我國《憲法》第１０條規(guī)定：城市的土地屬于國家所有。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，應(yīng)屬于集體所有。由此，國有土地＝城市土地＋屬于國家所有的農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地。我國《物權(quán)法》第４７條與憲法規(guī)定一致，而我國《土地管理法》第八條則規(guī)定城市市區(qū)的土地屬于國家所有。由此產(chǎn)生了城市與城市市區(qū)是否可以等同的問題。從語言學(xué)的角度，二者自然不能等同，但考慮到我國的實際情況和對法律體系的解釋，筆者認(rèn)為，《憲法》和《物權(quán)法》中的城市應(yīng)解釋為城市市區(qū)。但城市市區(qū)又如何界定，是指城市建成區(qū)還是城市規(guī)劃區(qū)，有學(xué)者指出，此處的城市市區(qū)應(yīng)解釋為城市建成區(qū)，而非城市規(guī)劃區(qū)［4］。與該觀點相符，我國《城市房地產(chǎn)管理法》第九條規(guī)定：城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的集體所有的土地，在依法征收轉(zhuǎn)為國有土地后，該國有土地的使用權(quán)方可有償出讓。２００９年《土地管理法（修訂草案征求意見稿）》新增的第６８條也規(guī)定：為了公共利益的需要，在土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍內(nèi)，國家實施城市規(guī)劃進(jìn)行建設(shè)的，依法征收為國有。據(jù)此，又把非城市市區(qū)（如果理解為城市建成區(qū)）的城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)限定為必須轉(zhuǎn)為國家所有才能走向市場。上述區(qū)別對待模式正好與其一致，故筆者認(rèn)為，區(qū)別對待模式應(yīng)是以后集體建設(shè)用地使用權(quán)的立法趨勢。當(dāng)然，在這個過程中涉及到集體土地的征收和補(bǔ)償問題，必須保證農(nóng)村的利益不受侵犯，農(nóng)民的生活水平不降低。

２從制度動機(jī)角度考察農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)

２．１典型模式介紹

２．１．１蘇州模式（鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改制型）蘇州市屬于蘇南經(jīng)濟(jì)圈范疇，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)非常發(fā)達(dá)。在２０世紀(jì)９０年代，該市開始鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改制。配合鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的改制，確定土地使用權(quán)，明確要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)采取作價入股、出租、轉(zhuǎn)讓等情況造成土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的，必須依照集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的辦法辦理相應(yīng)的手續(xù)。該改革使改制企業(yè)擁有了比較完善的土地處置權(quán)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織也擁有了一筆財產(chǎn)收益，有利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展［5］。蘇州市鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的改革已經(jīng)告一段落，故該項模式下配合鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改革所進(jìn)行的農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)現(xiàn)在不具有典型的借鑒意義。

２．１．２蕪湖模式（鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府推動型）１９９９年１１月２４日，國土資源部批準(zhǔn)安徽省蕪湖市為全國農(nóng)民集體所有建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)試點城市。在各地進(jìn)行的農(nóng)村集體建設(shè)用地進(jìn)入市場的嘗試中，蕪湖市是第一個經(jīng)過國土資源部批準(zhǔn)、并在其直接領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行的［6］。其特色在于在試點鄉(xiāng)鎮(zhèn)成立建設(shè)發(fā)展投資有限公司（或土地發(fā)展中心），該公司（或中心）作為土地的假定使用方，與農(nóng)民集體組織簽訂協(xié)議，取得農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)，對該土地進(jìn)行前期開發(fā)。之后，該土地運作主體向需要使用土地的企業(yè)提供農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)，具體可采取租賃、轉(zhuǎn)讓、作價入股等方式，土地收益按照１∶４∶５在縣、鄉(xiāng)、村集體三方分配。

２．１．３廣東模式（經(jīng)濟(jì)發(fā)展驅(qū)動型）廣東省由于其地緣優(yōu)勢，經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展使原有的國有建設(shè)用地使用權(quán)捉襟見肘，再加上其實踐中農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)的“灰色市場”十分活躍，故２００１年１０月，國土資源部和國務(wù)院法制辦批準(zhǔn)廣東省順德市進(jìn)行農(nóng)村集體土地管理制度改革試點，由此拉開了廣東省集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的序幕。尤其是２００５年《廣東省集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》的出臺，把廣東省推向了農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)改革的第一線。該模式的特色是針對已經(jīng)存在的“灰色市場”進(jìn)行積極引導(dǎo)和嚴(yán)格規(guī)范。比照國有建設(shè)用地使用權(quán)運作模式，比如出讓、轉(zhuǎn)讓、出租等，實行同地同權(quán)、同權(quán)同價，這將形成集體土地與國有土地同地、同權(quán)、同價的新格局［7］。尤其值得強(qiáng)調(diào)的是，在農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)過程中，流轉(zhuǎn)各方應(yīng)當(dāng)向土地行政主管部門申報價格，并依法繳納有關(guān)稅費。

２．１．４上海模式（基礎(chǔ)設(shè)施引導(dǎo)型）上海市在高速公路等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)過程中，采用了項目公司與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織合作的方式，由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織就農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)作價入股，不用辦理集體土地征收手續(xù)，集體土地性質(zhì)不變，由項目公司定期向農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織支付紅利，從而形成項目公司與集體土地權(quán)利方的互動合作機(jī)制。對于集體經(jīng)濟(jì)組織取得的土地收益回報，需要依照民主議事制度，由村民集體決定分配使用方案，并引入監(jiān)督機(jī)制，公開賬務(wù)，接受村民和社會的監(jiān)督。

２．１．５重慶模式（城鄉(xiāng)統(tǒng)籌統(tǒng)領(lǐng)型）在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌工作穩(wěn)步推進(jìn)的背景下，重慶市于２００７年被確定為全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合改革配套試驗區(qū)。毋庸置疑，土地改革是試驗的核心和關(guān)鍵。該市的特色在于突破過去的點，實行“控總量、調(diào)結(jié)構(gòu)”的運作模式，并采取建設(shè)用地掛鉤指標(biāo)交易模式，實行城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少掛鉤，從而逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場。而且，建設(shè)用地的改革已經(jīng)與其他制度有機(jī)地結(jié)合起來，如以打破農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口二元結(jié)構(gòu)為核心、實行城鄉(xiāng)戶口一體化登記管理制度的戶籍制度改革；初步建立起統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的公共財政框架和城市反哺農(nóng)村的扶貧機(jī)制；采取盤活農(nóng)村多種土地資源、促進(jìn)規(guī)模經(jīng)營快速發(fā)展和保障各方權(quán)益等措施。

２．２典型模式評價

在上述模式中我們不難發(fā)現(xiàn)，各種模式都深深地打上了時代背景的烙印，基本上都是現(xiàn)學(xué)現(xiàn)用，功利色彩較濃。如蘇州市是基于改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的動機(jī)，著重從鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地的確權(quán)角度展開；廣東省基于面臨巨大的建設(shè)用地壓力而展開；上海市則是出于基礎(chǔ)設(shè)施項目的順利實施展開（避免了復(fù)雜的征地程序和有爭議的安置補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)）；重慶市則是從城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的目標(biāo)出發(fā)。當(dāng)然，囿于國家層面立法的嚴(yán)格限制和相關(guān)研究的欠缺，這樣做本無可厚非，功利性強(qiáng)本身并沒有可以詬病的地方。但問題在于，在所有的模式中，我們都發(fā)現(xiàn)政府這只“看得見的手”在發(fā)揮著巨大的作用。在功利性指導(dǎo)下的農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，是否能做到充分保障農(nóng)民的權(quán)利，例如，雖然上述模式強(qiáng)調(diào)同地同權(quán)的問題，可如何進(jìn)行有效操作也是一個問題。我們知道，在國有土地建設(shè)用地使用權(quán)的初次流轉(zhuǎn)上主要是出讓，但政府壟斷著一級市場，甚至一些地方政府的主要財政收入就是出讓國有建設(shè)用地使用權(quán)，這導(dǎo)致在國有建設(shè)用地使用權(quán)的一級市場上，“地王”不斷地出現(xiàn)。允許農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)入市，必然會沖擊政府對于一級土地市場的壟斷。這正像王權(quán)典［８］指出的那樣，政府一旦意識到農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)過旺而形成對國有土地交易市場的較大沖擊，就有可能采取某些影響公平競爭的不當(dāng)措施。如何解決此類問題，筆者認(rèn)為，要嚴(yán)格限制地方政府公權(quán)力的行使，避免其既當(dāng)裁判員又當(dāng)運動員；要提高立法層次，最好由國家對于農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)作統(tǒng)一的立法。在該項工作完成前，作為權(quán)宜之計，一方面可以從稅收體制方面改革，加大中央轉(zhuǎn)移支付的力度，使地方政府?dāng)[脫利益的引導(dǎo)而從“土地財政”中解脫出來；另一方面，要完善征地制度，嚴(yán)格界定公共利益，合理制定土地利用總體規(guī)劃和城鎮(zhèn)規(guī)劃、鄉(xiāng)村規(guī)劃，通過配置經(jīng)濟(jì)法規(guī)范來優(yōu)化土地利用規(guī)劃的法律控制機(jī)制［9］。

此外，農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)的配套改革也甚為關(guān)鍵，重慶模式可供借鑒。但就農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)本身來講，完善土地確權(quán)制度，強(qiáng)化村組織民主決策程序，加強(qiáng)流轉(zhuǎn)資金的監(jiān)管，促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地市場的形成等也必須跟進(jìn)。

３從城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤角度考察農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)

所謂城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，依照國土資源部２００８年頒布的《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點管理辦法》的規(guī)定，是指依據(jù)土地利用總體規(guī)劃，將若干擬整理復(fù)墾為耕地的農(nóng)村建設(shè)用地地塊和擬用于城鎮(zhèn)建設(shè)的地塊等面積共同組成建新拆舊項目區(qū)，通過建新拆舊和土地整理復(fù)墾等措施，在保證項目區(qū)內(nèi)各類土地面積平衡的基礎(chǔ)上，最終實現(xiàn)增加耕地有效面積、提高耕地質(zhì)量、節(jié)約建設(shè)用地，城鄉(xiāng)用地布局更加合理的目標(biāo)。對于農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)的改革方向，國家進(jìn)行城鄉(xiāng)建設(shè)用地掛鉤試點，具有很強(qiáng)的現(xiàn)實意義。一方面，由于城市規(guī)模的不斷擴(kuò)張，存量國有建設(shè)用地已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足城市建設(shè)用地的需要，再加上我國設(shè)置了保護(hù)耕地的底線，更是為城市化進(jìn)程的推進(jìn)帶來了前所未有的困境；另一方面，城鄉(xiāng)差距在我國經(jīng)濟(jì)總量不斷增加的同時也在不斷地擴(kuò)大，如何縮小城鄉(xiāng)二元差距，破除城鄉(xiāng)二元格局，實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展也是亟待解決的問題。

２００６年４月，四川省、山東省、江蘇省、湖北省、天津市被國土資源部列為首批城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點地區(qū)。此后，包括河南省在內(nèi)的大部分省份都被列入城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點地區(qū)。在城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項目區(qū)內(nèi)，只要實現(xiàn)了占補(bǔ)平衡，不需要單獨辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的審批手續(xù)，但是如果涉及到土地征收的，仍應(yīng)依法辦理土地征收手續(xù)。

３．１城鄉(xiāng)建設(shè)用地掛鉤項目下村民居住的安置模式及評價

從城鄉(xiāng)建設(shè)用地掛鉤項目村民居住的安置模式講，主要有以下模式：第一，并村模式。此種模式主要在城鄉(xiāng)結(jié)合帶或人口相對集中的農(nóng)村地區(qū)實施。在原有農(nóng)村集體建設(shè)用地的基礎(chǔ)上，進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃，將分散的農(nóng)村居民統(tǒng)一規(guī)劃到較為集中的居住小區(qū)，并進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施的配套建設(shè)，以此來提高農(nóng)村的居住環(huán)境；把結(jié)余的農(nóng)村建設(shè)用地通過土地整理和土地復(fù)墾，恢復(fù)其農(nóng)用用途，并在此基礎(chǔ)上形成建設(shè)用地的用地指標(biāo)。第二，搬遷模式。此種模式主要在偏遠(yuǎn)地區(qū)或交通不便的地區(qū)實施。在此種情形下，由政府統(tǒng)一規(guī)劃，另選新址作為居民安置點，在新的居民安置點內(nèi)進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施的配套建設(shè)；對于搬遷區(qū)則實施土地整理和土地復(fù)墾，恢復(fù)其農(nóng)用用途并形成用地指標(biāo)。

通過對上述模式的對比分析，我們發(fā)現(xiàn)這些模式顯然體現(xiàn)了因地制宜、突出特色的理念。但在城鄉(xiāng)建設(shè)用地掛鉤項目村民居住的安置模式中，究竟采取何種模式當(dāng)屬一大問題。筆者認(rèn)為，進(jìn)行城鄉(xiāng)建設(shè)用地掛鉤試點，歸根到底是為了消除城鄉(xiāng)二元格局，推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，最大限度地維護(hù)農(nóng)民的利益。在有關(guān)規(guī)范性文件中，也始終強(qiáng)調(diào)要尊重群眾意愿，維護(hù)集體和農(nóng)戶土地合法權(quán)益；要了解當(dāng)?shù)厝罕姷纳a(chǎn)生活條件和建新拆舊意愿；在項目區(qū)實施過程中，涉及農(nóng)用地或建設(shè)用地調(diào)整、互換的，要得到集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民確認(rèn)等等。但我們也不難發(fā)現(xiàn)，整個試點工作是典型的政府推進(jìn)，從項目區(qū)的申請、立項和建設(shè)，一直到項目區(qū)的竣工驗收，均由政府組織實施。在這個過程中，如何防止政府的權(quán)力不被濫用，如何讓農(nóng)民發(fā)出自己的呼聲、尊重農(nóng)民的知情權(quán)和決定權(quán)，是不能回避的問題。對此，有學(xué)者認(rèn)為：民眾祖祖輩輩生活的地方，形成了特定的文化、特定的社會生態(tài)，他們是否愿意搬遷、是否愿意改變家園環(huán)境，是應(yīng)該考慮的。依靠行政規(guī)劃建立起來的項目區(qū)，如果只關(guān)注要實現(xiàn)的行政目標(biāo)，就容易忽略這些要求［10］。為此，國務(wù)院在２０１０年發(fā)布的《關(guān)于嚴(yán)格規(guī)范城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點切實做好農(nóng)村土地整治工作的通知》明確指出：要依法維護(hù)農(nóng)民和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的主體地位，依法保障農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)和受益權(quán)。整治騰出的農(nóng)村建設(shè)用地，首先要復(fù)墾為耕地，在優(yōu)先滿足農(nóng)村各種發(fā)展建設(shè)用地后，經(jīng)批準(zhǔn)將節(jié)約的指標(biāo)少量調(diào)劑給城鎮(zhèn)使用的，其土地增值收益必須及時全部返還農(nóng)村，切實做到農(nóng)民自愿、農(nóng)民參與和農(nóng)民滿意。

由此可見，農(nóng)民權(quán)利的保護(hù)是整個城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點的核心內(nèi)容。要切實維護(hù)農(nóng)民的合法利益，筆者認(rèn)為，關(guān)鍵是要使城鄉(xiāng)建設(shè)用地掛鉤試點和《村民委員會組織法》（２０１０年修訂）等法律銜接起來。根據(jù)該法的規(guī)定，涉及宅基地的使用方案、以借貸、租賃或者其他方式處分村集體財產(chǎn)等涉及到村民利益的事項，應(yīng)經(jīng)村民會議討論決定方可辦理；村民委員會的設(shè)立、撤銷、范圍調(diào)整，應(yīng)由鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府提出，經(jīng)村民會議討論同意，報縣級人民政府批準(zhǔn)。因此，要落實這樣的規(guī)定，在城鄉(xiāng)建設(shè)用地掛鉤程序的啟動上必須把上述程序加上去并嚴(yán)格遵守。否則，項目區(qū)已經(jīng)審批下來后再讓村民會議確認(rèn)，很難體現(xiàn)尊重農(nóng)民的意愿，有可能會造成農(nóng)民“被上樓”的新一輪悲劇。

３．２城鄉(xiāng)建設(shè)用地掛鉤項目下資金籌措模式及評價

從城鄉(xiāng)建設(shè)用地掛鉤項目資金籌措模式來講，主要有以下模式：第一，農(nóng)民集體組織實施模式。強(qiáng)調(diào)農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織的作用，由村集體經(jīng)濟(jì)組織籌集資金，進(jìn)行土地復(fù)墾、新區(qū)建設(shè)等，政府也僅僅是進(jìn)行項目區(qū)的審批、引導(dǎo)、監(jiān)管等。第二，市場主導(dǎo)實施模式。在完善土地市場運作平臺的基礎(chǔ)上，通過市場杠桿引入投資主體，由投資主體對土地進(jìn)行復(fù)墾，對新區(qū)進(jìn)行建設(shè)等，政府僅僅是進(jìn)行項目區(qū)的審批、引導(dǎo)、監(jiān)管等，最終要實現(xiàn)項目區(qū)運作的企業(yè)化和市場化。第三，政府主導(dǎo)實施模式。即由政府土地整理中心或相關(guān)行政管理部門負(fù)責(zé)立項乃至規(guī)劃設(shè)計，并對項目實施進(jìn)行跟蹤管理、質(zhì)量監(jiān)督［11］。在整個過程中，以政府投資為主，參與主體是政府及其下屬企業(yè)和有關(guān)中介服務(wù)機(jī)構(gòu)，用地指標(biāo)也由政府統(tǒng)一配置和調(diào)控。

通過對上述模式的分析發(fā)現(xiàn)，這些模式各有千秋。農(nóng)民集體組織實施模式能夠調(diào)動村民的參與積極性，充分實現(xiàn)村民自治，也利于城鄉(xiāng)建設(shè)用地掛鉤試點項目的多元融資，但利益關(guān)系協(xié)調(diào)較為復(fù)雜，基層村干部在監(jiān)督不到位的前提下可能會濫用權(quán)力，容易激發(fā)矛盾；政府主導(dǎo)模式基于政府的權(quán)威，有利于項目的推進(jìn)，但融資單一，也存在政府權(quán)力運行過程中的“尋租”問題；市場主導(dǎo)型實施模式可以充分發(fā)揮市場在城鄉(xiāng)建設(shè)用地掛鉤試點項目區(qū)建設(shè)中的市場配置資源的作用，但參與主體的營利性支配可能會在利潤最大化的驅(qū)使下忽視配套制度建設(shè)甚至漠視農(nóng)民的利益。筆者認(rèn)為，如將三者結(jié)合起來，根據(jù)試點地區(qū)的實際狀況和經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度實現(xiàn)“政府、市場、農(nóng)民”三者的利益互動，應(yīng)該是較為理想的選擇。

３．３城鄉(xiāng)建設(shè)用地掛鉤項目下“地票”交易模式的新探索

依據(jù)國土資源部２００８年頒布的《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點管理辦法》的規(guī)定：可以通過開展土地評估、界定土地權(quán)屬，按照同類土地等價交換的原則，合理進(jìn)行土地調(diào)整、互換和補(bǔ)償；根據(jù)“依法、自愿、有償、規(guī)范”的要求，探索集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)、創(chuàng)新機(jī)制，促進(jìn)掛鉤試點工作。但問題在于，如何使其具有可操作性，如何保證集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)下農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織的土地收益，筆者認(rèn)為“地票”交易模式可以借鑒。根據(jù)２００８年《重慶農(nóng)村土地交易所管理暫行辦法》的規(guī)定，所謂“地票”，就是建設(shè)用地掛鉤指標(biāo)，指農(nóng)村宅基地及其附屬設(shè)施用地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、農(nóng)村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)用地等農(nóng)村集體建設(shè)用地復(fù)墾為耕地后，可用于建設(shè)的用地指標(biāo)。在該辦法中，“地票”運行程序包括四大環(huán)節(jié)：復(fù)墾、驗收、交易和使用“地票”。用地單位通過拍賣程序獲得“地票”后，僅僅是取得了獲取建設(shè)用地使用權(quán)的資格。由此可見，所謂“地票”交易，實際上是在建設(shè)用地使用權(quán)日趨緊張情形下的一種用地資格交易或者說是用地指標(biāo)交易。對此，有學(xué)者認(rèn)為，地票交易有利于克服農(nóng)村集體建設(shè)用地交易中存在的“剪刀差”局面，真正體現(xiàn)了城市反哺農(nóng)村、發(fā)達(dá)地區(qū)反哺邊遠(yuǎn)落后地區(qū)的要求［12］。對此，筆者甚為贊同。此外，重慶市“地票”交易作為一種新的土地交易方式，雖然有其弊端，但在目前情形下，其不僅實現(xiàn)了城鄉(xiāng)建設(shè)用地的占補(bǔ)平衡，而且使農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)貨幣化，這對于在城鄉(xiāng)建設(shè)用地掛鉤試點下讓農(nóng)民分享城市化進(jìn)程中的收益意義重大。

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