農民專業合作社決策機制的治理

摘要：在農民專業合作社規范發展的過程中，作為社員的農民能否成為專業合作社的利益主體，民主權利能否得到保障，進一步完善決策機制是促進農民專業合作社規范運行和持續發展的關鍵。該項研究從現行農民專業合作社的決策機制不完善入手，分析了問題存在的原因，并有針對性地提出了完善措施。

關鍵詞：農民專業合作社；決策機制；社員；民主權利

中圖分類號：Ｆ３２１．４２文獻標識碼：Ｂ文章編號：0439－８114（２０11）18－3878-05

Governance on Decision-making Mechanism of Professional Farmer Cooperatives

ＸＩＥ Ｎｉ－ｈｏｎｇ

（Ｙｕｘｉ Ａｇｒｉｃｕｌｔｕｒｅ Ｖｏｃａｔｉｏｎａｌ ａｎｄ Ｐｒｏｆｅｓｓｉｏｎａｌ Ｃｏｌｌｅｇｅ，Ｙｕｘｉ ６５３１０６，Ｙｕｎｎａｎ，Ｃｈｉｎａ）

Ａｂｓｔｒａｃｔ： Dｕｒｉｎｇ ｔｈｅ ｐｒｏｃｅｓｓ ｏｆ tｈｅ ｐｒｏｆｅｓｓｉｏｎａｌ ｆａｒｍｅｒ ｃｏｏｐｅｒａｔｉｖｅｓ’ ｓｔａｎｄａｒｄ ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ， the ｐｅａｓａｎｔs ａｓ ｔｈｅ ｍｅｍｂｅｒ had ｂｅｃｏｍｅ the ｓｔａｋｅｈｏｌｄｅｒs. To ｇｕａｒａｎｔｅe their ｄｅｍｏｃｒａｔｉｃ ｒｉｇｈｔｓ， and ｐｒｏｍｏｔｅ ｎｏｒｍａｌ ｏｐｅｒａｔｉｏｎ ａｎｄ ｓｕｓｔａｉｎａｂｌｅ ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ ｏｆ ｐｒｏｆｅｓｓｉｏｎａｌ ｆａｒｍｅｒ ｃｏｏｐｅｒａｔｉｖｅｓ， the key means was ｔｏ ｆｕｒｔｈｅｒ ｉｍｐｒｏｖｅ ｔｈｅ ｄｅｃｉｓｉｏｎ－ｍａｋｉｎｇ ｍｅｃｈａｎｉｓｍ． Ｂａｓｅｄ ｏｎ ｔｈｅ ｄｉｓａｄｖａｎｔａｇｅｓ ｏｆ ｔｈｅ ｃｕｒｒｅｎｔ ｄｅｃｉｓｉｏｎ－ｍａｋｉｎｇ ｍｅｃｈａｎｉｓｍ ｏｆ ｐｒｏｆｅｓｓｉｏｎａｌ ｆａｒｍｅｒ ｃｏｏｐｅｒａｔｉｖｅｓ， ｔｈｅ ｃａｕｓｅｓ ｏｆ ｔｈｅ ｅｘｉｓｔｉｎｇ ｉｓｓｕｅｓ were analyzed ａｎｄ ｔａｒｇｅｔｅｄ ｉｍｐｒｏｖｅｍｅｎｔ ｍｅａｓｕｒｅｓ were ｇｉｖｅｎ．

Ｋｅｙ ｗｏｒｄｓ： ｐｒｏｆｅｓｓｉｏｎａｌ ｆａｒｍｅｒ ｃｏｏｐｅｒａｔｉｖｅｓ； ｄｅｃｉｓｉｏｎ－ｍａｋｉｎｇ ｍｅｃｈａｎｉｓｍ； ｍｅｍｂｅｒｓｈｉｐ； ｄｅｍｏｃｒａｔｉｃ ｒｉｇｈｔｓ

農民專業合作社是廣大農民適應市場經濟要求，在不改變家庭承包經營的前提下，自愿選擇、自主興辦、自我受益的新型經濟合作組織。２００７年７月，《中華人民共和國農民專業合作社法》頒布實施，標志著我國農民專業合作社進入了依法發展的新階段。長期以來制約農民專業合作社發展的法律地位和組織屬性、利益分配與內部治理等一系列重大問題因此在一定程度上得到了澄清。有關部門也出臺了《農民專業合作社財務會計制度》、《農民專業合作社登記管理條例》、《農民專業合作社示范章程》等文件。但是，一些影響農民專業合作社規范發展的深層次問題顯然不會因為法規的頒布實施而迅速“迎刃而解”，矛盾仍然存在著，專業合作社應有的組織優勢還遠遠沒有發揮出來。在農民專業合作社規范發展的過程中，隨著外部發展條件的逐步改善，作為社員的農民能否成為專業合作社的利益主體，他們在合作社中的經濟利益能否得到維護，民主權利能否得到保障，進一步完善決策機制將是促進我國農民專業合作社規范運行和持續發展的關鍵。

１現行農民專業合作社決策機制存在的問題

１．１社員大會決策機制難以貫徹

農民專業合作社是農民聯合所有、共同管理以實現每位社員的利益最大化的組織，社員地位平等，合作社的重大事項和決策均由社員積極參與并作出決策。在現有的社員大會、理事會、監事會三級化管理模式之中，社員大會是代表社員意志的重要途徑，是合作社的最高權力機構。但能否保證農民會員在重大決策表決中做到科學、理性和對經營者的業績評價客觀、監督有效，仍然是問號。總體上，目前農民專業合作社的社員（代表）大會的決策權尚沒有得到充分體現。社員大會的主要議題一般都是具體的生產經營決策等，如確定農產品銷售價格、農資的采購價格等內容。而將內部管理機構和人員、利潤分配標準、集體積累與政府補貼的處置、財務審核等問題列入社員大會商議的農民專業合作社并不多。而提名權對于決定誰是理事長往往具有直接的決定性作用，章程規定都是通過社員大會或社員代表大會進行的。但在實際運作中，極大部分的專業合作社的領導機構（理事長、理事、監事會或執行監事）的產生，都是由領辦人（發起人）提名，只有很少的是海選。社員雖然享有一票的基本表決權，但在現實中表決時，采取“一人一票＋附加表決權”的方式仍最多，因此，真正規范運作的合作社還不多，農民社員參加民主管理的意識不強，參與合作社管理的較少，多數農民社員處于從屬或被動的地位。

１．２“內部人控制”現象普遍

在我國現階段的農民專業合作社中，“內部人控制”現象比較普遍。在合作社內部，由擁有一定資源優勢的理事（經理）或“核心社員”掌握著大部分決策控制權。絕大多數合作社都是依賴于生產大戶、運銷大戶、基層供銷社、龍頭企業、農村基層組織等建立的。他們是合作社創建的主導力量。作為發起者、領導者和關鍵性生產要素的所有者，無論在最初的組織創建、制度設計上，還是日常經營管理上都擁有著突出的影響力，因此，他們是擁有合作社實際控制權的“內部人”。農民專業合作社的發展離不開他們的資金、經營能力，合作社的決策、控制權掌握在他們手里，他們構成了合作社的“核心”。而普通社員由于投資少，或經營規模小，從農民專業合作社獲取的利益小，缺乏參與決策和監督的積極性，在監督和決策中存在“搭便車”行為。合作社外圍則是眾多的中小農戶，處于依附和被控制的地位，從而形成具有中國特色的“核心——外圍”結構［１］。而據韓俊［２］對國內９省１４０個合作社的調查表明，生產經營大戶提名理事的組織占３５．１６％，擔任理事長的占４９．６４％；理事會中經營大戶占５５．６４％，由生產經營大戶提名監事會成員的組織占２５％。

１．３“能人”決策代替民主決策

現實中，不僅合作社的經營管理由少數核心社員控制，而且合作社的最高和最終決策權往往也集中在以合作社理事長為代表的少數幾個“能人”手中。大多數的合作社受到“能人”的影響較大，社員大會或理事會往往出現“選舉不過是確認，討論僅僅是告知，監督只是附議而已”的現象。從我國農民專業合作社的誕生和發展看，一般都有一個或數個“能人”在其中起著極為重要甚至是至為關鍵的核心作用。這些“能人”一般都有自己的經營實體，他們往往具有規模優勢、信息優勢以及人才優勢，使得他們在社員大會選舉的時候很容易成為農民專業合作社的理事甚至是理事長，其他社員一般都依賴于這些“能人”。由于受素質、能力等方面條件的局限，一些理事在理事會的發言權和決策權很有限，“決策事務一般都由精英說了算”。合作社管理者的選擇、決策的制定等大多都由理事長一個人做主。“能人”權威貫穿于專業合作社運作的始終，并體現在合作社大小事務的決策、執行、管理和監督當中。廖祖君等［３］通過對四川省鄧峽市金利豬業專業合作社的治理機制研究驗證了上述結論。韓俊等［２］對四川省井研縣的１６個專業合作社的調查表明，一般合作社社員基本上都是“隨大流”，往往很少參加合作社的管理活動，１６個組織中成員總數為２ ３４１戶，其中比較積極地參與管理的成員僅為６８７戶，占２９．３％。調查表明，這種主要依賴于合作社領導人的個人魅力和權威來實行權威治理的能人型合作社治理模式在我國當前非常普遍。

１．４政府相關部門的影響大

在我國農民專業合作社的發展中，政府涉農部門和村干部等大量介入農民的合作經營，從山東省膠南市的調查可以看出，農民合作社的負責人中，由村干部和涉農部門人員擔任負責人的共占了６３．１％，而理事會成員中有村干部的占了５７．９％，有政府涉農部門和企業人員的占了３３．３％［４］。他們的加入，使農民合作社的決策過程發生了質的變化。合作社社員處于一種“有剩余索取權，無剩余控制權”的畸形狀態［５］。在雙方力量的博弈之中，從代理方看，村干部往往不僅是一個地方的行政長官，而且是地方宗族勢力的領袖人物，既擁有社區行政管理權，又擁有對農村宗族關系和社會輿論的主導權，具有絕對的權力和信息控制優勢［６］。大多數農技部門的負責人在合作經營中，更為關注的是貫徹政府部門意志，樹立示范典型，從上級領導那里獲取較好的政績評價和更多的資本與項目投入，而不是合作組織交易成本最小化和農民收益最大化。在這種情況下，普通社員一般都缺乏參與管理和監督合作社的積極性。

２農民專業合作社決策機制存在問題的原因分析

從總體上看，我國農民專業合作社仍處在規范發展的初級階段，農民專業合作社決策機制存在著很多約束因素，這也許是影響農民專業合作社決策機制問題較為深層次的原因。

２．１地方政府重建不重管

地方政府對建立與發展農民專業合作社的作用認識不清，不少縣、鄉領導干部不了解《農民專業合作社法》的具體內容。鄉鎮、村組干部普遍缺乏規范合作社的基本知識。由于理論知識上的缺乏，基層干部幾乎沒有能力正確指導當地農民建立比較規范的農民專業合作社。《農民專業合作社法》第二條明確規定：農民專業合作社是在農村家庭承包經營基礎上，同類農產品的生產經營者或者同類生產經營服務的提供者、利用者，自愿聯合、民主管理的互助性經濟組織。但在現實運作中，一些專業合作社的成立，卻成了體現政府官員政績、完成政治任務的產物，并不完全是由農民自愿成立的。有的地方政府，不顧本地實際情況和農民意愿，搞“一刀切”、“拉郎配”，行政介入合作社的建立。而廣大農民也同樣缺乏對合作社知識的了解，不少合作社的發起人不理解合作社法的精神，只知道成立合作社能享受到國家的優惠政策；很少有農民知道如何著手創辦合作社，有創辦愿望的也不知道如何去聯絡發起，或不知如何確定入社條件，有的甚至連合作社的主要業務范圍和盈利途徑都沒有確定就去工商部門登記，更多的人沒有風險意識，更不知道“二次利潤返還”，因此也就更談不上確定合作社的組織機構和決策機制等問題了。而政府部門往往是大張旗鼓地督促各地合作社成立，但對其成立后的實際運行則指導管理不多，對實際情況也不大了解。

２．２現有合作社產權制度的模糊

現有的農民專業合作社產權制度的模糊，導致普通社員的積極性不高。作為理性的經濟人，社員一方面要求自己的付出獲得相應的回報，而另一方面，對于共同積累的財富，社員自身卻無法獲得收益，這種不清晰的產權使得社員付出的勞動得不到有效的回報，自然也就無法調動社員參與合作社活動的積極性。普通社員存在“搭便車”現象，他們加入專業合作社的主要目的是為了把生產出來的農副產品以一個合理的價格賣出去，并能得到合作社對生產環節的指導和服務。他們在農民專業合作社中的任務是按合作社要求生產符合市場需要的農副產品。從表面上看，他們不僅關心合作社收購他們產品的價格，也關心合作社把農產品賣出去的價格。因為這影響到他的收益：合作社銷售的價格越高，他能夠分到的溢價收益也越高，因此他有理由積極參與合作社事務［７］。而實際上普通社員對合作社集體事務興趣并不大，原因是：參與合作社的事務、增加合作社利益是需要付出精力、時間以及其他方面代價和成本的，但是這種付出不能得到相應的回報。社員只能根據他與合作社的惠顧份額得到利益補償，而這種補償一般要比他的付出少得多。

２．３農民專業合作社社員的異質性

經典合作社的一個基本的特征是，社員必須是使用該組織服務的人，社員的同質性對傳統合作社而言至關重要，維系社員同質性有利于堅持合作原則［８］。我國農民專業合作社的參與主體的多元化特點，使社員結構具有較高的異質性。允許非農民和企業成為合作社的會員，雖然對附加表決權總票數有所限制，但也使出資較多的產業化企業、其他組織、農村大戶、“能人”等在合作社重大決策時擁有資本帶來的投票優勢。黃勝忠等［８］認為，農民專業合作社的社員異質性主要體現在以下三個方面：不同參與主體的資源稟賦不同；不同主體參與合作社的動機和目的不同；不同參與主體在合作社創建和發展過程中扮演的角色不同。少數核心社員是資本資源、人力資源和社會資源等稀缺的關鍵生產要素的所有者，如何確保其對投入要素的控制權和收益權對他們而言至關重要。在社員異質性條件下，農民專業合作社必然形成少數大出資者（核心社員）與多數小出資者（普通社員）并存的格局［９］。核心社員由于在合作社創建和發展時提供了關鍵生產要素，承擔了合作社創建的成本和經營風險，他們理所當然希望擁有合作社的經營控制權，所以他們會選擇自己作為合作社的管理者。普通社員由于自身不具備管理者的素質，多數一般不會選自己當管理者；選他人的話也傾向于選擇核心社員，一是核心社員相對更具備經營管理能力，二是核心社員對合作社進行了較多的投入，相對更可信。在異質性很強的群體中，能力弱者會很自然地服從能力強者的領導。這樣，現實的環境使得在合作社里難以真正形成民主管理的機制。

２．４農民專業合作社尚處于初級發展階段

目前我國專業合作社僅限于農業領域，且多是地方性的，規模比較小。多數專業合作社僅局限于提供一些技術服務和市場信息，能夠進入流通環節的為數不多，能進行農產品加工的就更少。因此，影響力、帶動力不大。理論上，農民專業合作社通過提高農民組織化程度，把本屬于不同利益主體的資金、技術、人才、勞動力、土地等按生產經營的客觀要求集合于一體，使生產要素實現跨區域、跨行業、跨所有制的優化組合，可以在提高生產要素的使用效率，大量降低信息成本、管理成本和交易成本等方面大有作為。大部分專業合作社的盈利能力還較差，經濟效益低，資金積累不足，未給農戶明顯增加收益和降低生產成本、交易成本。

３完善農民專業合作社決策機制的途徑

３．１合理配置決策權

農民專業合作社是“使用者控制”的經濟組織，強調使用者掌握合作社的主要決策權。合作社社員的決策權主要通過兩個方式來實現：一是直接決策，社員在社員大會上直接對合作社的事務進行表決；二是間接決策，社員選舉產生合作社的理事會，把決策權委托給理事會。目前，我國農民專業合作社基本上都是由理事長主持日常經營，職業經理人經營專業合作社所占的比例并不高。因此，專業合作社合理配置決策權的關鍵就是，要明確社員大會、理事會和理事長以及經理人等主體的決策權配置。

根據合作社的功能與目的的法律要求，必須堅持社員大會的最高決策權，堅持農民專業合作社治理中的“社員大會制”，將農民專業合作社治理中一切事務的最高決策權都賦予社員大會。要明確理事會是在社員大會授權下履行職責的，理事長與理事會是委托代理關系，他們的決策權大小是根據授權獲得，要合理劃分社員大會、理事會、理事長的權力界限，明確他們的授權關系。真正形成社員大會——重大事情決策，理事會——日常工作決策，理事長（經理）——具體運作的決策機制。

３．２規范理事會會議程序

在理事會的決策表決機制中，一般決議過半數理事同意為通過，重大決策需要有２／３以上理事通過。理事會要建立議事規則，保證按照約定的原則行使決策權力，限制核心社員或理事長對理事會的操控行為，避免出現損害普通社員利益及重大風險的事項發生。

引入理事回避表決制度。人的趨利性決定了理事不可能完全理性地充當一個合作社事業當中的決策者。為避免專業合作社不至于被“核心社員”所控制，以免造成現實中農民專業合作社僅僅成為“核心社員”或龍頭企業的發財之道，而普通社員的利益得不到保障現象的發生，應當確立理事回避表決制度。當農民專業合作社理事會決議涉及到某位理事的自身利益，或理事與所涉及的企業或特定經濟組織有關聯關系的，該理事不得對該項決議行使表決權，也不得代理其他理事行使表決權。理事會會議應該由過半數的無關聯關系理事出席才可舉行，所作的決議須經無關聯關系的理事過半數通過。出席理事會的無關聯關系理事人數不足的，應將該事項提交社員大會或社員代表大會審議。

３．３構建“能人”治社與民主管理相協調的運行機制

由于我國農民專業合作社尚處于規范發展的初級階段，社員對于農民專業合作社價值的理解參差不齊，農民的小農意識依然濃厚，加之他們自身的文化素質較低，如果涉及到專業合作社的具體經營管理，都采用民主的辦法來解決，會產生太多的內耗，浪費太多的時間和精力，也不一定能保證決策的科學性。因此，必須探索適合我國國情的農民專業合作社的民主管理方式，才能真正有利于專業合作社的發展。

我國合作社在目前幾乎都沒有聘請職業經理人的情況下，由“核心社員”控制不失為一種可行的專家治理的形式。農村“能人”、“大戶”懂經營善管理，擁有廣泛的人際關系，了解農村和農民，一般都較有影響力和帶動力，也更能了解合作社的作用和掌握合作社的運行機制，所以，應大張旗鼓地引導能人、大戶領辦合作社和管理合作社，充分發揮能人、大戶的積極性和創造性。農民專業合作社的民主管理制度應是在一定權威下的民主，這些“能人”會成為合作社的權威。合作社發展的初期需要有一個權威來增強凝聚力，推動合作社事務的進展。當然權威也應是有限度的權威，只講權威不講民主，就會否定合作社的性質，專業合作社也會失去其存在的價值。講權威并不是要否定社員的民主權利，專業合作社的最大特點就是其民主管理的制度，通過民主的制度集思廣益，充分發揮每個社員的聰明才智。權威的作用還在于當民主陷入無端的內耗時，權威能夠超越爭執，以自己的威信贏得爭執各方的認可而保證合作社的正確發展方向，保證合作社有效運轉。堅持合作社民主管理過程中的權威，也是由合作社的內在管理機制決定的。規范的合作社的內在管理機制由決策機制和執行機制組成，是一種循環控制結構。一般來說，決策機制是指由全體社員（代表）通過一人一票或一人多票（附加票）的方式對合作社的重大事項做出決策，這是按照民主管理的原則進行的。執行機制是指社員（代表）大會選舉出理事會執行其做出的決策，而理事會所管理的人員恰恰又是這些社員，這就需要權威。這也就是說，對于合作社的管理人員來說，他既是社員，又是管理者，既要執行由社員經民主程序做出的決策，還要管理這些社員，這就需要民主與權威關系的平衡。

３．４提高普通社員的民主管理意識

增強專業合作社社員的同質性。努力改善合作社普通社員和核心社員在資源稟賦方面的差距，是改善社員異質性的關鍵。要從增強普通社員的經濟實力、人力資本、經營能力和管理合作社的能力等方面入手，縮小普通社員與核心社員的差距。在目前社員對專業合作社事務的參與，需要重視的應是過程，而非結果。培養社員的民主習慣和參與意識很重要。

在專業合作社發展的初期，“能人”在決策中的權重較大，普通社員的權重較小，普通社員對核心社員的制約作用相對有限。這在由企業家、大戶發起成立的合作社中表現得尤為突出。但是，從長期看，合作社要有一個大的發展，就要充分發揮其在增加農民收入和建設新農村中的促進作用，初期的這種不利于普通社員的狀況遲早要加以改變。中國民主化進程的特點是由形式到實體，通過形式化民主訓練社員，培養社員的民主習慣，為民主創造內在的條件，逐步實現由形式化民主到實體性民主的轉化。只要社員得到了真正的實惠，形式化民主訓練下的社員最終會學會行使法律與章程賦予的實體性民主。要通過制度的保障和民主意識的訓練，增加普通社員參與決策的積極性，并由此提高決策的能力。加強社員的法律意識和維護自我權益意識，是規范“能人”治社行為、規范“能人”權威運作機制的關鍵。

３．５規范政府部門的行為

農民專業合作社的成立和發展離不開政府機構在資金、信息、技術、人才等方面的支持。但這種支持不是直接領辦合作經濟組織或插手干預合作社內部事務，而是重點抓好政策扶持、制度規范、經營培訓和產業化服務體系建設，為合作社發展創造良好的外部政策環境。政府部門應該加大對新成立合作社的財政、信貸扶持力度，降低其組織運行成本，加強農民教育，大力培育農民合作社的帶頭人，改善農村人力資本狀況，為合作社的發展創造必需的條件。其次，政府部門的財政扶持政策應該具有期限性和針對性。一旦農民合作社經過扶持能夠實現自我良性發展，財政扶持就應該有計劃地退出，轉而扶持那些剛起步的合作社，形成一種有序退出、循環扶持的機制。

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