中國公益信托制度若干規定評析

摘 要：在公益信托的設立體制上，中國信托法應拋棄大陸法系通常實行的許可制，轉而采取英美法中的注冊登記制。關于公益信托監管部門的設置，現行的多軌制存在較大缺陷，應采取英美法中的單一制。在近似原則的適用方面，中國現行做法要比日本、韓國和臺灣地區的規定更為科學、合理。

關鍵詞：公益信托；設立體制；監管；近似原則

中圖分類號：F830.5 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2011）31-0063-03

公益信托，在英美法國家也稱為慈善信托（Charitable Trust），是指出于公共利益的目的，為使不特定的社會公眾受益而設立的信托。2001年10月1日起施行的中國《信托法》第60條規定，為了下列公共利益目的之一而設立的信托，屬于公益信托：（1）救濟貧困；（2）救助災民；（3）扶助殘疾人；（4）發展教育、科技、文化、藝術、體育事業；（5）發展醫療衛生事業；（6）發展環境保護事業，維護生態環境；（7）發展其他社會公益事業。由此，公益信托制度正式在中國確立。與英美或者日、韓、臺灣地區的立法相比，中國對該制度有一些不同的規定。本文試圖通過對其中幾個問題的分析，探究這些立法差異是否有其合理性。

一、公益信托的設立體制

在英美法國家，公益信托的設立一般實行注冊登記制。例如，在現代信托制度起源地的英國，除依法享有登記豁免權的公益信托外，設立其他公益信托，受托人有責任在信托成立后，在規定的時間內向公益委員會提交信托文件和其他有關材料，申請登記。而在美國，公益信托的監督權主要由州檢察長依據《統一公共信托受托人監督法》行使，其中一項重要職權就是負責公益信托的登記。按照規定，公益信托的受托人須就檢察長規定的事項，于承受信托財產起六個月內向州檢察長登記并附上信托文件的復印本[1]。

需要指出的是，注冊登記在英美法中并非公益信托的成立和生效要件。公益信托未經登記僅構成受托人違背職務，但不影響公益信托的成立和生效。在英美，注冊登記的主要功能有兩個：其一，確認和證明的效力。一項信托經過公益委員會登記后，其他有關機構（主要是稅務機關）必須依法將其作為公益信托對待，主要是給予稅收優惠。未經登記的，不能享受稅收優惠。其二，向社會公眾披露信息。公益信托登記后必須接受公益委員會的監督和管理，并且每年向委員會提交有關信息資料，由委員會向社會公開，以備公眾查閱和監督[2]。

日、韓、臺灣等大陸法系國家（地區）在20世紀引入信托制度時，就公益信托的設立普遍采取許可制，未經政府主管部門許可不能成立公益信托。例如，《日本信托法》第68條規定，就公益信托的承受，其受托者須經主管官署批準。臺灣“信托法”第70條規定，公益信托之設立及其受托人，應經目的事業主管機關之許可。中國《信托法》第62條規定，公益信托的設立和確定其受托人，應當經有關公益事業的管理機構批準。未經公益事業管理機構的批準，不得以公益信托的名義進行活動。由此可見，中國對公益信托的設立采取的也是許可制，這符合大陸法系的一般模式。

通常認為，大陸法系采取許可制主要有三個方面的考慮：（1）與私益信托不同，公益信托的委托人、受益人難以對受托人的行為進行有力監督；（2）設立公益信托涉及社會公共利益，其影響不限于當事人之間的私人關系；（3）為鼓勵設立公益信托，各國通常設置一定的稅收優惠，可能會有人借設立公益信托的名義來逃避稅收。因此，為防止濫設公益信托，確保社會公共利益，特賦予相關行政部門以許可權。

然而稍加思考可知，上述支持許可制的理由其實“似是而非”。首先，委托人和受益人對受托人的監管弱化不是發生在公益信托的設立階段，而是發生在存續階段中，以此為由主張設立時采取許可制顯然沒有道理。而且，大陸法系信托法規定有信托監察人制度，可在相當程度上彌補公益信托存續中因受益人不特定導致的監督弱化。其次，與私益信托相比，公益信托因與社會公眾利益直接相關，所以需要加強政府的監管。但是，政府監管可以依賴多種措施和手段，加強監管有必要并不意味著在公益信托的設立上采取許可制同樣有必要。最后，采取注冊登記制即足以防范借設立公益信托逃避稅收的現象。

相反，從以下兩個理由可以看到，許可制在相當程度上不利于公益信托的設立：

第一，根據目的的不同，公益信托可以分為一般目的公益信托和特殊目的公益信托。前者并無某種特別具體的公益目的，而是以一般公益目的為其目的；后者的目的局限于一項或少數特定項目，如資助貧困地區的失學兒童。顯然，在一般目的公益信托，公益事業的管理機構是哪個部門在法律上并不明確，此時委托人該向誰提出設立申請呢？是承擔了救濟貧困、救助災民、扶助殘疾人三項職責的民政部門嗎？由于批準公益信托設立的機構需要承擔對公益信托的后續監管職責，可以想象，即使有人向某個部門提出了設立申請，基于“多一事不如少一事”的心理，該部門也未必樂于受理，從而導致公益信托設立無門。

第二，如果委托人分別指定了數項公益目的，如發展教育事業、發展環保事業，則公益信托的設立必須分別得到有關教育、環保主管部門的許可。中國多年來的行政許可實踐一再表明，多部門審批必然導致審批效率極其低下，甚至可能出現這樣一種現象：由于法律一般不規定各部門審批的先后順序，第一個受理的行政部門因害怕擔責，往往要求當事人先取得其他行政部門的許可，致使當事人長期奔波于數個部門之間而無結果。公益目的越多，設立公益信托就越困難。

《信托法》第61條明文宣布：“國家鼓勵發展公益信托。”可是上述分析已經表明，許可制的實施與這一規定的精神相沖突。誠如臺灣學者方嘉麟所言，“純就立法政策之平衡點加以考量，私益信托因純屬私益在其成立及生效要件上不妨從嚴；然公益信托因嘉惠大眾自宜使其易于成立而使資源得被用于公益目的。”[3]為推動中國公益信托事業的發展，中國應在公益信托的設立方面采用注冊登記制，至于公益信托設立后可能出現的種種問題，完全可以通過加強監管予以防范。

二、公益信托的監管

（一）監管部門的設置

在公益信托監管部門的設置上，英美法系和大陸法系采取了不同的做法。英美通常奉行單一制，即只設立一個統一的監管部門，這個部門在英國是公益委員會，在美國是州檢察長。日、韓等大陸法國家則實行多軌制，依不同的公益目的而由不同的目的事業主管機關負責監管。舉例而言，促進學術研究的公益信托由教育行政主管部門監管；發展體育事業的公益信托則由體育行政主管部門監管。中國《信托法》采取的也是這種模式。

多軌制與單一制相比較，優點是各監管部門可以相互交流對公益信托的監管經驗，如果各部門實行不同的監管制度，則有望出現“制度競爭”的場景，經過一段時間的競爭，監管者最終可在幾種可能的選擇中發現最為有效的監管制度。在公益目的并非單一時，如果某一主管部門有所疏忽，還可以由其他主管機關加以彌補。

多軌制的缺點則在于，其不僅造成前述公益信托設立困難，而且在公益目的并非單一時，一項公益信托便要同時承受幾個不同部門的監管。如果各監管部門之間的職責分工不能明確，監管的有效性將大打折扣，有可能出現有利益時搶著監管、出問題時相互推諉的現象。筆者注意到，《信托法》對這一分工問題全無涉及。而且，多頭監管常常意味著政出多門，如果各監管部門在作出監管決定之前不能有效協商和溝通，容易導致標準不一，使公益信托的受托人無所適從。此外，多頭監管下受托人須向不同監管部門報送各種文件報告，也會造成資源的浪費。

筆者認為，在現階段的中國，多軌制的缺點因具備現實土壤將會放大，這一點早已為相關領域的實踐所證明，而多軌制的優點則難以顯現。理由在于：中國各行政部門之間向來“各自為政”，相互交流監管經驗究竟有多大可能值得懷疑；各行業之間存在相當的差異性，這不僅會限制經驗交流，而且，即使某一部門的監管效果要優于另一部門，也不能證明前者的監管制度就比后者有效，制度競爭也未必可行。因此，單一制應當是中國更好的選擇。

（二）監管權限的賦予

根據《信托法》第66條至第69條的規定，在公益信托存續階段，公益事業管理機構對于公益信托的監管職權包括：檢查受托人處理公益信托事務的情況及信托財產狀況；批準受托人關于信托事務處理情況及財產狀況的年度報告；在受托人違反信托義務或者無能力履行職責的情況下變更受托人；公益信托設立后，發生設立信托時不能預見的情形時變更信托文件的有關條款；批準受托人的辭任。上述規定基本上與日、韓和臺灣地區的立法一致。

筆者認為，為更好的對公益信托進行監管，《信托法》還應賦予監管部門以下兩項職權：

第一，信托撤銷權。中國臺灣地區“信托法”第77條規定，“公益信托違反設立許可條件、監督命令或為其他有害公益的行為的，目的事業主管機關得撤消其許可或為其他必要的處置。其無正當理由連續三年不為活動的，也同。目的事業主管機關為前項處分前，應通知委托人、信托監察人及受托人于限期內表示意見。但不能通知者，不在此限。”在這兩種情形，公益信托的繼續存在要么危害公益，要么有名無實，均不符合設立公益信托的本旨，因此可由監管部門撤銷。中國信托法沒有規定這一權力，一項公益信托的運行即使有違公益信托的目的，主管機關也無法及時將其撤銷，不能不說是一個缺陷。

第二，信托事務處置權。為確保公益信托目的的實現，日、韓和臺灣立法均規定，監管部門有權隨時檢查信托事務的處理情況，在必要時（如受托人有發生損害賠償、財務危機或其他違反義務的行為且情節嚴重的）可進行必要的處置。如臺灣“信托法”第72條規定，目的事業主管機關得隨時檢查信托事務及財產狀況；必要時并得命受托人提供相當之擔保或為其他處置。可以說，處置權賦予監管部門采取緊急措施防止信托財產遭受損害的權力，相比事后救濟措施更有效率上的優勢。對比而言，中國《信托法》第67條只賦予公益事業管理機構檢查權，但沒有賦予其處置權，這在大陸法系立法中也屬例外。

三、近似原則的適用

近似原則是公益信托中特有的一項原則。在私益信托中，當信托目的無法實現時，信托將宣告終止，受托人需要將信托財產分配給權利歸屬人（受益人或委托人）。但是，公益信托是一種服務于公益事業的制度設計，公益信托的終止對公共利益的實現是不利的?；诖朔N考慮，英美立法者通過適用近似原則（the Cy-Pres Doctrine），使公益信托不至于因目的不能實現而終止，以促進社會公益事業。所謂近似原則，“是指公益信托設定后，由于社會狀況的法律制度發生變動，致使原設定的公益信托目的消滅或無法達成或造成公益信托的不合法時，為使該等公益信托得以繼續存在所規定的制度，此一制度于公益目的已達成，尚有剩余財產時也可適用?！盵4]

在英國，《1960年慈善法》頒布之前，近似原則僅僅在兩種情況下適用：一是在特定的公益目的合理完成后信托財產還有剩余的；二是最初的信托目的是不可能的或者不可行的?！?960年慈善法》實施后，上述“不可能或不可行”的適用條件得到修改，拓展了近似原則的適用空間?！?993年慈善法》第13條規定，在下列情況下，可以適用近似原則改變慈善贈予的最初目的：（1）最初目的全部或者部分：1）已經得到實現；2）已不能實現，或者不能按照贈與人的指示或精神實現；（2）實現最初目的只用了信托財產的一部分（尚有剩余）；（3）信托財產如果與其他可用于相似目的的財產合并運用更加有效，而且從信托目的出發，合并運用符合贈與精神；（4）最初目的已經部分或者全部：1）通過其他方式充分滿足；2）由于沒有什么作用或對社會有害，或者由于其他原因，在法律上不再是慈善的；3）考慮到贈與的精神，最初目的已經不能通過其他途徑提供適當和有效的方法來運用贈予的財產[5]。

大陸法國家（地區）在引入信托法時，也一并引入了近似原則。《日本信托法》第73條規定，當公益信托結束而其信托財產又無歸屬權利者時，主管官署可根據其信托之宗旨，繼續其類似目的的信托?！俄n國信托法》第72條的規定與日本立法除了語句表述以外沒有本質差異。臺灣“信托法”第79條規定，公益信托關系消滅，而無信托行為所訂信托財產歸屬權利人時，目的事業主管機關得為類似之目的，使信托關系存續，或使信托財產移轉于有類似目的之公益法人或公益信托。中國《信托法》第72條也規定，公益信托終止，沒有信托財產權利歸屬人或者信托財產權利歸屬人是不特定的社會公眾的，經公益事業管理機構批準，受托人應當將信托財產用于與原公益目的近似的目的，或者將信托財產轉移給具有近似目的的公益組織或者其他公益信托。

筆者以為，中國信托法對近似原則的規定要比日、韓和臺灣地區的立法更加科學、合理，理由主要有三：

第一，立法表述更為準確。根據日本、韓國與臺灣地區的信托立法，近似原則適用的情形，是公益信托“結束”或“消滅”；而近似原則適用的結果，是信托關系的“繼續”或“存續”。然而，公益信托既已終止，又怎么可能繼續或存續下去呢？實際上，適用近似原則不是使原信托關系“繼續”或“存續”，而是成立了一個新的信托關系，因此，上述“繼續”或“存續”的表述是不嚴謹的。中國信托法沒有使用此類表述，要更為準確。

第二，適用情形更為廣泛。日本、韓國和臺灣地區的信托法僅僅為近似原則的適用規定了一種情形，即公益信托終止后不存在信托財產的權利歸屬人。中國信托法則還增加了一種適用情形，即公益信托終止后信托財產權利歸屬人是不特定的社會公眾的。實務中，公益信托常向社會公眾募集資金。當信托終止后，若依日、韓和臺灣地區立法，剩余信托財產應返還給委托人，但這在操作上面臨很大的困難。而且，很多委托人在捐贈財產時便是希望為社會公益盡力，根本沒有將財產收回的意圖，因此適用近似原則也不違背其意愿。鑒于近似原則的宗旨在于挽救公益信托，適用情形越廣泛，該原則的價值也就越大。

第三，適用方式更加多樣。日本和韓國對近似原則的接受極其有限，這不僅體現在前述適用情形上，也體現在適用方式上。根據其信托立法，近似原則的適用將成立一個新的信托，即法定信托。而臺灣和大陸借鑒美國信托法，規定了三種適用方式：（1）將信托財產用于與原公益目的近似的目的（類似于日、韓的規定）；（2）將信托財產轉移給具有近似目的的公益組織，用于實現該組織的公益目的；（3）將信托財產轉移給具有近似目的的其他公益信托，用于實現其信托目的。比較而言，適用方式的單一不利于公益事業的發展。例如，在剩余信托財產極其有限時，若只能以這部分財產成立法定信托，因規模太小積極意義也屬有限；相反，如果將這部分財產交給其他公益信托或公益組織統一管理，將更有可能產生規模效應。

總的來看，在英美法系國家，近似原則的適用范圍比較廣泛，除了公益信托終止以外，還可在其他情形適用近似原則。大陸法系國家則將近似原則的適用前提限定為公益信托的終止。單從理論而言，英美法的做法更值得贊同，因為這在最大程度上促進了公益信托目的的實現。但是法律制度的移植必須考慮本土化的問題。信托制度對于大陸法國家本就是“舶來品”，而公益信托相對于私益信托發展就更加滯后，需要適用近似原則的情形還不是很多，立法時也缺乏實踐基礎，就此而言，大陸法系的這一立場是可以理解的。不過正如前文所指出，將公益信托終止后不存在信托財產的權利歸屬人作為近似原則的單一適用情形存在缺陷，當權利歸屬人是不特定的社會公眾時，近似原則也有適用的必要。就此而言，中國現行的規定更加符合實際需要。

參考文獻：

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[4] 方國輝.公益信托與現代福利社會之發展[D].臺北:臺灣文化大學，1992:540.

[5] 趙磊.公益信托法律制度研究[D].成都:西南政法大學，2007:154.

[責任編輯 陳麗敏]