緩解地方政府融資困境的對策思考

摘 要：當前，造成地方政府融資平臺公司融資工作困難的原因主要有平臺公司法人治理結構不完善，缺乏資本金，現金流不足，融資渠道顯單一，負債壓力風險大，政府資源較為分散，平臺公司融資能力不足等。為促進經濟社會全面發展，應采取積極應對措施，包括做好項目工作，嘗試多渠道融資，全面啟動民間資本，發揮金融對投融資的重要作用，建立穩定可靠的償債機制等以緩解融資困境。

關鍵詞：地方政府；融資；對策

中圖分類號：F830 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2011）31-0022-02

地方政府融資平臺公司是由地方政府及其部門和機構等通過財政撥款或注入土地、股權等資產設立，承擔政府投資項目融資功能，并擁有獨立法人資格的經濟實體。全國現有地方政府投融資平臺3 800多家。據審計署審計，截至2010年底，全國地方政府性債務余額107 174.91億元，總的來說，中國地方政府債務風險總體可控。2010以來，國家“銀根”一再緊縮，貨幣政策“實際從緊”，銀行加強信貸管理，各金融機構對平臺公司“惜貸”，政府性投資項目貸款大幅收縮，融資形勢嚴峻。今年以來國家已3次經加息，6次上調存款準備金率，凍結銀行大量資金，企業融資難度加大、成本更高。政府平臺公司貸款經清理規范逐步“摘帽”轉為一般公司類貸款。企業債券、信托計劃也受到政策影響相繼暫緩、叫停，各地政府性投資項目融資出現較大萎縮。

一、地方政府投融資困境原因分析

各地對政府投融資管理體制改革進行了積極的探索，取得了一定的成效，但在實踐中逐步暴露出的一些弊端，嚴重制約著各地投融資工作的發展和創新，影響了經濟增長的后勁。

1.平臺公司法人治理結構不完善。雖然投融資公司為各地國資委授權經營國有資產的獨立公司，并具有獨立的法人資格，但實際上，由于是政府出資的國有控股公司，企業不可避免地要承擔過多的政府“任務”，《公司法》賦予公司法人的自主經營權難以真正落實。公司實行收支兩線的財政預算管理，每年形成的產權收益全部上繳市財政，投資則向政府提出申請，需納入政府財政預算體系，決策程序復雜且時間較長。公司不是真正意義的公司法人實體，難以按市場化運作管理運行。

2.缺乏資本金，現金流不足。目前各平臺公司所建成的項目大多為非經營性公益項目，項目本身沒有收益，而由于各地財政資金安排基本上用于償還貸款利息，對項目的配套資金安排有限，以及各平臺公司自身現金流建設跟不上中長期貸款評審要求等因素，均存在內配資金不足的問題。平臺公司多數資產為公益性資產，能產生現金流的經營性資產較少，使得公司本身“造血”功能薄弱甚至沒有，經營效益與資產總量不相吻合，直接影響到公司的直接融資。

3.融資渠道仍顯單一。中國各平臺公司融資渠道仍比較單一，主要依靠銀行貸款，2009年及以前的銀行貸款占融資總額大多在90%以上，其他方式融資較少，多渠道、多層次、多方位、寬領域的融資渠道仍未形成。隨著銀行信貸環境的改變，地方政府擔保貸款已與現時政策相悖，融資難度加大。

4.負債壓力風險大。全國大部分投融資公司的資產狀況、贏利能力不太好，負債率也比較高，大多在60%以上。政府財政投入有限、經營收益微不足道、建設投入持續加碼，銀行貸款不斷加重，利息支付壓力大。受這些因素的影響，平臺公司資金流轉經常處于“借新債還舊債”的模式，償債能力也受到影響，隨之而來的是負債壓力越來越大，財務風險越來越大，還貸風險越來越大。

5.政府資源較為分散，平臺公司融資能力不足。由于資源整合的實質性操作較為復雜，各投融資平臺搭建的時間尚短，一些地方多平臺融資格局也面臨政府資源和現金流、人才隊伍分散和融資能力不足等問題。

二、緩解融資困境的對策

一個地區要搞好城市基礎設施建設，只有實行多元化融資，才能實施大投資方略，強化大項目支撐，以長足的基礎設施建設支撐長遠的經濟社會發展。現在，只有采取積極措施，竭力緩解投融資困難，盡力保障政府性投資項目貸款，促進經濟社會全面發展。

1.做好項目工作。項目是經濟工作的“生命線”，是投融資工作的載體。一是做好項目包裝。要做細做實項目前期工作，牢固樹立“讓項目等資金，不讓資金等項目”的理念，根據國家重點支持政策，重視項目策劃包裝，充實完善項目庫，提高項目成熟度。當前要重點做好保障性住房、水利、職業教育等項目工作。同時，投融資平臺公司應轉換經營方式，作有現金流的經營實體，適應融資要求。二是做好分類籌資。根據城市基礎設施項目不同屬性采取不同籌資形式。經營性項目（收費路橋等）走市場配置資源的路子；準經營性項目（公交、污水處理廠等）則主要采取間接融資和直接融資兩種形式，可輔之于政府貼息等優惠政策；非經營性項目可由投融資平臺通過其占有的資源在資本市場籌措資金彌補財政性資金投入不足。三是做好項目“打包”。目前銀行對于無還款來源公益類城市基礎設施不予放款，平臺公司可以考慮將該類項目打包進經營性項目，進行整體融資。

2.嘗試多渠道融資。目前，面對基礎設施類貸款大幅萎縮，只有多渠道、多領域籌措建設資金。一是做大直接融資規模。加大培育企業上市力度，提高股權融資的能力和規模；探索資產證券化途徑，靈活運用企業債券、中期票據、融資租賃、信托計劃、基金等融資手段；嘗試非貿易方式取得商業匯票，實現短期融資；發揮保險業的融資功能，引進保險資金參與基礎設施等領域的投資。如可嘗試 “回租”式金融租賃合作融資、與優勢企業合作發行中期票據、與創投基金合作等。二是積極爭取間接融資。銀行資金會繼續支持有收益、有還款來源的項目，平臺公司應據此進行包裝項目；利用有限的資金（如企業債券、地方債券資金）進行放大，作為多個項目的配套資本金。爭取國家政策性銀行、國際多邊金融組織和外國政府，給予貸款和項目資金支持。三是做好到期資金的續用工作。引導BT、信托到期資金轉化為招商引資資金參與城市建設。延長資金使用時間，增大資金效用。四是構建產權交易平臺。加快產權市場建設，構建集產權、技術、生產要素交易于一體的交易市場，引進綜合實力強的戰略投資者作為合作伙伴，加快產權換取資金的速度。

3.全面啟動民間資本。策劃時考慮把一塊穩定的收益讓渡給民營企業，開展特許經營融資，發揮財政貼息、投資補助導向作用，引導社會資金流向重點建設項目，把城市建設納入市場化的軌道。一是最大限度地開放投資市場。對經營性的城市建設項目，可采取BT（建設—轉讓）、BOT（建設—運營—轉讓）、BOO（建設—擁有—運營）、TOT（轉讓—運營—轉讓）和PPP（政府項目與民間合作）等轉讓產權或特許經營權的方式投資。二是降低民間投資準入門檻。積極創造條件，盡快建立公共產品的合理價格、稅收機制，在政府的宏觀調控下，引導民間投資參與供水、污水和垃圾處理、道路、橋梁等城市基礎設施建設。

4.發揮金融對投融資的重要作用。優化金融環境，實施“引進金融機構”戰略。一是引進金融機構。充分發揮金融機構對投融資工作的支撐作用，爭取更多的項目資金投向產業發展和城市建設。二是做大金融總量。堅持引進銀行、證券、信托、期貨、保險等各類金融機構設立分支機構，完善擔保體系，擴大擔保規模，發揮其在融資中的乘數效應，同時加大金融生態建設，營造優良的金融環境。三是開發推廣新型金融工具。支持銀行機構開發和推廣商業票據、可變利率的可轉讓存單、應收賬款證券化、短期國債、信用證等金融工具；支持銀行機構組織跨系統、跨地區的銀團貸款。

5.建立穩定可靠的償債機制。相對集中城建稅、土地出讓收入、城建專項收費和一定比例的財政撥款，一部分作為城建發展基金，用作非經營性城建設施的養護經費，另一部分用作城建非經營性項目的貸款和債務的還本付息專項資金，以及準經營性項目的貸款、債券貼息專項資金。通過財政對城建發展專項資金列收列支，定期劃撥國有資產投融資平臺，委托其進行運作，使國有資產投融資平臺獲得穩定的資金流入量。而對于經營性城建項目，在加大收費與價格市場化改革的基礎上，其建設和運營資金應通過市場化運作來解決。

參考文獻：

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[2] 楊燕英，劉栓虎.規范地方政府融資平臺有序發展的路徑探析[J].中央財經大學學報，2011，(1):12-15.

[3] 王琨.地方政府融資運行中存在的風險和對策[J].金融會計，2011，(2):63-66.

[責任編輯 吳高君]