民族地區留守兒童的法律權益保障問題研究

摘 要:基于對湘西土家族苗族自治州留守兒童的調查問卷和訪談，從留守兒童的監護、教育、安全等法律權益保護現狀著手，提出了建構社會支持系統的設想：統籌家庭、高校——中小學、政府機關、司法機關與社會組織力量，全面保護其權益。

關鍵詞：民族地區；留守兒童；法律權益保障

中圖分類號：D92 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2011）31-0094-02

“留守兒童”是指父母雙方或一方外出到城市打工，而自己留在農村生活的孩子們，他們一般與自己的父親或母親中的一人，或者與上輩親人，甚至父母親的其他親戚、朋友一起生活。欠發達地區農村的留守兒童問題已成為現階段中國基礎教育面臨的嚴峻問題。湘西土家族苗族自治州位于湖南省西北部，該地區山多地少，經濟落后，是典型的“老、少、窮”地區。據湘西州教育局2010年2月調查顯示，目前，湘西州外出務工農民有44.93萬人，中小學共有留守兒童148 758人，其中小學留守兒童100 878人，初中留守兒童47 880人，農村留守兒童人數占全州在校中小學生的41.74%[1]。因此，將其作為研究民族地區留守兒童問題的典型對象，并從法律視野分析這一問題形成的內在機理以及提出相應的解決對策。

一、法律視角下的民族地區留守兒童現狀

1.監護缺失與心理問題凸顯。據共青團湖南省委發布的《湖南省農村留守兒童問題調查報告》顯示，留守兒童由父母單親照顧的比例為34.9%，由祖（外祖）父母照顧的有46.9%，由親戚朋友照顧的占13.3%，自我照顧的有4.9%。而據我們的調查，在湘西州留守兒童由父母單親照顧的比例不足31%，而由祖（外祖）父母照顧的比例占52%以上。這主要是因為民族地區所在地多為丘陵山地，不利于農業生產且交通不便，經濟相對其他地區更為貧困，父母雙雙外出的比例要更高。中國當前5 800萬留守兒童的形成，正是因為父母自主監護的相對缺失。這些孩子由于相對缺少一種恒久與和諧的親子關系，長期如此生活非常容易呈現消極、膽小和敵意等不良情緒，這些不良情緒如果演變為孤僻、自卑、憂郁的性格特點，將對其發展將極為不利。E.博登海默教授說：“為了確使人們的創造力被用于實現最有價值的目標，就必須打好重要的基礎。”[2]但是，我們目前為民族地區留守兒童所做的，顯然沒有為他們的發展打好基礎。

2.留守兒童漸成違法犯罪侵害主體和被侵害主體。一方面，由于留守兒童被監護權的相對缺失，以及他們還不成熟的心智，頑皮的習性，使他們的人身安全存在巨大的隱患。近年來，留守兒童人身財產受侵害的案例屢見報端。比如，在湘西鳳凰縣臘乙村，2009年一個暑假，在水庫淹死的留守兒童便有四人。而在該縣吉衛鎮等礦區，每天馬路上礦車通過上千計，這給缺乏監護的孩子們帶來了極大的安全隱患。此外，發生在他們身上的強奸、傷害、拐賣等悲劇仍然在不斷上演，他們的生存現狀引人擔憂。另一方面，在農村青少年犯罪中，留守兒童所占比例越來越大。公安部發布的調查顯示了兩個“大多數”——全國未成年人受侵害及自身犯罪的案例大多數在農村，其中大多數又是留守兒童。由于長期監護和教育的欠缺，留守兒童容易受到不良社會風氣的影響，也容易受到不法分子的誘導，從而做出違法犯罪的行為。同時，隨著市場經濟的持續發展，民族地區的社會治安情況相對更加復雜，更容易滋生各種違法犯罪行為，比如湘西州2008年發生的“民間非法融資”事件，涉案人數和涉案資金都非常之大。在自身辨別能力較低和監護相對缺失的情況下，留守兒童更容易步入不正之路，這既不利于社會的和諧與穩定，又不利于他們身心健康的發展。

3.受教育權和發展權得不到保障。《教育法》明確規定受教育權是公民的一項基本權利，也是基本義務，而留守兒童日益上升的輟學率無疑是對受教育權的極大侵害[3]。民族地區留守兒童的受教育問題首先表現在家庭教育的缺失。那些由父母單獨一方在家照顧的孩子，父母單獨一方本身家務就很重，難以在孩子的教育上投入足夠精力；而那些由祖父母、外祖父母照顧的孩子，由于監護人自身年齡過大和文化程度偏低，因而對新時代孩子的教育更是顯得力不從心。同時，他們的受教育問題還表現在學校教育的紕漏。目前對留守兒童而言，師生關系上的 “馬太效應”使他們較少受到老師的關注和器重，因此，面對學習上的困難，他們就采取了消極的自暴自棄態度，這種態度又促使了他們學習動力不足，與新的“讀書無用論”一起惡性循環[4]。在家庭教育與家庭教育都相對缺失后，孩子的身心健康發展自然令人擔憂。

在保靖縣調查時發現，教育已然呈現缺失的趨勢。少數中小學校對被視為“問題學生”和“雙差生“的留守兒童不但不進行積極教育和幫助，反而是等到他們犯下錯誤后勸其轉學或退學，使其過早流入社會。而對于這些過早進入社會的孩子，由于年齡等因素沒有正規單位愿意接受。不僅如此，因為缺乏各種職業技能的培訓，他們難以掌握一技之長，這對他們的整個人生發展都是極其不利的。

二、民族地區留守兒童法律權益保護的社會支持系統構建

1.在立法上，健全和完善留守兒童權益保護的法律法規。第一，應當完善《未成年人保護法》和《義務教育法》，盡快確立外來務工人員子女這一特殊未成年主體。同時，在充分調研的基礎上，各級人大可以設立專門委員會負責未成年人權益保障工作。此外，《義務教育法》可以設立“外來務工人員子女教育”專章，確立流入地就近、同等入學原則，打破務工人員子女入城教育桎梏。第二，《未成年人保護法》中可以加入“未成年人監護人委托制度”，明確受委托監護人的職責，落實留守兒童監護主體，并強化其教育和管理責任，從法律上保障農村留守兒童權益[5]。同時，該法應確立“未成年人監護監督”原則，為追究失職監護人法律責任提供立法依據。第三，立法可以確立外來務工人員子女專項教育財政投入制度，資金來源為中央與地方財政兩級補貼，并可與中央三農資金合理對接。同時，應當促使流出地教育經費向流入地教育經費的有序轉移。

2.完善監護法律保障機制，建立監護監督制度。要進一步完善親權保護與監護相結合的法律保障機制。國家在《民法通則》和《婚姻法》中都規定了父母是未成年人的法定監護人。然而，當前民族地區的留守兒童相當一部分是由祖父母、外祖父母代為監護。誠然，父母以外出務工來實現家庭經濟收入增長正當合理，但父母不能以此為借口而將自己作為法定監護人的義務完全轉嫁給他人。筆者在調查時發現，在農村寄宿制學校中有少數留守兒童常年寄宿在學校，并且沒有明確指定監護人，這不僅給這些孩子的成長帶來許多不利影響，而且是與法律相悖的。中國《預防未成年人犯罪法》規定，父母或者其他監護人不得讓不滿十六周歲的未成年人脫離監護單獨居住，對未成年人不得放任不管，放棄監護職責[6]。

3.建立政府主導，司法機關與社會組織積極融入合作機制。首先，民族地區留守兒童問題的解決需要政府積極開展宏觀統籌工作。在發展農村經濟發展的同時，既要在資金上保證對留守兒童的扶持力度，又要在人才和技術上提供相應支持。其次，在教育問題上，要求政府不僅應在資金和錄取政策上照顧民族地區，而且要創造機會讓更多的優秀人才學成后回到家鄉，服務家鄉。此外，政府應當積極協調司法部門、社會組織等各方力量，逐步建立有效社會互動機制。因為“真正違反法制原則和精神的毋寧說正是那些沒有合理制度和措施加以保障和支撐的空洞的法治理念和口號”[7]，所以要真正解決這一難題依賴于各方制定有效措施。其次，民族地區司法機關可以確立留守兒童相關案件特殊處理機制，具體就是：（1）充分調研留守兒童法律權益問題產生路徑和留守兒童犯罪的形成機制；（2）司法部門協調合作強力打擊侵害留守兒童權益的犯罪行為，并可以設置 “留守兒童法律權益保護周”深入民族地區各鄉鎮接受群眾反映和舉報；（3）對于留守兒童的犯罪行為，應當本著挽救和保護他們的原則進行審理；（4）對留守兒童犯罪多適用“罰金刑易科為社會服務令”[8]，這既可以緩減“執行難”問題，又能利用社會力量挽救更多青少年。

4.建構民族地區高校與中小學的長效合作機制。民族地區高校既集結了當地豐富的人才資源，又集結了一批關心祖國發展的優秀青年，因此，有效利用高校資源，對解決民族地區留守兒童問題具有深刻意義。首先，民族地區高校可以立足本地區實際，組織專家組申報各級課題研究留守兒童問題。同時，利用當地中小學力量，充分了解當地留守兒童問題現狀，形成有效研究成果，為解決問題提供理論依據。其次，民族地區高校可以成立法律援助中心和心理援助中心。法律援助中心可以發揮自身專業知識優勢，定期到中小學開展法律知識講座等活動，并為權益受到侵害的留守兒童提供免費幫助。心理援助中心則可以為中小學提供心理專家定期為留守兒童提供心理輔導，還可以對出現心理問題的留守兒童進行免費治療。最后，民族地區高校關心下一代工作委員會、團委等群團組織可以積極參與進來，組織力量共同為保護留守兒童法律權益出力。比如，可以和當地中小學聯合開展“關愛留守兒童”愛心演出，豐富他們的精神生活，為他們的健康成長作出積極貢獻。

參考文獻：

[1] 湘西自治州實施“關愛工程”為留守兒童創建快樂家園[EB/OL].湖南教育網，2010-02-01.

[2] E.博登海默:法理學、法律哲學和法律方法[M].北京:中國政法大學出版社，2004:405-407.

[3] 金磊.農村留守兒童的司法保護機制研究[J].廣西政法管理干部學院學報，2011，(1):25-29.

[4] 王澤淮，李翠英，胡昆.農村留守兒童行為描述及問題分析[J].長沙民政職業技術學院學報，2008，(6):2-7.

[5] 王秋香.“留守兒童”權益保障與和諧農村構建[J].理論學刊，2008，(3):83-85.

[6] 陳紅艷.和諧農村語境下留守兒童權益保護的法律思辨[J].法制與社會，2008，(8):283-284.

[7] 陳虎.必須保衛社會[J].法學家茶座，2010，(2):134-138.

[8] 高長富.中國刑罰體系泛論[M].北京:線裝書局，2008:73-75.[責任編輯 陳麗敏]