新城市貧民群體的社會(huì)救助問題探討

摘 要：新城市貧民作為社會(huì)轉(zhuǎn)型過程中出現(xiàn)的一個(gè)特殊貧困群體，其生成機(jī)理主要是社會(huì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型調(diào)整，導(dǎo)致在生存技能、文化適應(yīng)以及資本積累等方面出現(xiàn)貧困危機(jī)。應(yīng)針對(duì)這類群體的特殊性進(jìn)行以能力救助為核心的社會(huì)救助。

關(guān)鍵詞：新城市貧民；能力貧困；貧困文化

中圖分類號(hào)：F291 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2011）31-0137-02

引言

20世紀(jì)90年代以來，中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)經(jīng)歷了一些巨大轉(zhuǎn)型：從計(jì)劃體制轉(zhuǎn)換為市場(chǎng)體制；從國(guó)企“獨(dú)大”到發(fā)展混合經(jīng)濟(jì)；從單純“城市和工業(yè)優(yōu)先”轉(zhuǎn)換到“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌均衡發(fā)展”；從經(jīng)濟(jì)優(yōu)先發(fā)展轉(zhuǎn)換到經(jīng)濟(jì)、社會(huì)全面協(xié)調(diào)發(fā)展；從大學(xué)教育稀缺轉(zhuǎn)換到大學(xué)教育普及化。在此背景下，大批有勞動(dòng)能力和意愿的待業(yè)和失業(yè)人員出現(xiàn)，形成了區(qū)別于傳統(tǒng)的“三無”的新城市貧民群體。從發(fā)展趨勢(shì)看，在結(jié)構(gòu)性張力的作用下，新城市貧民群體作為一個(gè)社會(huì)轉(zhuǎn)型過程中出現(xiàn)的弱勢(shì)群體不但在一定時(shí)期內(nèi)存在而且還有規(guī)模不斷遞增的可能。我們不能再忽視城市貧困，否則就可能出現(xiàn)嚴(yán)重的社會(huì)排斥現(xiàn)象。因此，在中國(guó)社會(huì)救助制度尚未完善的情況下，探討新城市貧民群體的救助就顯得尤為必要。

一、新城市貧民群體及其生成機(jī)理

（一）新城市貧民及其主要類型

近些年來，許多學(xué)者以不同的學(xué)科背景對(duì)新城市貧民相關(guān)問題進(jìn)行了研究。綜合他們的觀點(diǎn)，本文認(rèn)為，“新城市貧民”是指在社會(huì)巨大轉(zhuǎn)型以及城市化張力作用下，流動(dòng)到城市場(chǎng)域中但缺乏生存資源處于貧困狀態(tài)的群體。新城市貧民主要有四類：

1.城市化進(jìn)程中失地農(nóng)民轉(zhuǎn)化成的新“市民”。隨著城市化的快速推進(jìn)，大量失地農(nóng)民被結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)化為市民。據(jù)預(yù)測(cè)，到2020年，中國(guó)失地農(nóng)民數(shù)量將超過1個(gè)億。這些新轉(zhuǎn)化的市民，在生存技能、文化適應(yīng)等方面都準(zhǔn)備不足，基本上都處于城市場(chǎng)域的邊緣。如何有效的解決失地農(nóng)民的生活保障問題，是直接關(guān)系社會(huì)的穩(wěn)定和發(fā)展的大問題。

2.“涌進(jìn)”城市的農(nóng)民工。在推進(jìn)城鄉(xiāng)均衡發(fā)展的過程中，隨著城鄉(xiāng)人口流動(dòng)壁壘的逐漸打破，許多農(nóng)民走進(jìn)城市，20世紀(jì)80年代初期，中國(guó)有農(nóng)民工200多萬人，而2010年全國(guó)農(nóng)民工總量為24 223萬人。在快速的城市化以及城鄉(xiāng)二元制度未能很好破解的情況下，農(nóng)民工的社會(huì)地位往往比較低下，處于相對(duì)剝奪的一種生存境地，這就需要國(guó)家更加主動(dòng)地尋求有效的制度和政策來化解農(nóng)民工的貧困問題。

3.未就業(yè)的大學(xué)畢業(yè)生。隨著中國(guó)大學(xué)教育從精英教育向平民教育的逐步轉(zhuǎn)型，大學(xué)畢業(yè)生的就業(yè)難的問題逐漸演化成為一個(gè)日益突出的社會(huì)問題。2001年全國(guó)畢業(yè)生人數(shù)115萬，2009年畢業(yè)生人數(shù)達(dá)到了611萬，十年時(shí)間增加了456萬，未就業(yè)人數(shù)由34萬上升到196萬。未就業(yè)大學(xué)畢業(yè)生在隨著規(guī)模的不斷增大而逐漸成為值得社會(huì)關(guān)注的特殊群體。

4.資源枯竭型城市的失業(yè)工人。在中國(guó)的城市發(fā)展中，存在著一批資源依托型城市，這些城市的共同特點(diǎn)就是“依礦而興”。近些年來，這些資源型城市隨著礦產(chǎn)資源的枯竭而面臨轉(zhuǎn)型挑戰(zhàn)，截至2010年，國(guó)務(wù)院已經(jīng)公布了44個(gè)資源枯竭型城市名單。此種情況的出現(xiàn)，導(dǎo)致大量工人下崗失業(yè)，產(chǎn)生了一批失業(yè)貧困群體。這部分群體面臨著很大的生存挑戰(zhàn)。

（二）新城市貧民群體生成機(jī)理

從根本上看，新城市貧民群體的產(chǎn)生，有其內(nèi)在的生成機(jī)理。社會(huì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型調(diào)整，導(dǎo)致了一部分群體在生存技能、文化適應(yīng)以及資本積累等方面出現(xiàn)貧困危機(jī)，從而導(dǎo)致就業(yè)排斥；而就業(yè)排斥進(jìn)一步導(dǎo)致權(quán)力排斥（如社會(huì)保障權(quán)力）、貧困、社會(huì)空間排斥，并最終遭受社會(huì)關(guān)系排斥。同時(shí)，不利的社會(huì)關(guān)系狀況反過來也導(dǎo)致權(quán)力排斥、貧困以及空間排斥。

1.資本投入的低水平均衡陷阱。1956年，美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家納爾遜在《不發(fā)達(dá)國(guó)家的一種低水平均衡陷阱理論》一文中，提出了“低水平均衡陷阱”理論。人力資本理論認(rèn)為貧困也遵循“人力資本缺乏—陷入貧困—人力資本缺乏”惡性循環(huán)規(guī)律，存在著“低水平均衡陷阱”。要沖出陷阱，就必須借助外力，加大投資，提升人力資源的素質(zhì)。

2.貧困文化。奧斯卡·劉易斯認(rèn)為貧困不僅是一種結(jié)果，而且是造成新的貧困的原因。生活在社會(huì)底層的窮人長(zhǎng)期無法獲得成功，形成了一套與貧困者社會(huì)地位相適應(yīng)的價(jià)值觀念、生活態(tài)度和行為模式。這種“亞文化”一旦形成，就不僅會(huì)影響他們改變貧困的狀況，而且會(huì)代代相傳使貧困維持下去。按照貧困文化論，要消滅貧困就必須提高窮人的個(gè)人素質(zhì)，包括文化價(jià)值觀。

3.能力貧困。印度著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家阿瑪?shù)賮啞ど谄浯碜鳌敦毨c饑荒》中指出：真正的機(jī)會(huì)平等必須通過能力的平等實(shí)現(xiàn)。貧困的實(shí)質(zhì)是能力的缺乏。應(yīng)該改變傳統(tǒng)的以個(gè)人收入或資源的占有量為參照來衡量貧富，而應(yīng)該引入關(guān)于能力的參數(shù)來測(cè)度人們的生活質(zhì)量。他強(qiáng)調(diào)解決貧困和失業(yè)的根本之道是提高個(gè)人的能力。

二、新城市貧民群體的社會(huì)救助對(duì)策

隨著中國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程的加快，城市化也成為不可阻擋的時(shí)代趨勢(shì)。同時(shí)，新城市貧民問題也就會(huì)日益突出。新城市貧民由于其特殊性，在社會(huì)救助的需要上也與一般的低收入群體不同。

（一）將文化救助和資源救助相結(jié)合

由于貧困文化的影響，新城市貧民從而形成了加爾布雷斯稱之為“對(duì)貧困的順應(yīng)”的自我保存的貧困鏈。而人的價(jià)值觀、生活方式以及一個(gè)社會(huì)的文明開化程度，從更深層次上決定著人們的命運(yùn)。因此，貧困不僅僅是物質(zhì)資源的貧困，更是社會(huì)資源的貧困。所以，在對(duì)新城市貧民救助時(shí)應(yīng)將文化救助和資源救助相結(jié)合。

1.強(qiáng)化成就動(dòng)機(jī)培養(yǎng)。新城市貧民群體往往受資源稟賦、社會(huì)地位等因素影響成就動(dòng)機(jī)普遍比較低。因此，加強(qiáng)被救助群體的成就動(dòng)機(jī)培養(yǎng)就顯得很為必要。

2.加強(qiáng)文化救助。文化救助是指社會(huì)組織通過舉辦講座、組織一些活動(dòng)等途徑，加大對(duì)新城市貧民的宣傳啟發(fā)和教育，改變他們不合時(shí)宜的傳統(tǒng)認(rèn)識(shí)觀念，促進(jìn)他們的思想解放和自立發(fā)展，讓他們充分利用自己的雙手和大腦，挑戰(zhàn)貧困，而不是順應(yīng)貧困，從根本上扭轉(zhuǎn)貧困。

3.加大對(duì)新城市貧民的資源救助。一是資金扶助，可以采取發(fā)動(dòng)社會(huì)募捐、個(gè)人資助等方式籌集資金，有針對(duì)性地進(jìn)行資金支持；二是項(xiàng)目扶助，通過爭(zhēng)取國(guó)內(nèi)外民生或社會(huì)發(fā)展項(xiàng)目，給予特定的新城市貧民實(shí)施，或安排其參與，帶動(dòng)他們?cè)黾邮杖?、謀取工作崗位，實(shí)現(xiàn)生活自立，脫貧致富。

（二）以就業(yè)為導(dǎo)向，以發(fā)展性和激勵(lì)性救助為主，加大培訓(xùn)救助力度

大量的研究表明，隨著救助水平的提高，“養(yǎng)懶人”的效應(yīng)就越明顯。新城市貧民群體的核心問題是雖然具有一定勞動(dòng)能力但卻未實(shí)現(xiàn)就業(yè)。通過對(duì)其生成機(jī)理的梳理，本文認(rèn)為應(yīng)針對(duì)這類群體的特殊性應(yīng)重點(diǎn)進(jìn)行發(fā)展型和激勵(lì)型的社會(huì)救助，以就業(yè)為導(dǎo)向，突出能力救助、強(qiáng)化被救助者的自立目標(biāo)，促使其從“被動(dòng)救助”走向主動(dòng)的“自食其力和自我發(fā)展”。

救助中應(yīng)根據(jù)新城市貧民的能力、需求，實(shí)施分類分層培訓(xùn)救助。對(duì)于文化程度比較低、成就動(dòng)機(jī)低的失地農(nóng)民和農(nóng)民工，可以考慮重點(diǎn)對(duì)其進(jìn)行免費(fèi)的生存能力培訓(xùn)；對(duì)于文化程度比較高、成就動(dòng)機(jī)強(qiáng)的大學(xué)畢業(yè)生，重點(diǎn)是根據(jù)他們的意愿對(duì)其進(jìn)行職業(yè)技能和發(fā)展能力的培訓(xùn)；而對(duì)資源枯竭型城市貧民的救助應(yīng)放在資源的救助和技能的培訓(xùn)，提升他們自主創(chuàng)業(yè)或到其他行業(yè)就業(yè)的能力。在實(shí)踐中，可以借鑒成都、杭州的經(jīng)驗(yàn)向被救助者發(fā)放能力培訓(xùn)券的做法。

（三）以政府投入為基礎(chǔ)，形成“社會(huì)+政府+公民”多元投入機(jī)制

社會(huì)救助是國(guó)家的責(zé)任，但更是全社會(huì)的責(zé)任。一是政府應(yīng)建立長(zhǎng)期性、固定性的培訓(xùn)基地，免費(fèi)為新城市貧民提供生存能力培訓(xùn)；二是鼓勵(lì)社會(huì)捐贈(zèng)方式的多樣化。積極鼓勵(lì)有培訓(xùn)能力的組織實(shí)行勞務(wù)捐贈(zèng)、結(jié)對(duì)幫扶，充分利用組織的培訓(xùn)資源免費(fèi)為新城市貧民實(shí)行就地培訓(xùn)；三是在對(duì)新城市貧民發(fā)展能力的培訓(xùn)中，將資助與貸款結(jié)合。政府資助一部分，提高被救助者參與的積極性，但是政府的資助比例不能太高，否則財(cái)政負(fù)擔(dān)不起。制定法律和政策鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)向被救助者提供專項(xiàng)無息貸款，對(duì)受惠對(duì)象形成壓力和就業(yè)動(dòng)力。

（四）充分利用非政府組織的力量，加快新城市貧民建立良好人際關(guān)系、融入社會(huì)的步伐

新城市貧民由于資源、信息的缺乏，被排斥在一般社會(huì)大眾應(yīng)享受的各種社會(huì)經(jīng)濟(jì)待遇之外，面臨著日益嚴(yán)重的機(jī)會(huì)不均等、權(quán)利不平等等問題，他們往往會(huì)有機(jī)會(huì)和權(quán)力被剝奪的感覺，容易滋生對(duì)社會(huì)的不滿情緒。一旦新城市貧民的數(shù)量發(fā)展到一定規(guī)模，社會(huì)矛盾累積到一定程度，社會(huì)階層均衡將被打破。為有效化解社會(huì)矛盾，就應(yīng)充分利用非政府組織的民間性。非政府組織作為個(gè)人、群體、社會(huì)和政府之間多元信息的橋梁，如果能夠獲得充足的發(fā)展空間，必然是社會(huì)各階層融合最值得依靠的社會(huì)力量。非政府組織可以采取權(quán)利維護(hù)方式，對(duì)新城市貧民進(jìn)行權(quán)利扶助。一是以合法的身份，參與到新城市貧民群體的維權(quán)當(dāng)中；二是成立相關(guān)的維權(quán)機(jī)構(gòu)，或與一些機(jī)構(gòu)開展公益合作，對(duì)新城市貧民提供必要的維權(quán)服務(wù)，如可成立“農(nóng)民工權(quán)利維護(hù)中心”；三是針對(duì)新城市貧民具有普遍性的問題和困難，以合適的途徑向政府有關(guān)部門呼吁，促使政府出臺(tái)相關(guān)政策文件；四是社會(huì)組織可以充分發(fā)揮“組織類工具”的優(yōu)勢(shì)，率先試行一些行業(yè)性扶助措施，為政府出臺(tái)相關(guān)政策提供經(jīng)驗(yàn)支持。