新城市貧民群體的社會救助問題探討

摘 要：新城市貧民作為社會轉型過程中出現的一個特殊貧困群體，其生成機理主要是社會結構的轉型調整，導致在生存技能、文化適應以及資本積累等方面出現貧困危機。應針對這類群體的特殊性進行以能力救助為核心的社會救助。

關鍵詞：新城市貧民；能力貧困；貧困文化

中圖分類號：F291 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2011）31-0137-02

引言

20世紀90年代以來，中國經濟社會經歷了一些巨大轉型：從計劃體制轉換為市場體制；從國企“獨大”到發(fā)展混合經濟；從單純“城市和工業(yè)優(yōu)先”轉換到“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌均衡發(fā)展”；從經濟優(yōu)先發(fā)展轉換到經濟、社會全面協調發(fā)展；從大學教育稀缺轉換到大學教育普及化。在此背景下，大批有勞動能力和意愿的待業(yè)和失業(yè)人員出現，形成了區(qū)別于傳統(tǒng)的“三無”的新城市貧民群體。從發(fā)展趨勢看，在結構性張力的作用下，新城市貧民群體作為一個社會轉型過程中出現的弱勢群體不但在一定時期內存在而且還有規(guī)模不斷遞增的可能。我們不能再忽視城市貧困，否則就可能出現嚴重的社會排斥現象。因此，在中國社會救助制度尚未完善的情況下，探討新城市貧民群體的救助就顯得尤為必要。

一、新城市貧民群體及其生成機理

（一）新城市貧民及其主要類型

近些年來，許多學者以不同的學科背景對新城市貧民相關問題進行了研究。綜合他們的觀點，本文認為，“新城市貧民”是指在社會巨大轉型以及城市化張力作用下，流動到城市場域中但缺乏生存資源處于貧困狀態(tài)的群體。新城市貧民主要有四類：

1.城市化進程中失地農民轉化成的新“市民”。隨著城市化的快速推進，大量失地農民被結構性轉化為市民。據預測，到2020年，中國失地農民數量將超過1個億。這些新轉化的市民，在生存技能、文化適應等方面都準備不足，基本上都處于城市場域的邊緣。如何有效的解決失地農民的生活保障問題，是直接關系社會的穩(wěn)定和發(fā)展的大問題。

2.“涌進”城市的農民工。在推進城鄉(xiāng)均衡發(fā)展的過程中，隨著城鄉(xiāng)人口流動壁壘的逐漸打破，許多農民走進城市，20世紀80年代初期，中國有農民工200多萬人，而2010年全國農民工總量為24 223萬人。在快速的城市化以及城鄉(xiāng)二元制度未能很好破解的情況下，農民工的社會地位往往比較低下，處于相對剝奪的一種生存境地，這就需要國家更加主動地尋求有效的制度和政策來化解農民工的貧困問題。

3.未就業(yè)的大學畢業(yè)生。隨著中國大學教育從精英教育向平民教育的逐步轉型，大學畢業(yè)生的就業(yè)難的問題逐漸演化成為一個日益突出的社會問題。2001年全國畢業(yè)生人數115萬，2009年畢業(yè)生人數達到了611萬，十年時間增加了456萬，未就業(yè)人數由34萬上升到196萬。未就業(yè)大學畢業(yè)生在隨著規(guī)模的不斷增大而逐漸成為值得社會關注的特殊群體。

4.資源枯竭型城市的失業(yè)工人。在中國的城市發(fā)展中，存在著一批資源依托型城市，這些城市的共同特點就是“依礦而興”。近些年來，這些資源型城市隨著礦產資源的枯竭而面臨轉型挑戰(zhàn)，截至2010年，國務院已經公布了44個資源枯竭型城市名單。此種情況的出現，導致大量工人下崗失業(yè)，產生了一批失業(yè)貧困群體。這部分群體面臨著很大的生存挑戰(zhàn)。

（二）新城市貧民群體生成機理

從根本上看，新城市貧民群體的產生，有其內在的生成機理。社會結構的轉型調整，導致了一部分群體在生存技能、文化適應以及資本積累等方面出現貧困危機，從而導致就業(yè)排斥；而就業(yè)排斥進一步導致權力排斥（如社會保障權力）、貧困、社會空間排斥，并最終遭受社會關系排斥。同時，不利的社會關系狀況反過來也導致權力排斥、貧困以及空間排斥。

1.資本投入的低水平均衡陷阱。1956年，美國經濟學家納爾遜在《不發(fā)達國家的一種低水平均衡陷阱理論》一文中，提出了“低水平均衡陷阱”理論。人力資本理論認為貧困也遵循“人力資本缺乏—陷入貧困—人力資本缺乏”惡性循環(huán)規(guī)律，存在著“低水平均衡陷阱”。要沖出陷阱，就必須借助外力，加大投資，提升人力資源的素質。

2.貧困文化。奧斯卡·劉易斯認為貧困不僅是一種結果，而且是造成新的貧困的原因。生活在社會底層的窮人長期無法獲得成功，形成了一套與貧困者社會地位相適應的價值觀念、生活態(tài)度和行為模式。這種“亞文化”一旦形成，就不僅會影響他們改變貧困的狀況，而且會代代相傳使貧困維持下去。按照貧困文化論，要消滅貧困就必須提高窮人的個人素質，包括文化價值觀。

3.能力貧困。印度著名經濟學家阿瑪蒂亞·森在其代表作《貧困與饑荒》中指出：真正的機會平等必須通過能力的平等實現。貧困的實質是能力的缺乏。應該改變傳統(tǒng)的以個人收入或資源的占有量為參照來衡量貧富，而應該引入關于能力的參數來測度人們的生活質量。他強調解決貧困和失業(yè)的根本之道是提高個人的能力。

二、新城市貧民群體的社會救助對策

隨著中國現代化進程的加快，城市化也成為不可阻擋的時代趨勢。同時，新城市貧民問題也就會日益突出。新城市貧民由于其特殊性，在社會救助的需要上也與一般的低收入群體不同。

（一）將文化救助和資源救助相結合

由于貧困文化的影響，新城市貧民從而形成了加爾布雷斯稱之為“對貧困的順應”的自我保存的貧困鏈。而人的價值觀、生活方式以及一個社會的文明開化程度，從更深層次上決定著人們的命運。因此，貧困不僅僅是物質資源的貧困，更是社會資源的貧困。所以，在對新城市貧民救助時應將文化救助和資源救助相結合。

1.強化成就動機培養(yǎng)。新城市貧民群體往往受資源稟賦、社會地位等因素影響成就動機普遍比較低。因此，加強被救助群體的成就動機培養(yǎng)就顯得很為必要。

2.加強文化救助。文化救助是指社會組織通過舉辦講座、組織一些活動等途徑，加大對新城市貧民的宣傳啟發(fā)和教育，改變他們不合時宜的傳統(tǒng)認識觀念，促進他們的思想解放和自立發(fā)展，讓他們充分利用自己的雙手和大腦，挑戰(zhàn)貧困，而不是順應貧困，從根本上扭轉貧困。

3.加大對新城市貧民的資源救助。一是資金扶助，可以采取發(fā)動社會募捐、個人資助等方式籌集資金，有針對性地進行資金支持；二是項目扶助，通過爭取國內外民生或社會發(fā)展項目，給予特定的新城市貧民實施，或安排其參與，帶動他們增加收入、謀取工作崗位，實現生活自立，脫貧致富。

（二）以就業(yè)為導向，以發(fā)展性和激勵性救助為主，加大培訓救助力度

大量的研究表明，隨著救助水平的提高，“養(yǎng)懶人”的效應就越明顯。新城市貧民群體的核心問題是雖然具有一定勞動能力但卻未實現就業(yè)。通過對其生成機理的梳理，本文認為應針對這類群體的特殊性應重點進行發(fā)展型和激勵型的社會救助，以就業(yè)為導向，突出能力救助、強化被救助者的自立目標，促使其從“被動救助”走向主動的“自食其力和自我發(fā)展”。

救助中應根據新城市貧民的能力、需求，實施分類分層培訓救助。對于文化程度比較低、成就動機低的失地農民和農民工，可以考慮重點對其進行免費的生存能力培訓；對于文化程度比較高、成就動機強的大學畢業(yè)生，重點是根據他們的意愿對其進行職業(yè)技能和發(fā)展能力的培訓；而對資源枯竭型城市貧民的救助應放在資源的救助和技能的培訓，提升他們自主創(chuàng)業(yè)或到其他行業(yè)就業(yè)的能力。在實踐中，可以借鑒成都、杭州的經驗向被救助者發(fā)放能力培訓券的做法。

（三）以政府投入為基礎，形成“社會+政府+公民”多元投入機制

社會救助是國家的責任，但更是全社會的責任。一是政府應建立長期性、固定性的培訓基地，免費為新城市貧民提供生存能力培訓；二是鼓勵社會捐贈方式的多樣化。積極鼓勵有培訓能力的組織實行勞務捐贈、結對幫扶，充分利用組織的培訓資源免費為新城市貧民實行就地培訓；三是在對新城市貧民發(fā)展能力的培訓中，將資助與貸款結合。政府資助一部分，提高被救助者參與的積極性，但是政府的資助比例不能太高，否則財政負擔不起。制定法律和政策鼓勵金融機構向被救助者提供專項無息貸款，對受惠對象形成壓力和就業(yè)動力。

（四）充分利用非政府組織的力量，加快新城市貧民建立良好人際關系、融入社會的步伐

新城市貧民由于資源、信息的缺乏，被排斥在一般社會大眾應享受的各種社會經濟待遇之外，面臨著日益嚴重的機會不均等、權利不平等等問題，他們往往會有機會和權力被剝奪的感覺，容易滋生對社會的不滿情緒。一旦新城市貧民的數量發(fā)展到一定規(guī)模，社會矛盾累積到一定程度，社會階層均衡將被打破。為有效化解社會矛盾，就應充分利用非政府組織的民間性。非政府組織作為個人、群體、社會和政府之間多元信息的橋梁，如果能夠獲得充足的發(fā)展空間，必然是社會各階層融合最值得依靠的社會力量。非政府組織可以采取權利維護方式，對新城市貧民進行權利扶助。一是以合法的身份，參與到新城市貧民群體的維權當中；二是成立相關的維權機構，或與一些機構開展公益合作，對新城市貧民提供必要的維權服務，如可成立“農民工權利維護中心”；三是針對新城市貧民具有普遍性的問題和困難，以合適的途徑向政府有關部門呼吁，促使政府出臺相關政策文件；四是社會組織可以充分發(fā)揮“組織類工具”的優(yōu)勢，率先試行一些行業(yè)性扶助措施，為政府出臺相關政策提供經驗支持。