論對政府采購的民主監督

摘 要：公眾對財政問題的關注構成了民主監督政府采購的社會基礎。提高政府采購信息的透明度，保證預算制度的科學性，通過道德約束與法律條款控制合謀腐敗，提高民主意識與參與能力，有助于促進民主監督。

關鍵詞：政府采購；腐敗；民主監督；公眾參與

中圖分類號：F810 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2011）31-0024-02

政府采購是公共支出的一個重要方面，在使用公共資金實現公共目的時，如果不被控制與監督，就極易走向腐敗。怎樣對待腐敗，取決于我們認為它是一個什么問題以及我們處理腐敗所希望達到的結果。在民主社會，治理腐敗問題不僅必須考慮腐敗發生的領域與性質，還得考慮公眾的感覺和期望。或許今天，在中國的政府采購領域，腐敗現象比十多年以前要少得多，但是，公眾卻似乎傾向于認為，政府采購腐敗愈演愈烈。這主要是因為，中國財政問題已經成為普通公眾的重要關注對象，這種關注也構成了民主監督的社會基礎。在政府采購領域促進民主監督，不僅可以增強政策設計的公民主體意識，從而一定程度上遏制腐敗，更能獲得公眾對政府采購制度的理性認同。

一、民主監督的前提：提高政府采購信息透明度

民主雖不能完全解決腐敗問題，但其進程卻會使監督變得更容易，只是，實行民主監督的前提需要信息透明。

對適合國際競爭的采購項目，世界銀行強調了其在競標過程各階段的透明性，從公平招標直到合同的授予。世界貿易組織也強調政府采購的透明度，并在《政府采購協議》第17條、第18條和第19條以專條的形式規定了政府采購透明度的問題，具體內容包括：政府采購規則和程序的公開；政府采購政策、法規和措施的公開；明確信息傳遞渠道，保障透明度；公開采購結果以便監督和審查；訴訟程序公開等等。國際商會呼吁政府增加采購過程中的透明度，包括公布給代理人的費用，要求參加政府采購合同競標的廠商作出不行賄并遵守禁止賄賂的《企業行為準則》的承諾。

為了實現政府采購信息的透明化，中國應完善政府采購信息披露制度。首先，應提高政府部門及社會各界對政府采購信息的關注程度及監督意識，營造良好的信息透明氛圍。其次，應圍繞政府采購的法律政策公開、采購合同的條件的公開、供應商資格預審和評標標準的公開、合同授予結果的公開等加強相關法律的完善工作，真正建立起有效的信息披露法律制度，使信息披露內容涵蓋到政府采購信息、采購程序、招投標結果、質疑與投訴結果以及監督檢查結果等。再次，應建立中央、省、市、縣四級聯網的統一信息發布渠道，確保政府采購信息暢通，實現各類信息準確、及時、完整的發布，保護公民對政府采購的知情權。最后，要建立政府采購參與主體違規記錄的信息檔案，在一定范圍內公布，并與其市場準入資格相掛鉤，做到既規范政府采購行為，又保障受害方的權利與利益。

二、民主監督的基礎：完善預算制度，通過道德約束與法律條款控制合謀腐敗

在采購過程中，審計、法制與社會公眾、新聞輿論相互合作、共同制約腐敗行為是一種有效的監督方式，但這還不夠，還需保證采購行為的科學性和有效性。

為了使政府采購支出能夠實現公共責任，防止政府支出活動脫離公共目標，保護公民的基本權力，必須在政府采購決策上引入民主機制，尤其是在政府采購預算方面，應延長預算編制和審批時間，提高預算編制的科學性和嚴肅性，細化預算科目，定期向社會公開政府預算執行情況，自覺接受廣大納稅人對政府行為的監督；加強人大對預算的監督審計力度，逐步創造條件將國家審計機關納入各級人大，審計人員由人大派出，對人大負責。

民主監督的另一個基礎是防范合謀腐敗。合謀腐敗與其他腐敗行為的本質區別，就在于一群腐敗主體是通過一個“私下合約”形成濫用委托權力合謀關系，腐敗小團體內部各成員之間相互利用、分工、掩護、包庇，很難被發現，因此應重點防范。合謀腐敗者之間的私下合約是一種典型的隱性合約，也就是人們常說的“潛規則”——它表現為一系列價值觀、思維方式及應如何進行工作之信念的共享。可見，合謀腐敗的參與者都是“對腐敗不具有道德反感的人”。腐敗主體之間存在著的共同道德觀念或道德認同是合謀腐敗形成的基礎性條件。通過改變道德價值觀念，可以調整人們之間相互關系的行為的社會規范，控制合謀腐敗。在國際上大凡廉潔程度比較高的國家都非常重視提高公務員的道德水準。芬蘭被公認為世界是最廉潔的國家，其基礎性的原因之一就是無論是社會公民還是政府官員都對腐敗有著強烈的道德反感。在芬蘭，貪污受賄、侵吞社會財富等行為如同偷盜搶劫一樣，被視為卑鄙骯臟的不義之舉。到目前為止，中國香港地區和新加坡是反腐敗最有口皆碑的特例。

世界銀行在有關國際政府采購的反欺詐和貪污受賄的新條款中，一開始就明確要求，每一個參與采購和執行世行資助的合同者都必須遵守最高道德標準。發揮采購官員在招標采購中的自我道德約束，防范合謀腐敗，確保采購活動按照確定的政策、規則執行，也是澳大利亞政府采購監督管理機制的特色。澳大利亞聯邦和各州的采購政策和原則都特別強調采購官員的道德規范，例如維多利亞州政府采購委員會規定，采購官員必須遵守以下道德約束，這些約束可為中國政府采購制度提供借鑒：（1）確保公共資金根據國家的立法、法規，政府政策得到有效的利用；（2）任何時候都保守秘密；（3）不得從任何潛在或現在投標商那里收受禮物或其他好處；（4）盡可能列明采購產品的技術規則；（5）不得將同類采購項目進行分割以規避法律的要求；（6）不得給予某一投標商優惠或歧視待遇；（7）確保所有投標商獲得充分和相同的信息；（8）建立并保持一種程序，以公平和平等地對待所有的投標或報價；（9）對任何投標商的咨詢給予及時和有禮的答復。同時規定，采購官員如違反上述要求，將受到《公務員行為法》等法律規定的撤職、辭退等懲罰。

三、民主監督的可持續發展：提高民主意識與參與能力

民主政治的主體是公民，而公民民主參與意識和參與能力在其實現政治權利中具有至關重要的作用。只有公眾從心理和行為上都建立起政治效應意識、政治信賴感、政治責任感，形成穩定成熟的公民人格，民主制度才能鞏固。否則，即使形式上建立了民主制度，也會由于缺乏足夠的公民政治意識而難以持續長久。要推動公民社會反腐敗，需要解決公民社會本身的問題—— 譬如扭轉公眾對于腐敗的冷漠和容忍態度。公民社會本身也造成了部分的腐敗問題。因為政府的活動不是在真空中進行，行賄者經常是普通的公眾。因此要提高公民的自主、主權、法治、平等、開放、參與等心理意識。如果每個人都擁有某些最高權勢，那么政權就堅如磐石了，因為任何私人的資財都不夠用來對全體人民群眾進行賄賂。

提高公民參與能力是反政府采購腐敗的重要保證，公民參與是走向依靠民主法制防治腐敗的客觀要求，也是反腐敗深入持久進行并最終取得更大成效的重要保證。對于公民的參與能力，《聯合國反腐敗公約》第13條規定，各締約國均應當根據本國法律的基本原則在其力所能及的范圍內采取適當措施，推動公共部門以外的個人和團體，例如民間團體、非政府組織和社區組織等，積極參與預防和打擊腐敗，并提高公眾對腐敗的存在、根源、嚴重性及其所構成的威脅的認識。

除提高政府采購決策過程的透明度，促進公眾在決策過程中發揮作用外，我們還可以通過下列措施提高公民的參與積極性和參與能力：（1）確保公眾有獲得信息的有效渠道；（2）開展有助于不容忍腐敗的公眾宣傳活動，以及包括中小學和大學課程在內的公共教育方案；（3）尊重、促進和保護有關腐敗的信息的查找、接收、公布和傳播的自由。

當然，鼓勵公民參與還要支持新聞自由，推行監察制度，減少對政府官員的庇護，對官員的腐敗行為加以曝光，完善舉報制度，鼓勵和保護群眾的舉報行為。

政府采購制度在中國還只有十多年的歷史，這項新的制度似乎并沒有加深普通公眾對提高公共支出效率的感覺，而且，改革的推動與實施者也沒有教育公眾政府采購是如何通過公共選擇進行決策的。結果，公開曝光的政府采購腐敗幾乎迫使人們不僅相信所謂的政府采購只是“集中腐敗”的代名詞，還使人們感覺到政治制度也出了嚴重的問題。這一方面說明中國公眾對政府采購制度目標的期望值可能有點過高，另一方面也是由于媒體技術進步，使以前經常被忽視了的腐敗現象頻頻曝光，選民們不再容忍的結果，它反映了中國公眾對政府采購實施民主監督、促進民主進程與實現財政民主的需求。

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[責任編輯 吳高君]