中國公安機關績效管理研究述評

摘 要：近年來，隨著公安行政體制改革的不斷深入，完善對公安民警的績效管理研究以提高公安行政的效率，引起了理論界和政府部門的極大重視。在英美等發達國家新公共管理運動的沖擊下，在中國加快改進政府部門績效的宏觀背景下，分析比較國內外公安機關績效管理的研究狀況，從中發現差距并提出完善中國公安機關績效管理研究的對策性建議，具有十分重要的現實意義。

關鍵詞：公安機關；公安民警；績效管理；績效評估

中圖分類號：F243.5 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2011）31-0104-02

一、國外警察機關績效管理研究綜述

鑒于政府績效管理對于政府管理的重要意義，西方發達國家也將績效管理這一重要工具引入了警察領域，并進行了數十年的理論與實踐探索。其中，英美國家警察機關的績效管理工作最具代表性且最為成熟。在早期的警察管理研究中，國外學者大多把警察機關的績效等同于警察機關的效率，采用機械效率的方法進行考評。20世紀70年代以后，以謀求高效率與高服務質量為理念的私營部門的管理方法與經驗被逐漸運用到政府公共部門中。目前，西方發達國家關于警察績效管理的研究，無論從績效指標體系的構建，考核方法、技術的引入與創新，還是績效管理系統模型的完善上都取得了很大的成果。

張光（2002）提到，美國的績效管理包括針對警員以及針對警察機構的績效評價；美國警署最常用的警務績效評價體系基本沿用了學者邁克爾·奧尼爾及其同事設計的涵括了警察績效五大領域65個方面的指標體系[1]。英國學者莫爾（Moore）和布拉克（Braga）（2002）提出從社會和個人兩個層面，從基本價值、工具價值、公正執法的感受和高質量的顧客服務四個方面衡量警察工作績效[2]。徐廣彤、陳龍（2004）在研究英國警務績效管理改革之后，提出的“按照產出/結果原則建立的警務績效評估框架（PPAF）已成為英國各級警察部門提高警務績效的一項戰略性措施，其度量方法——績效雷達，也成為警察部門和社會公眾評價警務績效的重要工具之一”。

在績效指標的確立和分析方法上，定性與定量相結合，采取科學的數學分析方法是其主要趨勢。在評估方法的選擇上，既有進行客觀描述的書面報告法、關鍵事件法、評定量表法也有目標管理、標桿管理和平衡記分卡等全面系統的衡量方法。國外在評價主體的選擇方面也是多元化的，包括客觀評價、官方評價以及社會評價等，同時，他們對于績效評估的結果應用也相當重視。

二、國內公安機關績效管理研究綜述

績效管理作為一種全新的警務管理模式，從試點運行伊始，就顯示出強大的生命力，在公安業務工作和隊伍建設中發揮了重要作用。改革開放以后，國外許多先進的管理模式及經驗也在中國公安機關得到了探索與應用。《美國警務熱點研究》（曾忠恕，2005）、《公安民警考核方法通論》（王光，2005）、《現代警務管理理論與方法》（王舒娜，2007）等著作對中國公安民警的績效管理基礎理論進行了探討與研究。

在20世紀，中國公安機關才開始逐步走上績效管理之路。王舒娜（2004）指出，“有效衡量警察績效進而實施科學管理存在諸多困難，如公安管理目標的多元性、復雜性和動態性，公安機關各職能部門、警種、崗位工作內容的差異性等，給警察績效的測定特別是量化評估帶來難度”[3]。彭淑蓉、潘信林（2007）從公安績效評估指標設置的現狀與改進方面指出中國公安機關績效評估存在著數據嚴重失真、評估指標受人為因素影響較大、考評結果不客觀公正等問題[4]。范柏乃（2006）從中國公安績效評價的實踐研究出發，列舉了中國幾個具有代表性的公安警務績效評價體系，歸納總結出 “從隊伍建設、執法辦案、破案打擊、基礎管理防范和其他業務工作五個領域遴選出66項指標，構成公安警務績效的理論評價指標體系”[5]。極大地推動了中國公安民警的績效考評工作向前發展。

伴隨著這些文章、著作的大量涌現，一些成熟的、以績效導向的評估方法，例如，目標管理法、平衡記分卡法、關鍵績效指標法、質量管理法以及360度評估法等也被引入到公安機關的績效管理當中。胡曉東（2007）將平衡記分卡法在公安機關的戰略管理中進行了轉化，分別從公安機關的資金運用效率、民警的學習與創新、提供服務的質量以及公眾的滿意度幾個方面完善公安機關的績效管理[6]。陸曉、余偉偉（2010）指出可以引入質量管理方法，抓好警務流程再造，實現公安工作流程化、標準化和信息化，從人民群眾滿意度、社會治安掌控度、警營和諧度、資源整合和能力提升度、黨委政府和上級公安機關的認可度五個方面設立評估標準[7]。

三、國內外警察績效管理研究的比較分析

通過相關文獻資料的學習與查閱以及上述對國內外公安機關績效管理在理論與實踐上的對比，可以發現：無論是學術界還是公安部門自身都在積極探索民警績效管理問題，并積極借鑒國外發達國家的先進經驗。有些做法也取得了顯著成效，推動了公安工作的長足發展。但是，公安機關在實行績效管理的過程中不僅困難重重，且與發達國家相比存在諸多差距。

1.在公安機關績效管理的認識上尚不全面。國外的警察機構十分重視警察組織和警員的工作績效考評，且將警察績效管理看做是貫穿警察管理全過程的系統環節。而績效評估則被看做是績效管理的核心環節而非全部，它是為了激發警察潛能、提高工作績效。在中國，盡管“績效”的概念已引入到公安行政領域，但并未從真正意義上實行民警的績效管理。且不說在部分實行民警績效管理的地區，不重視民警績效，視考評為走形式，考評結果應用不當等行為屢見不鮮。在許多學者的研究過程中，將對民警的績效考評誤認為是績效管理全過程，忽視績效計劃、績效實施過程、結果應用以及績效管理的溝通等現象也大量存在。

2.在公安機關績效評估指標體系的建立上尚不成熟。目前，國外已經建立了比較完善的績效評估基本框架和指標體系，并且從警察機關的職能以及公眾需求等多個角度來考慮指標的設置。用于績效指標的遴選、權重測算的各種模型、方法也非常廣泛且成熟，并趨向于精益求精。中國現有的公安機關績效評估理論與方法還非常薄弱，對于公安機關績效評估指標體系的研究僅限于概念的描述、界定，現狀、問題的分析以及國外先進經驗的借鑒上。針對公安機關各部門的具有獨特性的評估指標無法科學的建立，測算方法也不成熟。因此，采用科學的測量方法，建立一套有利于實現公安機關戰略發展的科學合理的績效評估體系尚處于研究當中。

3.在公安機關的績效管理實證研究上存在不足。自20世紀90年代以來，伴隨著績效評估、政府業績和政府生產力等理論范疇的出現，中國開始積極觀察和思考西方發達國家公共部門績效管理的改革實踐。國內眾多學者也對國外公共部門績效管理進行了實踐研究，但是具體深入到警察機關，對現實中典型的公安機關績效管理案例進行分析和研究，通過設計定量指標，來測量公安機關績效管理水平高低和服務質量好壞的實證研究則非常少。大多數文獻資料都是對公安機關績效理論千篇一律的文字性描述，而對各地區警務績效管理的實踐性概述、調查分析還有待進一步系統和深入的研究。

四、完善中國公安機關績效管理研究的思考

中國公安機關績效管理尚處于起步階段，國內對于這一領域的研究分析尚且不足。由于在研究的過程中，存在著重考評輕管理、重文字描述輕實證分析、重經驗引用輕實踐結合等問題，使得中國公安機關的績效管理發展較慢。因此，在公安工作中卓有成效地推行績效管理：

1.要對公安績效的含義、作用及其目的給予足夠的重視及推廣。中國在公安績效的理論與實踐研究上相對薄弱，這就需要理論界及公安人員將更多的心思投入在國內外相關領域的學習、借鑒和對比、研究上，探索符合中國實際的績效管理體系，并學會運用包括績效計劃、績效實施、績效考評及結果應用在內的一整套管理過程，避免重考評輕管理的現象發生。

2.選取典型案例，通過訪談、問卷等形式有效獲取相關資料，這是進行績效管理研究數據收集的重要方式之一。在公安績效管理這一領域內，有部分學者或公安人員已經開始在嘗試做典型案例，這一方法和趨勢是可取的。在今后的研究中，可以在全國范圍內，選取幾個地區的公安部門進行試點，針對不同地區、不同部門的不同情況合理設定績效目標，通過實證研究與資料調查特點分析，制定出最適合的考評機制。

3.選用科學、量化的績效測量方法，用數據分析遴選績效指標并測算其權重和取值范圍。在完善績效管理，健全績效評估機制上，重點的工作落在了績效評估指標的選取及測算上。在選擇評估指標時，可根據調查情況采用相關性分析的方法，例如SPSS統計分析法、隸屬度分析等，通過相關因子分析，測算各考評指標的相關度，有效剔除無用指標，確立一套較為全面的、可行的績效指標體系。

參考文獻：

[1] 張光.美國警察機構的工作績效評價[J].公安教育，2002，(6):12-15.

[2] Mark H Moore；Anthony A Braga.Measuring and improving police performance：The lessons of Compstatand its progeny[J].Policing， 2003，(3):439-453.

[3] 王舒娜.警察績效管理論要[J].公安研究，2004，(8):57-62.

[4] 彭淑蓉，潘信林.公安績效評估指標設置的現狀與改進[J].新學術，2007，(2):218-219.

[5] 范柏乃，馬焉軍.中國公安警務績效評價實踐及評價體系的構建研究[J].湘潭大學學報:哲學社會科學版，2006，(4):15-20.

[6] 胡曉東.突破中國公安機關績效管理的瓶頸——談平衡記分卡在中國公安機關的應用[J].江西公安專科學校學報，2007，(5): 97-101.

[7] 陸曉，余偉偉.公安績效測評體系的改進和優化[J].江蘇警官學院學報，2010，(1):169-173.[責任編輯 陳麗敏]