論拆遷中困難群體的住房救助

摘 要：由于中國在住房救助方面存在制度不健全、體系不完善、救助資金不足、救助方式單一等問題，不能完全解決好低收入家庭在拆遷后面臨著購房難、住房難等問題，生活得不到妥善安排，使得征地拆遷成為中國社會(huì)矛盾比較集中的環(huán)節(jié)，成為影響社會(huì)穩(wěn)定的重要因素。探討這一問題，并采取切實(shí)有效措施解決這一問題，對(duì)于實(shí)現(xiàn)和諧拆遷，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，加快推進(jìn)中國城市化發(fā)展；對(duì)于落實(shí)中央改善民生、關(guān)愛困難群眾、維護(hù)人民群眾利益精神具有十分重要的理論意義與實(shí)踐價(jià)值。必須從完善住房供給體系，健全住房保障制度，又快又好地完成中央制定的住房保障性安居工程建設(shè)任務(wù)、豐富住房救助方式等方面解決這一問題。

關(guān)鍵詞：拆遷；困難群體；住房救助

中圖分類號(hào)：F291 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2011）31-0132-03

拆遷住房救助是社會(huì)救助中的特殊救助，是指政府向拆遷中的低收入家庭和其他需要保障的特殊家庭提供現(xiàn)金補(bǔ)貼或直接提供住房，以改善其住房條件，實(shí)現(xiàn)“住者有其居”的一種社會(huì)救助措施。救助對(duì)象為拆遷中的無房戶和住房困難戶。救助方式是通過多渠道籌集資金，采取新建、改建、擴(kuò)建、修繕、置換、租用等多種方式解決中低收入家庭的住房困難，提高其居住水平。其實(shí)質(zhì)和特點(diǎn)就是由政府承擔(dān)住房市場(chǎng)費(fèi)用與居民支付能力之間的差額，解決部分居民對(duì)住房支付能力不足的問題。對(duì)困難群體進(jìn)行住房救助，最大限度地保障弱勢(shì)群體的住房發(fā)展權(quán)，是小康社會(huì)的重要指標(biāo)之一，是改善民生、健全社會(huì)保障體系的重要內(nèi)容。

一、對(duì)拆遷中困難群體進(jìn)行住房救助的意義

開展對(duì)拆遷中困難群體的住房救助是黨和政府為民辦實(shí)事工程，是落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、構(gòu)建和諧社會(huì)，完善社會(huì)救助體系的又一項(xiàng)重要舉措，它的實(shí)施對(duì)于全面建設(shè)小康社會(huì)，改善民生，促進(jìn)社會(huì)和諧與穩(wěn)定具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。

1.開展對(duì)拆遷中困難群體住房救助，是黨和政府為改善民生、關(guān)愛困難群眾所作出的一項(xiàng)重大決策。近年來，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的持續(xù)快速發(fā)展，廣大城鄉(xiāng)群眾的生活水平普遍提高，居住環(huán)境得到了明顯改善。但受自然條件、經(jīng)濟(jì)水平、天災(zāi)人禍等因素的影響，仍有不少困難群眾居住條件較差，生存環(huán)境艱苦。于是中央啟動(dòng)了住房性保障安居工程，對(duì)城市棚戶區(qū)和農(nóng)村危房進(jìn)行大規(guī)模改造，目的是改善困難群眾的居住條件，提升居民的生活水平。

2.開展對(duì)拆遷中困難群眾住房救助，是進(jìn)一步健全社會(huì)救助體系，完善救助保障機(jī)制的需要。中國城鄉(xiāng)的就業(yè)、養(yǎng)老、教育、醫(yī)療等社會(huì)救助制度的完善得到中央各級(jí)政府的高度重視，正處在不斷建設(shè)與完善中，但住房救助制度仍處于探索之中，中國至今尚缺乏一套完善的住房救助、征地拆遷等方面的法律制度，不能適應(yīng)和有效解決征地拆遷中出現(xiàn)的問題與矛盾，使得被拆遷戶的權(quán)利時(shí)有被侵犯、不能得到有效保護(hù)。因此適應(yīng)城市化快速發(fā)展的需要，中國迫切需要建立住房救助體系，健全城鄉(xiāng)住房社會(huì)救助保障制度。

3.開展對(duì)拆遷中困難群眾住房救助，是公共財(cái)政向困難群體傾斜，更好地實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平與正義的需要。尤其是在中國農(nóng)村，經(jīng)濟(jì)薄弱，農(nóng)民收入相對(duì)較低，部分困難群眾住房條件較差。實(shí)行農(nóng)村困難群眾住房救助，有利于改善農(nóng)村困難群眾住房條件，提高農(nóng)村困難群眾的生活質(zhì)量，增強(qiáng)他們生產(chǎn)生活的信心；有利于保持農(nóng)村經(jīng)濟(jì)健康有序發(fā)展，促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)的和諧穩(wěn)定，并為加快建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村提供堅(jiān)實(shí)的保障。

4.開展對(duì)拆遷中困難群眾住房救助，是實(shí)現(xiàn)和諧拆遷，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的需要。拆遷中的難點(diǎn)在于困難戶的安置，居住在棚戶區(qū)和危房中的都是困難群體，大都收入低、年齡大、或者是下崗失業(yè)者，有的身患?xì)埣病⑷狈趧?dòng)能力，他們的房屋在被拆遷后其生活面臨著諸多困難與問題，尤其是住房難的問題。妥善解決這些問題是政府之責(zé)，也是城市發(fā)展之本。近年來在征地拆遷中的發(fā)生的許多矛盾大都是因?yàn)檫@些問題沒能妥善處理好而引發(fā)的。

二、拆遷中困難群體住房面臨的問題

通過實(shí)地調(diào)查，發(fā)現(xiàn)拆遷中困難群體住房面臨以下問題：

1.原有的住房條件差。棚戶區(qū)的居住環(huán)境很糟糕，房子大都建于20世紀(jì)90年代，已經(jīng)非常陳舊。由于當(dāng)時(shí)規(guī)劃滯后，建筑密密麻麻，對(duì)住戶來說，因間距嚴(yán)重不足，室內(nèi)也是昏暗一片，即便在白天也必須開燈，而且，這些樓房自成一棟，沒有小區(qū)，沒有物管，沒有綠化，臟、亂、差凸顯，與老城核心區(qū)的格調(diào)很不協(xié)調(diào)。

2.尋找合適的過渡房難。在新房沒有建好之前，難以尋找合適的過渡房。即使找到了過渡房，房子也大都是專修簡(jiǎn)陋的老房子，冬天冷、夏天熱、雨天漏雨，房子低矮陰暗潮濕，不通風(fēng)，設(shè)施老化，用水用電不方便等。

3.收入低，承擔(dān)不起搬遷新房后的費(fèi)用。居住在棚戶區(qū)的人大都是下崗、失業(yè)的工人、農(nóng)民工、殘疾人或僅靠退休金維持生活的老人，他們的收入低，家庭困難，搬遷新房后大都沒錢交付多余房款。如交不起超過原來住房面積的錢、新房裝修費(fèi)、水電費(fèi)等。

4.被拆遷戶想申請(qǐng)廉租房，不知道去哪里申請(qǐng)、找誰申請(qǐng)。

5.廉租房的選房安置上，也存在著開發(fā)商是否可靠、房屋安全、質(zhì)量等是否都能得到保證等問題。

三、中國住房救助存在的問題

1.住房救助計(jì)劃無法滿足需求。調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，各地政府對(duì)困難群眾實(shí)施住房補(bǔ)助工作的積極性很高，要求追加救助計(jì)劃總戶數(shù)的呼聲也很大，但受總計(jì)劃數(shù)與財(cái)政預(yù)算的限制，未能保證補(bǔ)助工作的覆蓋面，存在著救助水平低、救助范圍窄的問題。

2.住房救助工作進(jìn)展不平衡。受到地方財(cái)政影響，各地區(qū)救助工作進(jìn)展不平衡。經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)區(qū)域已較快順利完成住房保障工程任務(wù)，困難群眾的住房條件得到改善。而經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)的住房保障工程建設(shè)項(xiàng)目至今因資金短缺而無法開工，住房救助工作無法開展，與經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)相比差距很大，需要下很大力氣才能趕上。

3.各級(jí)財(cái)政補(bǔ)助較弱。由于部分經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村財(cái)政較困難，造成補(bǔ)助不到位。同時(shí)，少量補(bǔ)助對(duì)象為殘疾人（病人），不能正常勞動(dòng)，即便領(lǐng)取各級(jí)財(cái)政補(bǔ)助資金，但因無法籌措其余建房資金而放棄救助。

4.救助主體過于集中。目前中國實(shí)施困難群眾住房救助的主體主要是政府部門，企事業(yè)單位，社會(huì)團(tuán)體，民間組織等力量還相當(dāng)薄弱，社會(huì)互幫互助的氣候尚未形成。同時(shí)，通過各種途徑進(jìn)行宣傳的力度還不夠。

5.救助標(biāo)準(zhǔn)存在差異。救助標(biāo)準(zhǔn)存在地區(qū)差異，少數(shù)地方放寬了農(nóng)房救助的標(biāo)準(zhǔn)，少部分困難群眾在危舊房改造中舉債建樓房、搞裝修，在群眾中造成不好影響，違背了實(shí)施農(nóng)房救助的初衷，也不利于農(nóng)村困難家庭脫貧，反而增加了困難群眾更多負(fù)擔(dān)。

6.拆遷安置房周邊配套普遍不完善。各地拆遷后大規(guī)模興建安置性住房，而與之配套的公共服務(wù)面臨嚴(yán)重“欠債”。一些安置房項(xiàng)目位于遠(yuǎn)離市區(qū)的“鄉(xiāng)下”，交通、教育、衛(wèi)生等公共配套設(shè)施還是一片空白，那里的交通出行、孩子教育、醫(yī)療保障等基本的城市公共服務(wù)都成了“奢望”，生活在那里不僅不方便，成本也很高。主要原因是地方財(cái)政一下子拿不出那么多錢，不能很快地把公共服務(wù)配套都建起來。福建省住房城鄉(xiāng)建設(shè)廳相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，隨著保障房規(guī)模的急速膨脹，與之配套的公共服務(wù)“負(fù)債”也將日益沉重。

7.部分協(xié)調(diào)銜接不夠。困難群眾住房救助工作是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，涉及建設(shè)、民政、財(cái)政、殘聯(lián)、農(nóng)辦、國土等多個(gè)部分，需要各部分之間密切配合，分工負(fù)責(zé)，共同做好這項(xiàng)工作。但目前有些地方部門之間的溝通渠道不夠暢通，相互之間的協(xié)調(diào)工作做得也不夠，影響了工作成效。

四、對(duì)拆遷困難群體進(jìn)行住房救助的途徑

對(duì)拆遷困難群體進(jìn)行住房救助的總體思路是，要根據(jù)中國住房保障的實(shí)際情況，堅(jiān)持政府為主導(dǎo)、調(diào)動(dòng)社會(huì)積極性，構(gòu)建全民救助的大格局。同時(shí)加強(qiáng)制度創(chuàng)新，在出臺(tái)的優(yōu)惠利率、首付款等居民住房消費(fèi)支持消費(fèi)政策基礎(chǔ)上，出臺(tái)相關(guān)的替代政策，針對(duì)城市中的非戶籍人口、夾心層等，實(shí)施多種形式的住房救助，使救助保障與扶持購房措施想結(jié)合，通過財(cái)政補(bǔ)貼、貼息、稅收返還等多種保障措施，解決拆遷中困難群體的住房問題。

1.切實(shí)貫徹落實(shí)中央關(guān)于保障性住房建設(shè)的指示，保質(zhì)保量完成危舊房和棚戶區(qū)改造工程任務(wù)。保障性住房建設(shè)是國家解決中低收入家庭住房困難、促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定、調(diào)整優(yōu)化住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)、增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展動(dòng)力的重大政策，是利國惠民的重大民心工程。2011年，黨中央國務(wù)院確定了1 000萬套保障性住房建設(shè)任務(wù)，保障性住房建設(shè)被擺到前所未有的重要位置，是大規(guī)模發(fā)展時(shí)期，各級(jí)政府應(yīng)重點(diǎn)抓好科學(xué)指導(dǎo)、協(xié)調(diào)服務(wù)和監(jiān)督檢查三個(gè)方面的工作，積極解決好工程建設(shè)中的進(jìn)度、土地供應(yīng)、資金配套、工程質(zhì)量以及保障性住房分配等問題，使安居工程建設(shè)積極有序推進(jìn)。

2.健全機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)管理。建立健全住房保障工作管理機(jī)構(gòu)和組織實(shí)施機(jī)構(gòu)，成立保障房分配和管理專門機(jī)構(gòu)，建設(shè)一支強(qiáng)有力的專業(yè)隊(duì)伍，負(fù)責(zé)保障性住房的規(guī)劃設(shè)計(jì)、建造、出售和租賃管理，加強(qiáng)保障對(duì)象的資格審查與確認(rèn)，對(duì)廉租房、經(jīng)濟(jì)適用房的退出流轉(zhuǎn)進(jìn)行監(jiān)控管理，為住房保障體系建設(shè)提供強(qiáng)力組織保障。強(qiáng)化各職能部門職責(zé)，整合民政、房屋管理、人力社保、工商、公安等部門的信息，完善分配程序；在住房分配后，還要建立動(dòng)態(tài)機(jī)制，能夠掌握保障性住房用戶的財(cái)產(chǎn)信息，逐步建立相關(guān)的申請(qǐng)和使用信用體系，切實(shí)把建設(shè)保障性住房各項(xiàng)政策落實(shí)到位。

3.努力完善住房供給體系。建立住房供給體系是解決拆遷中困難群體住房難的有效途徑。住房供給體系包括以下內(nèi)容：（1）建設(shè)廉租住房。廉租房是指政府以租金補(bǔ)貼或?qū)嵨锱渥獾姆绞剑蚍铣擎?zhèn)居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)且住房困難的家庭提供社會(huì)保障性質(zhì)的住房。廉租房的分配形式以租金補(bǔ)貼為主，實(shí)物配租和租金減免為輔。廉租房的供給對(duì)象為城鎮(zhèn)最低收入家庭和住房困難的家庭，中央規(guī)劃，從2009—2011年，爭(zhēng)取用三年時(shí)間，基本解決747萬戶現(xiàn)有城市低收入住房困難家庭的住房問題。實(shí)踐證明加大廉租房建設(shè)是擴(kuò)內(nèi)需、惠民生的重要工程，是解決拆遷中困難群體住房難的有效途徑。（2）建設(shè)公共租賃住房。公共租賃住房，是解決新就業(yè)職工等夾心層群體住房困難的一個(gè)產(chǎn)品。公共租賃住房不是歸個(gè)人所有，而是由政府或公共機(jī)構(gòu)所有，用低于市場(chǎng)價(jià)或者承租者承受起的價(jià)格，向新就業(yè)職工出租，供給對(duì)象為中低收入住房困難家庭，如大學(xué)畢業(yè)生和一些外來務(wù)工人員。大力發(fā)展公共租賃住房，是完善住房供應(yīng)體系，培育住房租賃市場(chǎng)，滿足城市中等偏下收入家庭基本住房需求的重要舉措，是引導(dǎo)城鎮(zhèn)居民合理住房消費(fèi)，調(diào)整房地產(chǎn)市場(chǎng)供應(yīng)結(jié)構(gòu)的必然要求。各地區(qū)、各部門要統(tǒng)一思想，提高認(rèn)識(shí)，精心組織，加大投入，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)公共租賃住房建設(shè)。（3）發(fā)展經(jīng)濟(jì)適用住房。經(jīng)濟(jì)適用房是指具有社會(huì)保障性質(zhì)的商品住宅，具有經(jīng)濟(jì)性和適用性的特點(diǎn)。它是國家為解決中低收入家庭住房問題而修建的普通住房。這類住宅因減免了工程報(bào)建中的部分費(fèi)用，其成本略低于普通商品房，故又稱為經(jīng)濟(jì)適用房。以中低收入家庭、住房困難戶為供應(yīng)對(duì)象。中國的快速工業(yè)化、城鎮(zhèn)化仍將持續(xù)相當(dāng)長一段時(shí)間，住房供求關(guān)系緊張、房?jī)r(jià)上漲較快的特點(diǎn)短期內(nèi)難以改變，大中城市里多數(shù)新產(chǎn)生的城市家庭需要政府的幫助，才能實(shí)現(xiàn)住有所居。如果完全實(shí)行政府財(cái)政投資建設(shè)廉租房，財(cái)力難以承受。而經(jīng)濟(jì)適用住房政策，政府以土地、稅費(fèi)優(yōu)惠補(bǔ)貼一部分，讓有支付能力的家庭承擔(dān)一部分，共同解決住房問題，具有現(xiàn)實(shí)可行性。（4）限價(jià)商品住房。限價(jià)商品住房是通過“限套型、限房?jī)r(jià)、競(jìng)地價(jià)、競(jìng)房?jī)r(jià)”的辦法，以公開出讓方式確定開發(fā)建設(shè)單位而建設(shè)的普通商品住房。在物價(jià)飛漲的今天，許多人尤其是困難家庭面對(duì)過高的房?jī)r(jià)只能是望樓興嘆、而買不起房。限價(jià)商品住房對(duì)于落實(shí)黨的執(zhí)政理念，調(diào)控房地產(chǎn)市場(chǎng)，平抑房?jī)r(jià)，打擊房地產(chǎn)商的不法投機(jī)行為，減輕群眾負(fù)擔(dān)，滿足人民群眾的住房需求有著重要的意義。（5）定向安置房。就是根據(jù)拆遷等原因到指定居民區(qū)安置的房屋。隨著城市建設(shè)發(fā)展步伐的進(jìn)一步加快，政府盡可能新建更多的安置房，不斷滿足拆遷戶的需求已迫在眉睫 。

4.努力健全住房保障制度。住房保障制度是一個(gè)包含范圍很廣的概念，是低生產(chǎn)力水平下保障“人人有房住”的制度。是政府幫助單純依靠市場(chǎng)解決住房有困難的群體而實(shí)施一些特殊的政策措施體系的總稱，包括廉租住房制度、經(jīng)濟(jì)適用住房制度、公共租賃住房制度等為主要形式的住房保障制度。它與失業(yè)保障、養(yǎng)老保障、醫(yī)療保障等都是社會(huì)保障體系的組成部分。各地要制定具體的管理規(guī)定，逐步完善住房保障制度體系，推進(jìn)住房保障工作制度化、法制化。加強(qiáng)部門協(xié)作，健全住房保障、民政、公安、金融等機(jī)構(gòu)和社區(qū)協(xié)作配合的保障對(duì)象經(jīng)濟(jì)狀況審查機(jī)制，建立完善的住房保障審核制度。應(yīng)該把保障房分配管理和制度納入到基本住房保障法的內(nèi)容中，強(qiáng)化保障房分配管理，實(shí)行保障房房源、分配過程、分配結(jié)果“三公開”。強(qiáng)化動(dòng)態(tài)監(jiān)管，要建立健全住房保障管理信息系統(tǒng)，對(duì)保障對(duì)象家庭經(jīng)濟(jì)狀況及其變化情況進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)，創(chuàng)新監(jiān)管手段，提高監(jiān)管效能。要定期或不定期地對(duì)保障性住房使用情況進(jìn)行檢查，及時(shí)發(fā)現(xiàn)并糾正各種違規(guī)使用行為；對(duì)住房保障對(duì)象進(jìn)行定期復(fù)審和不定期抽查，根據(jù)保障對(duì)象經(jīng)濟(jì)狀況變化情況，調(diào)整實(shí)施住房保障。同時(shí)健全檔案管理，并加強(qiáng)機(jī)構(gòu)隊(duì)伍建設(shè)。

5.豐富住房救助方式。拆遷住房救助僅有貨幣補(bǔ)貼和直接提供住房二種形式是不夠的，應(yīng)堅(jiān)持針對(duì)困難群體不同情況施以不同救助、特殊情況特別對(duì)待原則，實(shí)施針對(duì)住房困難群體、低收入群體、拆遷困難戶、棚戶區(qū)居民和農(nóng)民工不同對(duì)象的分類救助方法，形成覆蓋人群廣、補(bǔ)助水平適度、政策體系配套的住房救助格局。如針對(duì)低收入群體提供購買經(jīng)濟(jì)適用住房貨幣補(bǔ)貼，依照補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)直接將補(bǔ)貼發(fā)放到低收入人群手中。針對(duì)拆遷特困戶，建立拆遷補(bǔ)償最低保障線體系，拆遷最低補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況不斷提高，實(shí)行動(dòng)態(tài)補(bǔ)償。對(duì)持有低保的被拆遷人、或持有低保且是殘疾人的被拆遷戶應(yīng)提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，做到應(yīng)保盡保。 針對(duì)農(nóng)民工居住條件差的現(xiàn)狀，開展農(nóng)民工公寓建設(shè)試點(diǎn)工程，改善農(nóng)民工得住房條件。實(shí)施廉租房制度、加快低價(jià)位住房建設(shè)。符合發(fā)放廉租住房補(bǔ)貼條件的被拆遷人可以申請(qǐng)一次性領(lǐng)取五年的廉租補(bǔ)貼，用于沖抵購房款。給予政策性的購房補(bǔ)貼：被拆遷人與拆遷人簽訂了補(bǔ)償安置協(xié)議，用所得補(bǔ)償款購買商品房、二手房的，享受購房總價(jià)款0.5%~1%的政府補(bǔ)貼。引入銀行按揭，解決購房一次性支付困難。對(duì)困難戶減免采暖費(fèi)，提高臨時(shí)安置費(fèi)和搬家費(fèi)。

6.提高救助標(biāo)準(zhǔn)、擴(kuò)大救助范圍。“十二五”期間，中國各級(jí)政府的財(cái)政能力將會(huì)明顯增加，各類財(cái)政支持比例日益優(yōu)化，改革發(fā)展成果惠及全體人民的發(fā)展理念日益牢固，為提高住房救助標(biāo)準(zhǔn)，擴(kuò)大救助范圍奠定了條件和基礎(chǔ)。各級(jí)政府應(yīng)根據(jù)不同地區(qū)實(shí)際，在基本解決低收入家庭住房困難的基礎(chǔ)上，將拆遷救助標(biāo)準(zhǔn)適度上移，使救助范圍逐步擴(kuò)大。不僅要為拆遷中低收入困難家庭提供住房救助，也要將拆遷中一部分中低收入家庭、新職工、引進(jìn)人才和進(jìn)城務(wù)工人員納入住房救助范圍。結(jié)合戶籍制度改革，積極進(jìn)行拆遷住房保障制度創(chuàng)新，將保障范圍向“夾心層”、非戶籍人群適度擴(kuò)大。

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[責(zé)任編輯 吳明宇]