南陽(yáng)市農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)模式、問(wèn)題分析及對(duì)策

摘 要：2003年以來(lái)，各級(jí)交通部門認(rèn)真貫徹國(guó)家建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的重要決策大力建設(shè)農(nóng)村公路。截至2007年底全國(guó)新改建農(nóng)村公路130萬(wàn)公里，其中瀝青（水泥）路88.7萬(wàn)公里，是建國(guó)以來(lái)建成瀝青（水泥）路的2.7倍。道路的大規(guī)模集中修建也意味著使用年限的集中到期，因此如何盡快建立起符合中國(guó)農(nóng)村實(shí)際和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的農(nóng)村公路管理養(yǎng)護(hù)體制和運(yùn)行機(jī)制，保障農(nóng)村公路的日常養(yǎng)護(hù)和正常使用，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村公路管理養(yǎng)護(hù)的正常化和規(guī)范化是農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)工作進(jìn)一個(gè)階段的核心任務(wù)。

關(guān)鍵詞：南陽(yáng)市；農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)；問(wèn)題分析；對(duì)策

中圖分類號(hào)：Ｆ３２０ 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2011）31-0329-02

自2007年河南省南陽(yáng)市實(shí)行農(nóng)村公路管理養(yǎng)護(hù)體制改革以來(lái)，各級(jí)政府和交通部門對(duì)如何管好用好養(yǎng)護(hù)資金進(jìn)行著不斷地探索，本文從南陽(yáng)市現(xiàn)行農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)模式出發(fā)，剖析現(xiàn)行模式下的各種問(wèn)題，并提出相應(yīng)的處理對(duì)策。河南省《農(nóng)村公路管理養(yǎng)護(hù)體制改革實(shí)施方案》（以下簡(jiǎn)稱《實(shí)施方案》）規(guī)定，省、市兩級(jí)養(yǎng)護(hù)配套資金用于農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)大中修工程；縣級(jí)財(cái)政籌措的養(yǎng)護(hù)資金用于日常養(yǎng)護(hù)。相對(duì)應(yīng)，南陽(yáng)市農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)模式主要包括兩個(gè)方面：

一、養(yǎng)護(hù)大中修工程

（一）制定養(yǎng)護(hù)計(jì)劃

南陽(yáng)市《實(shí)施方案》規(guī)定，市農(nóng)村公路管理處（以下簡(jiǎn)稱農(nóng)村處）根據(jù)省市補(bǔ)助資金的總量，結(jié)合各縣區(qū)養(yǎng)護(hù)里程、道路使用年限、道路狀況的實(shí)地核查情況等，制定全市年度養(yǎng)護(hù)建議計(jì)劃，報(bào)市交通局審批市財(cái)政局備案后實(shí)施。通過(guò)近年來(lái)對(duì)全市養(yǎng)護(hù)工程實(shí)施效果的不斷總結(jié)，南陽(yáng)市年度養(yǎng)護(hù)計(jì)劃目前包括：中修工程、邊溝硬化、中心養(yǎng)護(hù)站建設(shè)、養(yǎng)護(hù)機(jī)械購(gòu)置、標(biāo)志牌安裝、安保工程、文明示范路創(chuàng)建、文明示范鄉(xiāng)創(chuàng)建幾方面內(nèi)容，2011年的養(yǎng)護(hù)計(jì)劃重點(diǎn)突出養(yǎng)護(hù)示范圈的打造：每個(gè)縣區(qū)每年規(guī)劃一定數(shù)量的縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)道路進(jìn)行高標(biāo)準(zhǔn)打造，爭(zhēng)取在三年時(shí)間內(nèi)將轄區(qū)內(nèi)的主要列養(yǎng)路段打造一遍。

（二）資金撥付

根據(jù)《河南省農(nóng)村公路條例》（以下簡(jiǎn)稱為《條例》）第34條之規(guī)定“農(nóng)村公路建設(shè)、養(yǎng)護(hù)和管理資金應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家規(guī)定，由省轄市、縣級(jí)農(nóng)村公路管理機(jī)構(gòu)實(shí)行專賬管理、專賬核算、專款專用”。南陽(yáng)市農(nóng)村處于2007年開(kāi)始建立養(yǎng)護(hù)專賬，用來(lái)核算省、市補(bǔ)助資金。資金下?lián)艿牧鞒淌牵吼B(yǎng)護(hù)科按照對(duì)計(jì)劃項(xiàng)目開(kāi)工、進(jìn)展、完工各個(gè)階段的驗(yàn)收情況開(kāi)具撥款通知單，財(cái)務(wù)科根據(jù)年度計(jì)劃對(duì)撥款單進(jìn)行審核報(bào)領(lǐng)導(dǎo)審批后，將資金撥付各縣區(qū)農(nóng)村公路管理所（以下簡(jiǎn)稱農(nóng)村所），農(nóng)村所在設(shè)立的專賬中按基本相同的流程和養(yǎng)護(hù)施工合同將資金撥付施工單位。

（三）存在問(wèn)題和對(duì)策

1.雖然詳盡的養(yǎng)護(hù)計(jì)劃和嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膿芸畛绦虼_保了資金的安全性，但對(duì)于農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)大中修這種平均每公里造價(jià)在10萬(wàn)左右的項(xiàng)目來(lái)說(shuō)，“一刀切”的采用與建設(shè)項(xiàng)目相差無(wú)幾的資金審批撥付程序，無(wú)形中降低了撥付速度和資金效率。為此農(nóng)村處自2011年開(kāi)始，對(duì)實(shí)行了三年的養(yǎng)護(hù)資金撥付程序進(jìn)行修改。中修工程：將原來(lái)的提交開(kāi)工報(bào)告后撥付30%資金改為養(yǎng)護(hù)計(jì)劃下達(dá)后市農(nóng)村處撥付項(xiàng)目資金的50%；取消中期撥付；將項(xiàng)目完工后由農(nóng)村處負(fù)責(zé)組織驗(yàn)收改為由各縣區(qū)組織交工驗(yàn)收，并向農(nóng)村處上報(bào)招投標(biāo)、交工報(bào)告和相關(guān)資料后撥付項(xiàng)目資金的30%；增加了項(xiàng)目完工后半年內(nèi)市農(nóng)村處組織人員按照各縣上報(bào)資料對(duì)工程進(jìn)行復(fù)驗(yàn)，合格后撥付剩余20%資金。其他項(xiàng)目：養(yǎng)護(hù)計(jì)劃下達(dá)后，市農(nóng)村處撥付項(xiàng)目資金的50%；完工后由各縣區(qū)組織驗(yàn)收并上報(bào)相關(guān)資料；市農(nóng)村處進(jìn)行復(fù)驗(yàn)后撥付剩余50%資金。

通過(guò)上述修改，一方面降低了各縣區(qū)在項(xiàng)目實(shí)施階段的資金壓力，另一方面也避免了市農(nóng)村處年末養(yǎng)護(hù)資金賬面余額過(guò)大，被審計(jì)部門認(rèn)定為“滯留”資金的情況發(fā)生。

2.個(gè)別縣區(qū)出現(xiàn)逾期未開(kāi)工的情況。為此，市農(nóng)村處在修訂的撥付程序中特別規(guī)定對(duì)于逾期未開(kāi)工的，將收回投資計(jì)劃在全市范圍內(nèi)進(jìn)行調(diào)整安排；對(duì)于逾期未完工的，將按未完比例調(diào)整。

3.個(gè)別縣區(qū)養(yǎng)護(hù)大中修資金未設(shè)立專賬。自2007年養(yǎng)護(hù)體制改革開(kāi)始，南陽(yáng)市農(nóng)村處就下達(dá)文件要求各縣設(shè)立養(yǎng)護(hù)專賬，主要核算省市補(bǔ)助的養(yǎng)護(hù)大中修資金和縣財(cái)政配套的日常養(yǎng)護(hù)資金，通過(guò)三年的不斷規(guī)范，目前已達(dá)到了《條例》中要求的管理水平。設(shè)立養(yǎng)護(hù)專賬的必要性不再贅述，督促各縣設(shè)立專賬的有效辦法就是聯(lián)合審計(jì)、財(cái)政部門力量對(duì)各縣區(qū)多檢查、多審計(jì)、多通報(bào)、多督促。

二、日常養(yǎng)護(hù)工程

（一）現(xiàn)狀及特點(diǎn)

南陽(yáng)市地處河南省西南部，地域面積位居全省第一，下轄的10縣2區(qū)1市中有平原為主的也有山區(qū)為主的，多樣的地理環(huán)境加上發(fā)展水平不一的經(jīng)濟(jì)狀況，決定了日常養(yǎng)護(hù)模式的多樣性，歸納起來(lái)其主要有以下特點(diǎn)：

1.機(jī)構(gòu)設(shè)置。各縣區(qū)農(nóng)村所作為交通管理部門的二級(jí)單位，具體執(zhí)行對(duì)轄區(qū)內(nèi)農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)工程的監(jiān)督、指導(dǎo)職能；農(nóng)村所根據(jù)區(qū)域面積和道路分布情況下設(shè)2~3個(gè)中心養(yǎng)護(hù)站（或片區(qū)養(yǎng)護(hù)站），主要實(shí)施轄區(qū)內(nèi)坑槽挖補(bǔ)、瀝青灌縫等需要一定技術(shù)和設(shè)備的工程；各鄉(xiāng)鎮(zhèn)成立鄉(xiāng)鎮(zhèn)養(yǎng)護(hù)站或養(yǎng)護(hù)辦公室，負(fù)責(zé)管理轄區(qū)內(nèi)養(yǎng)護(hù)工的考核和工資發(fā)放。

2.采用分級(jí)養(yǎng)護(hù)制度。對(duì)于縣道和重要的鄉(xiāng)道由農(nóng)村所組織人員直接養(yǎng)護(hù)和考核；對(duì)于一般鄉(xiāng)道和重要的村道（通班車、小學(xué)和村部）由鄉(xiāng)鎮(zhèn)養(yǎng)護(hù)站組織養(yǎng)護(hù)和考核；對(duì)于一般村道由村委會(huì)負(fù)責(zé)組織養(yǎng)護(hù)和考核。

3.分段養(yǎng)護(hù)和集中養(yǎng)護(hù)相結(jié)合。對(duì)于山區(qū)路段車流量較少，日常養(yǎng)護(hù)清掃路面疏通邊溝等工作量較小，多采用每季度養(yǎng)護(hù)一次的方法；對(duì)于平原路段則采用分路段養(yǎng)護(hù)，平均每個(gè)養(yǎng)護(hù)工負(fù)責(zé)1公里縣道或2公里鄉(xiāng)、村道路。

4.推進(jìn)養(yǎng)護(hù)市場(chǎng)化進(jìn)程。對(duì)于適合承包的養(yǎng)護(hù)路段可與養(yǎng)護(hù)工簽訂承包協(xié)議，對(duì)于工程量大，需要大型機(jī)械進(jìn)場(chǎng)施工的工程交專業(yè)養(yǎng)護(hù)公司進(jìn)行施工。

5.考核機(jī)制。農(nóng)村所對(duì)養(yǎng)護(hù)中心站（或片區(qū)養(yǎng)護(hù)站），養(yǎng)護(hù)中心站對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)養(yǎng)護(hù)站，均采用層層考核分階段評(píng)比公示的機(jī)制，資金撥付與考評(píng)掛鉤，充分體現(xiàn)獎(jiǎng)勤罰懶。

（二）存在問(wèn)題

通過(guò)近年來(lái)南陽(yáng)市舉辦的農(nóng)村公路“通達(dá)杯”競(jìng)賽和市交通局進(jìn)行的養(yǎng)護(hù)資金專項(xiàng)審計(jì)，主要發(fā)現(xiàn)以下幾個(gè)方面的問(wèn)題：

1.縣財(cái)政配套的養(yǎng)護(hù)資金都能夠列入財(cái)政預(yù)算，但存在資金用途描述不清的情況，容易發(fā)生既充當(dāng)養(yǎng)護(hù)資金又充當(dāng)建設(shè)配套資金的現(xiàn)象。縣財(cái)政資金撥付不及時(shí)，不能夠從日常養(yǎng)護(hù)需要出發(fā)，按季度或按比例及時(shí)足額的撥付資金。

2.資金使用方面存在直接用于日常養(yǎng)護(hù)的資金特別是一線養(yǎng)護(hù)人員工資比例較低，而農(nóng)村所管理費(fèi)用支出較高。水毀搶修工程、縣區(qū)政府?dāng)偱晒こ虜D占日常養(yǎng)護(hù)資金，大量購(gòu)置標(biāo)志標(biāo)牌、苗圃，大量發(fā)生機(jī)械燃修費(fèi)等擠占了日常養(yǎng)護(hù)資金。

3.鄉(xiāng)鎮(zhèn)養(yǎng)護(hù)站發(fā)放養(yǎng)護(hù)工工資不能與考評(píng)情況掛鉤，養(yǎng)護(hù)工代簽工資情況較多，個(gè)別養(yǎng)護(hù)站發(fā)現(xiàn)虛報(bào)冒領(lǐng)現(xiàn)象。

4.各縣區(qū)農(nóng)村所人員普遍超編，并有進(jìn)一步加劇的趨勢(shì)，造成人員經(jīng)費(fèi)緊張，客觀上形成擠占挪用養(yǎng)護(hù)資金的巨大壓力。

（三）解決策略

1.進(jìn)一步明確日常養(yǎng)護(hù)資金必須根據(jù)年初市財(cái)政局、交通局文件下達(dá)的基數(shù)足額列入縣級(jí)財(cái)政預(yù)算（該基數(shù)是根據(jù)南陽(yáng)市《實(shí)施方案》制定的每年每公里標(biāo)準(zhǔn)和年末列養(yǎng)里程計(jì)算得出），預(yù)算文件中必須注明用于農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)工程。

2.對(duì)于突發(fā)性水毀工程所需資金，要求各縣區(qū)按照不低于年度日常養(yǎng)護(hù)資金配套基數(shù)10%的標(biāo)準(zhǔn)，另行籌措。

3.加強(qiáng)日常養(yǎng)護(hù)資金支出的計(jì)劃管理。各縣區(qū)在年初應(yīng)根據(jù)資金總量和工作需要，編制全年的日常養(yǎng)護(hù)資金概算并報(bào)市農(nóng)村處養(yǎng)護(hù)科、財(cái)務(wù)科備案。

4.進(jìn)一步規(guī)范日常養(yǎng)護(hù)資金的使用范圍。縣級(jí)配套資金應(yīng)按照省、市《實(shí)施方案》的規(guī)定全額用于農(nóng)村公路日常養(yǎng)護(hù)，并編制年度概算，其中：聘請(qǐng)一線養(yǎng)護(hù)工的人工費(fèi)支出，不低于資金總量的60%；其余40%可用于季節(jié)性、突擊性集中養(yǎng)護(hù)；簡(jiǎn)易養(yǎng)護(hù)工具的購(gòu)買；片區(qū)養(yǎng)護(hù)站必要的經(jīng)費(fèi)支出；對(duì)養(yǎng)護(hù)先進(jìn)單位和個(gè)人的獎(jiǎng)勵(lì)；標(biāo)志標(biāo)牌的維修、補(bǔ)栽；草籽及路邊綠化的補(bǔ)植等；大型機(jī)械設(shè)備、車輛的燃油和地方政府?dāng)偱傻慕ㄔO(shè)項(xiàng)目不能占用日常養(yǎng)護(hù)資金。

5.完善日常養(yǎng)護(hù)資金的撥付制度。農(nóng)村所對(duì)養(yǎng)護(hù)站撥付工資補(bǔ)助和經(jīng)費(fèi)時(shí)，應(yīng)編制費(fèi)用支出明細(xì)表。明細(xì)表的要素包括：養(yǎng)護(hù)里程、補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)、應(yīng)撥資金、考核情況、實(shí)撥資金以及養(yǎng)護(hù)、財(cái)務(wù)負(fù)責(zé)人和單位負(fù)責(zé)人簽字。明細(xì)表一式三份，分別在養(yǎng)護(hù)、財(cái)務(wù)部門和收款單位入賬。

6.養(yǎng)護(hù)資金的撥付應(yīng)緊密結(jié)合當(dāng)?shù)亟鹑跈C(jī)構(gòu)設(shè)立的網(wǎng)點(diǎn)，盡可能以轉(zhuǎn)賬方式向養(yǎng)護(hù)站和養(yǎng)護(hù)工撥付經(jīng)費(fèi)和工資。對(duì)于不具備轉(zhuǎn)賬條件只能以現(xiàn)金形式發(fā)放工資的，工資表必須注明養(yǎng)護(hù)工的聯(lián)系電話和家庭住址并接受各級(jí)審計(jì)的抽查。

7.加強(qiáng)片區(qū)養(yǎng)護(hù)站的資金管理。根據(jù)養(yǎng)護(hù)站現(xiàn)有條件，凡不能并入鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所建賬管理的，應(yīng)建立收支明細(xì)的財(cái)務(wù)收支記錄，定期由養(yǎng)護(hù)站負(fù)責(zé)人審核簽字。

8.嚴(yán)格控制農(nóng)村公路管理系統(tǒng)人員數(shù)量。農(nóng)村所現(xiàn)及下屬尚未完全脫離關(guān)系的企業(yè)，現(xiàn)有人事關(guān)系一律凍結(jié)；對(duì)各縣區(qū)人員增減實(shí)行報(bào)批制度，不經(jīng)市級(jí)交通主管部門批準(zhǔn)擅自進(jìn)人的，按每人每年3萬(wàn)元的標(biāo)準(zhǔn)核減農(nóng)村所人員和公用經(jīng)費(fèi)。

只有把握好現(xiàn)階段農(nóng)村公路“養(yǎng)、管、建”的工作重點(diǎn)，緊密結(jié)合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)狀況、地域特點(diǎn)，充分調(diào)動(dòng)鄉(xiāng)政府和村委會(huì)的積極性，不斷探索創(chuàng)新，才能夠?qū)⑥r(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)管理提高到一個(gè)新的水平。[責(zé)任編輯 陳 鶴]