南陽市農村公路養護模式、問題分析及對策

摘 要：2003年以來，各級交通部門認真貫徹國家建設社會主義新農村的重要決策大力建設農村公路。截至2007年底全國新改建農村公路130萬公里，其中瀝青（水泥）路88.7萬公里，是建國以來建成瀝青（水泥）路的2.7倍。道路的大規模集中修建也意味著使用年限的集中到期，因此如何盡快建立起符合中國農村實際和社會主義市場經濟要求的農村公路管理養護體制和運行機制，保障農村公路的日常養護和正常使用，實現農村公路管理養護的正常化和規范化是農村公路養護工作進一個階段的核心任務。

關鍵詞：南陽市；農村公路養護；問題分析；對策

中圖分類號：Ｆ３２０ 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2011）31-0329-02

自2007年河南省南陽市實行農村公路管理養護體制改革以來，各級政府和交通部門對如何管好用好養護資金進行著不斷地探索，本文從南陽市現行農村公路養護模式出發，剖析現行模式下的各種問題，并提出相應的處理對策。河南省《農村公路管理養護體制改革實施方案》（以下簡稱《實施方案》）規定，省、市兩級養護配套資金用于農村公路養護大中修工程；縣級財政籌措的養護資金用于日常養護。相對應，南陽市農村公路養護模式主要包括兩個方面：

一、養護大中修工程

（一）制定養護計劃

南陽市《實施方案》規定，市農村公路管理處（以下簡稱農村處）根據省市補助資金的總量，結合各縣區養護里程、道路使用年限、道路狀況的實地核查情況等，制定全市年度養護建議計劃，報市交通局審批市財政局備案后實施。通過近年來對全市養護工程實施效果的不斷總結，南陽市年度養護計劃目前包括：中修工程、邊溝硬化、中心養護站建設、養護機械購置、標志牌安裝、安保工程、文明示范路創建、文明示范鄉創建幾方面內容，2011年的養護計劃重點突出養護示范圈的打造：每個縣區每年規劃一定數量的縣、鄉、村三級道路進行高標準打造，爭取在三年時間內將轄區內的主要列養路段打造一遍。

（二）資金撥付

根據《河南省農村公路條例》（以下簡稱為《條例》）第34條之規定“農村公路建設、養護和管理資金應當按照國家規定，由省轄市、縣級農村公路管理機構實行專賬管理、專賬核算、專款專用”。南陽市農村處于2007年開始建立養護專賬，用來核算省、市補助資金。資金下撥的流程是：養護科按照對計劃項目開工、進展、完工各個階段的驗收情況開具撥款通知單，財務科根據年度計劃對撥款單進行審核報領導審批后，將資金撥付各縣區農村公路管理所（以下簡稱農村所），農村所在設立的專賬中按基本相同的流程和養護施工合同將資金撥付施工單位。

（三）存在問題和對策

1.雖然詳盡的養護計劃和嚴謹的撥款程序確保了資金的安全性，但對于農村公路養護大中修這種平均每公里造價在10萬左右的項目來說，“一刀切”的采用與建設項目相差無幾的資金審批撥付程序，無形中降低了撥付速度和資金效率。為此農村處自2011年開始，對實行了三年的養護資金撥付程序進行修改。中修工程：將原來的提交開工報告后撥付30%資金改為養護計劃下達后市農村處撥付項目資金的50%；取消中期撥付；將項目完工后由農村處負責組織驗收改為由各縣區組織交工驗收，并向農村處上報招投標、交工報告和相關資料后撥付項目資金的30%；增加了項目完工后半年內市農村處組織人員按照各縣上報資料對工程進行復驗，合格后撥付剩余20%資金。其他項目：養護計劃下達后，市農村處撥付項目資金的50%；完工后由各縣區組織驗收并上報相關資料；市農村處進行復驗后撥付剩余50%資金。

通過上述修改，一方面降低了各縣區在項目實施階段的資金壓力，另一方面也避免了市農村處年末養護資金賬面余額過大，被審計部門認定為“滯留”資金的情況發生。

2.個別縣區出現逾期未開工的情況。為此，市農村處在修訂的撥付程序中特別規定對于逾期未開工的，將收回投資計劃在全市范圍內進行調整安排；對于逾期未完工的，將按未完比例調整。

3.個別縣區養護大中修資金未設立專賬。自2007年養護體制改革開始，南陽市農村處就下達文件要求各縣設立養護專賬，主要核算省市補助的養護大中修資金和縣財政配套的日常養護資金，通過三年的不斷規范，目前已達到了《條例》中要求的管理水平。設立養護專賬的必要性不再贅述，督促各縣設立專賬的有效辦法就是聯合審計、財政部門力量對各縣區多檢查、多審計、多通報、多督促。

二、日常養護工程

（一）現狀及特點

南陽市地處河南省西南部，地域面積位居全省第一，下轄的10縣2區1市中有平原為主的也有山區為主的，多樣的地理環境加上發展水平不一的經濟狀況，決定了日常養護模式的多樣性，歸納起來其主要有以下特點：

1.機構設置。各縣區農村所作為交通管理部門的二級單位，具體執行對轄區內農村公路養護工程的監督、指導職能；農村所根據區域面積和道路分布情況下設2~3個中心養護站（或片區養護站），主要實施轄區內坑槽挖補、瀝青灌縫等需要一定技術和設備的工程；各鄉鎮成立鄉鎮養護站或養護辦公室，負責管理轄區內養護工的考核和工資發放。

2.采用分級養護制度。對于縣道和重要的鄉道由農村所組織人員直接養護和考核；對于一般鄉道和重要的村道（通班車、小學和村部）由鄉鎮養護站組織養護和考核；對于一般村道由村委會負責組織養護和考核。

3.分段養護和集中養護相結合。對于山區路段車流量較少，日常養護清掃路面疏通邊溝等工作量較小，多采用每季度養護一次的方法；對于平原路段則采用分路段養護，平均每個養護工負責1公里縣道或2公里鄉、村道路。

4.推進養護市場化進程。對于適合承包的養護路段可與養護工簽訂承包協議，對于工程量大，需要大型機械進場施工的工程交專業養護公司進行施工。

5.考核機制。農村所對養護中心站（或片區養護站），養護中心站對鄉鎮養護站，均采用層層考核分階段評比公示的機制，資金撥付與考評掛鉤，充分體現獎勤罰懶。

（二）存在問題

通過近年來南陽市舉辦的農村公路“通達杯”競賽和市交通局進行的養護資金專項審計，主要發現以下幾個方面的問題：

1.縣財政配套的養護資金都能夠列入財政預算，但存在資金用途描述不清的情況，容易發生既充當養護資金又充當建設配套資金的現象。縣財政資金撥付不及時，不能夠從日常養護需要出發，按季度或按比例及時足額的撥付資金。

2.資金使用方面存在直接用于日常養護的資金特別是一線養護人員工資比例較低，而農村所管理費用支出較高。水毀搶修工程、縣區政府攤派工程擠占日常養護資金，大量購置標志標牌、苗圃，大量發生機械燃修費等擠占了日常養護資金。

3.鄉鎮養護站發放養護工工資不能與考評情況掛鉤，養護工代簽工資情況較多，個別養護站發現虛報冒領現象。

4.各縣區農村所人員普遍超編，并有進一步加劇的趨勢，造成人員經費緊張，客觀上形成擠占挪用養護資金的巨大壓力。

（三）解決策略

1.進一步明確日常養護資金必須根據年初市財政局、交通局文件下達的基數足額列入縣級財政預算（該基數是根據南陽市《實施方案》制定的每年每公里標準和年末列養里程計算得出），預算文件中必須注明用于農村公路養護工程。

2.對于突發性水毀工程所需資金，要求各縣區按照不低于年度日常養護資金配套基數10%的標準，另行籌措。

3.加強日常養護資金支出的計劃管理。各縣區在年初應根據資金總量和工作需要，編制全年的日常養護資金概算并報市農村處養護科、財務科備案。

4.進一步規范日常養護資金的使用范圍。縣級配套資金應按照省、市《實施方案》的規定全額用于農村公路日常養護，并編制年度概算，其中：聘請一線養護工的人工費支出，不低于資金總量的60%；其余40%可用于季節性、突擊性集中養護；簡易養護工具的購買；片區養護站必要的經費支出；對養護先進單位和個人的獎勵；標志標牌的維修、補栽；草籽及路邊綠化的補植等；大型機械設備、車輛的燃油和地方政府攤派的建設項目不能占用日常養護資金。

5.完善日常養護資金的撥付制度。農村所對養護站撥付工資補助和經費時，應編制費用支出明細表。明細表的要素包括：養護里程、補助標準、應撥資金、考核情況、實撥資金以及養護、財務負責人和單位負責人簽字。明細表一式三份，分別在養護、財務部門和收款單位入賬。

6.養護資金的撥付應緊密結合當地金融機構設立的網點，盡可能以轉賬方式向養護站和養護工撥付經費和工資。對于不具備轉賬條件只能以現金形式發放工資的，工資表必須注明養護工的聯系電話和家庭住址并接受各級審計的抽查。

7.加強片區養護站的資金管理。根據養護站現有條件，凡不能并入鄉鎮財政所建賬管理的，應建立收支明細的財務收支記錄，定期由養護站負責人審核簽字。

8.嚴格控制農村公路管理系統人員數量。農村所現及下屬尚未完全脫離關系的企業，現有人事關系一律凍結；對各縣區人員增減實行報批制度，不經市級交通主管部門批準擅自進人的，按每人每年3萬元的標準核減農村所人員和公用經費。

只有把握好現階段農村公路“養、管、建”的工作重點，緊密結合當地經濟狀況、地域特點，充分調動鄉政府和村委會的積極性，不斷探索創新，才能夠將農村公路養護管理提高到一個新的水平。[責任編輯 陳 鶴]