全面促進茅山革命老區——句容城鄉一體化發展的若干思考

摘 要：加快形成城鄉經濟社會發展一體化新格局是黨的十七大提出的一項奮斗目標。地處茅山革命老區的江蘇省句容市，將全面促進城鄉一體化發展列為“十二五”時期五大發展戰略之一。近年來，句容市在全面促進城鄉一體化發展方面，取得了明顯成效，但也存在一些不容忽視的問題，句容應從創新土地使用制度，做好“經營農村”文章；破除城鄉二元結構，推進城鄉經濟社會協調發展；按照城鄉一體化要求，完善城鄉規劃和管理等三個方面作出努力。

關鍵詞：城鄉；一體化；句容

中圖分類號：F127 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2011）31-0125-03

加快形成城鄉經濟社會發展一體化新格局，是黨的十七大提出的一項奮斗目標。地處蘇南發達地區、但發展相對滯后的茅山革命老區——江蘇省句容市，已將全面促進城鄉一體化發展列為“十二五”時期五大發展戰略之一?？梢哉f，全面促進城鄉一體化發展，成為句容今后一段時期加快轉變經濟發展方式、實現科學發展的重要著力點。為此，句容市委黨校課題組，對全面促進句容城鄉一體化問題進行了深入的調查研究。

課題組認為，全面促進城鄉一體化發展，從本質上說，是要從根本上消除城鄉制度差異，促進城鄉要素資源的自由轉移、共同利用和共同發展，在解決農村富余勞動力向城鎮轉移的過程中，讓進城入鎮的農民享受城鎮居民同等權益和公共服務，讓留守農民也享受到城鄉一體化發展的成果，生活方式和生產方式都得到改變。近年來，句容市在全面促進城鄉一體化發展方面，做了不少工作，取得了明顯成效，但也存在一些不容忽視的問題，比較突出地表現在以下三個方面：一是生產要素呈現由農村向城鎮的單向流動。農村土地、勞動力、資金三大要素都有向城鎮集中的趨勢，這種單向性流動不利于甚至損害農村發展，特別是大量農村年輕勞動力向城市轉移，致使農村人口老齡化水平高于城鎮，文化水平低于城鎮，無法加快發展現代農業和高效農業，城鄉差距拉大的狀況沒有根本改觀。二是農村基本公共服務滯后。與縣城相比，農村道路、醫療、文化等公共基礎設施建設，政府投資不足，加之農民居住相對分散，重復建設及公共消費中的過程性浪費嚴重，導致農民的生存和發展成本明顯偏高。而為農村發展配套服務的金融體制改革也滯后，農村政策性金融發展缺位，商業性金融退位，合作性金融制度安排不到位。三是不能充分就業。句容城鎮規模偏小，產業集聚效果差。由于城鎮產業支撐不足，進城入鎮的農民找不到穩定的職業，出現“兩棲化”傾向，沒有真正“離農”。有的農民利用城鎮空間種瓜、種菜，飼養豬、兔、雞、鴨，把城鎮變成了農村；有的借助當地優厚的征地拆遷補償政策，變成了靠房租和補償款為生的 “食利者”，不利于自身的長遠全面發展。

針對以上存在的問題，課題組在大量調查的基礎上，經過充分的研究討論，認為句容在全面促進城鄉一體化發展方面，應當充分利用國家對革命老區發展的扶持政策，從以下幾個方面作出努力。

一、創新土地使用制度，做好“經營農村”文章

1.推進土地適度集中和規模經營。由于自然條件和歷史傳統，句容農村自然村落呈現“散、多、亂”狀況。農民人均耕地僅有1.24畝。每戶3~5畝承包地，1畝左右的宅基地，地塊過小、過多，且不規整，田埂、道路和宅基地占地較多，不適宜農業規模化經營和機械化耕作。據專家測算，農民每戶種30~50畝地，耕地大體屬于常效資源，而種300~500畝地，耕地才會成為高效資源。句容發展土地適度規模經營的條件已基本具備，一是農民收入中非農收入已占九成；二是大量農村勞動力已轉移到第二、三產業和城鎮就業；三是農業生產的綜合機械化水平已超過60%。據調研，在遠離城市的農區，因無城市化過程中土地溢價，農民樂意將土地流轉或向合作社入股分紅。在依法自愿有償和加強服務的基礎上，句容要積極推動土地向種田大戶集中，將零散的農村自然村落和農民住宅，向縣城、集鎮、中心村等農村安置小區集中，把“燒餅田”、“蚯蚓路”整理成適合大規模機械作業的連片高標準農田，增加有效耕地面積。這樣，既可以讓真正從事耕作的農民發展規?；a和高效農業，實現土地資源節約集約利用，又可以讓離土又離村的農民，得到妥善安置，充分享受城鎮生活，真正成為市民。

2.改革現行的征地制度。現行土地政策的基本法律框架是計劃經濟時期遺留下來的。農村土地雖然是“集體所有”，但實際上村集體并不能買賣，只能由政府定價，而且由政府先征用后買賣。應改革句容現行土地征用制度，落實同地同價和為失地農民承擔全部社會保障原則，保護被征地農民的合法權益。句容應當允許農民集體以土地所有者身份進入一級土地市場，參與土地要素的平等交換。在符合城鄉發展規劃的前提下，由土地出讓方和受讓方通過合約方式完成，從而使非公益性土地需求，通過用地單位直接向土地所有者購買或租用方式加以解決，讓土地的市場價值完全進入農民的口袋。提高征用農村土地凈收益用于改善農村生產條件的投資比例。拍賣土地所得的分配，建議30%給鄉政府，20%給縣政府，50%給村里。農村基礎設施建設要以水利為重點，嚴格落實中央提出的從土地出讓收益中提取10%用于農田水利建設的硬指標。

3.推行農田托管模式。一家一戶的小農經濟，既無法實現規模經營也搞不出高效農業。只要有幾畝地，就得置辦農具，一家人就得常年累月侍弄它，農忙時還得請人來幫忙，農民的腿腳和心思就無法從泥地里拔出來。農業“比較效益”低，農民種糧積極性不高，糧食生產副業化、生產方式粗放化、從業人員弱質化的趨勢，越來越明顯。大多數青壯年外出打工，留守農村的多是老人和婦女，農忙季節勞動力嚴重不足。句容可以推廣有些地方實行的農田托管模式，把農田交由合作社或縣供銷社系統統一耕種管理，農戶只須支付一定費用，最后收成歸農戶所有。這種做法不僅保留了農戶的承包權，土地使用權也沒有變更。更重要的是使農作物連片耕種、規模集約生產成為可能，耕種管理效率大大提高，可以最大程度地保障農產品生產的優質高效。

4.推進農村產權制度改革。土地承包經營權是農民最重要的財產權利和物質利益。土地的產權歸屬越清晰，土地作為生產要素的增值空間就越大，農民從土地增值中獲得的收益就越多。以已簽訂的土地承包合同為基礎，依據《農村土地承包法》、《物權法》、《江蘇省農村土地承包經營權保護條例》等規定，參照《農村土地承包經營權證管理辦法》規定的登記內容和程序開展土地承包經營權登記，向村組集體頒發集體土地所有證，向農戶頒發土地使用證，把農民承包土地的各項權利落實到戶，沒有經過確權登記的集體土地禁止流轉。這樣做有助于防止侵害農民土地承包經營權益，避免給農村社會和諧穩定帶來不利影響。同時，通過向農戶頒發房屋所有權證，讓農民獲得與城市居民同等的住宅所有權?？梢钥紤]讓進句容縣城務工并定居的句容籍農民，以其農村住房換取縣城住房的產權。

二、破除城鄉二元結構，推進城鄉經濟社會協調發展

1.構建城鄉統一的戶籍管理制度。國家“十二五”規劃指出，要穩步推進農業人口轉為城鎮居民。將農業轉移人口轉為城鎮居民，不僅僅是轉戶口，更重要的是消除非農業人口與農業人口區別。句容可以逐步推行一元化戶籍管理，實行以居住地劃分的人口管理模式，城鄉居民實現同等的國民待遇。盡快將農村大中專學生和退伍士兵等新生代，以及有穩定職業的農民工及其家屬和隨子女進城的年老農民，納入當地城鎮居民的社會保障體系和城鎮住房保障范圍。要充分尊重農民在進城和留鄉問題上的選擇權。給符合條件的農業轉移人口上城鎮戶口，不能用放棄農村的土地權利來交換，因為土地不是國家無償給農民的一種福利，是農民祖祖輩輩積累下來的一份財產，長久不變的土地承包權和宅基地用益物權，是農民不可剝奪的物權。讓農民放棄承包地和宅基地物權，來換取市民身份的做法于法于理不合，況且當農民在城鎮的根沒有扎牢前，輕易撥掉農民承包地和宅基地這個根，不利于社會和諧穩定。

2.大力推進城鄉基本公共服務均等化。農村公共服務發展滯后是城鄉社會二元發展的直接后果。實行城鄉一元化戶籍管理制度以后，打破了勞動力市場的城鄉分割狀況，實行城鄉平等的就業準入機制。就業管理服務部門，應當為農村勞動者和城鎮勞動者、外來務工者和本地職工提供平等的就業機會。實行農民工與城鎮就業人員同工同酬制，強制用工單位簽訂用工合同，同等購買醫療、工傷和養老保險以及住房公積金等社會保障制度。比照城鎮居民標準，為進城入鎮落戶的農民提供廉租房、經濟適用房和限價商品房等。將城鎮企業職工養老保險、被征地農民養老保險、新型農村養老保險制度有機整合，形成城鄉一體的居民養老保險制度，逐步取代土地和家庭的養老功能。推行新型農村合作醫療保險制度向基本醫療保險制度過渡，建立城鄉一體化的醫療衛生服務體系。配備“一卡通系統”，逐步實現全市城鄉居民基本醫療保險政策統一，待遇一致，農民同樣刷卡看病、即看即報。定期選派市人民醫院的醫生到農村服務，提高農村醫療服務水平。

3.以新市鎮建設為抓手推進城鄉一體化。新市鎮建設不是以往的小城鎮建設，也不是傳統意義上的“拆舊房換新房”，更不是簡單興建農民集中居住點。是以鎮的屬級建設小型城市，把建制鎮當做小城市來建設，最終建成現代化小城市。建設新市鎮，是對城市擴張為主的城市化路徑的改變，在有條件的鎮村實現農民就地城市化，既分解城市的壓力，又提高城鄉一體化發展的水平。鎮江市提出以人口不低于5萬，規劃面積不低于5平方公里，集聚鎮域人口50%以上的原則，按現代小城市的標準來規劃、建設、管理鎮，句容已在茅山管委會和寶華鎮開展新市鎮建設，要花大力氣完善基礎設施和公共服務配套，提升產業水平，促使其迅速轉變為現代小城市。建議在新市鎮設立街道辦事處，即它不是一級政府，而是縣級政府的一個派出機構，有關縣級職能部門在新市鎮成立分局，實現管理重心下移。讓新市鎮真正成為城鄉一體化建設的有效載體和樣板。

4.構建城鄉一體的財政金融體系。一是建立城鄉一體的公共財政制度。將縣級財政新增部分的支出主要用于農村社會事業發展，將村級公共服務和社會管理支出納入財政預算，農村的路水電氣網等基礎設施建設管護責任過渡到以政府為主。二是加快建立城鄉統一的金融制度。深化農村信用社等銀行業金融機構改革，強化信貸支農，擴大農村有效擔保物，放寬對民間借貸、融資的準入限制，支持農業發展銀行大力開展農業開發和農村基礎設施建設中長期貸款業務，推動村鎮銀行等新型金融組織健康發展。盡快建立政策性金融財政補償機制，對商業性金融機構支農所得稅和營業稅給予一定減免優惠、貸款貼息。完善農業保險保費補貼政策，對關系國計民生和國家糧食安全的主要農畜產品加大保費補貼支持力度，擴大區域覆蓋范圍。三是將目前政府為維護糧食生產安全而實行的按承包地發放的補貼，改為按農民所交糧食進行補貼。現行政策導致已不從事糧食生產的農戶也能拿到國家補貼，而在農村租種別人土地從事糧食生產的農民卻拿不到補貼，這不利于調動種糧農民的積極性。

三、按照城鄉一體化要求，完善城鄉規劃和管理

1.在城鄉規劃上體現城鄉差別。城鄉一體化不是城鄉一樣化，不是簡單地把農村變為城市。城鄉規劃應當汲取英國人霍華德“田園城市”的理念，城市應與自然和農村結合，在把城市基礎設施、公共服務延伸到農村，讓農民像城市居民一樣享受公共產品與服務的同時，又要尊重鄉村自然稟賦，延續原有的鄉村風情，因地制宜地保護農村的自然田園風光，培育各地鄉村面貌的獨特魅力，保護村落優秀傳統中的文明元素，讓農村更像農村，農民生活質量不斷提高。應逐步改變“管城的不管鄉，管工的不管農”的社會管理體制，實施城鄉貫通的“大部制”，形成城鄉統管，城市工作和農村工作相互對接、良性互動的新格局。

2.設立“耕地保護基金” 強化耕地保護。國家“十二五”規劃要求“堅持最嚴格的耕地保護制度，劃定永久基本農田，建立保護補償機制”。 設立“耕地保護基金”就是以經濟利益補償和契約式管理的手段，把保護耕地的國家意志轉化為農民內心意愿，實現保護耕地、農民增收、社保擴面的多贏效果。政府按標準對承擔基本農田和一般耕地保護責任的農戶發放耕地保護補貼，補貼主要用于農民購買農村養老保險，政府與農民簽訂《耕地保護合同》，農戶承擔耕地保護責任，違約將被追回補貼并承擔相應處罰。“耕地保護基金”主要從省、縣兩級的新增建設用地土地有償使用費和土地出讓收益中提取，不足部分由政府財政補足。這一舉措完善了耕地發展權的補償機制，不但有利于提高耕地保護利用水平，守住耕地紅線，也有利于促進農村社會保障事業的發展。

3.加強以村黨組織為核心的村級治理機構建設。胡錦濤總書記來句容考察過，他在農村考察時曾經指出，村民富不富，關鍵看支部；村子強不強，要看“領頭羊”。農村工作離不開村黨組織的堅強領導，也需要村民自治組織的有效運作。有的地方在實踐中探索出了一套行之有效的村級民主治理機制，即村黨組織領導、村民（代表）會議或議事會決策、村委會執行、其他經濟社會組織廣泛參與的新型村級治理機制。這一機制將村民議事會作為村級自治事務的常設決策機構，議事會成員由村民直選產生，村黨組織書記兼任議事會負責人，負責審查議題和召集、主持議事會，并推選其中5~7人組成村務監督機構，村委會作為執行機構，向議事會負責和報告工作。新型村級治理機制的運行，真正落實了村民自治權利，解決了過去村級事務由村少數人說了算的問題，也解決了村民大會開會難的問題，大大調動了村民參與村級公共事務的熱情，受到廣大農村黨員群眾的普遍認可，值得推廣。

4.加快句容縣城發展當好城鄉一體化發展龍頭?？h城是工業經濟與農業經濟的交匯點，是城鄉一體化發展的龍頭。通過縣城的發展來推進城鄉一體化發展，尚未引起足夠重視。從人口城市化角度看，農村轉移人口進入現有的大城市，無論對于個人還是社會，遷移成本都十分高昂。句容許多農民工在外地打工，最后還是回到縣城買房子，這是不爭的事實。縣城的發展，尤其是第二、三產業的大發展，必然會對本地農村剩余勞動力發揮最為強烈的吸引作用。在縣城落戶的門檻最低，只需擁有縣城的住房租賃合同或者勞動就業合同即可落戶。自愿放棄農村宅基地的居民，還可獲得比一般經濟適用房價格更優惠的城市化保障住房。為此，句容應當加快縣域經濟發展，增強縣城對外來人口的吸納能力。同時，加快句容縣城連接南京的軌道交通和快速通道建設，最大限度地推進與南京的同城化，主動接納大城市的經濟輻射，引導人口和產業在空間上合理分布，形成既有利于產業發展，又有利于環境保護、生態修復和居民工作與生活的宜居宜業的“南京副城”和“后花園”，為全面促進句容城鄉一體發展發揮龍頭作用。