關于優化市政工程項目管理模式的對策與思考

摘 要：隨著市政工程的發展和管理部門職能的轉變，必須著力于解決政府投資市政工程專業性工程咨詢及代建機構介入度不足、建設的組織實施與交付使用單位交疊及缺乏統一的管理制度和規則等問題，因此，從完善專業化咨詢管理、建立監督體系、形成協作機制、改革財務制度和健全后評價制度等一系列方面提出改革設想，通過探討適合政府投資市政工程的項目管理模式，期于進一步提高市政工程的投資效益。

關鍵詞：市政工程；項目管理模式；政府投資

中圖分類號：C93 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2011）31-0218-02

引言

市政工程項目屬于政府投資項目的管理范疇，由政府及其相關部門依靠其特有的行政權利和職能來管理和運作。政府作為市政工程項目的主管者，關系著項目從投資決策、資金調撥、落實施工企業到建成交付使用的全過程，這種管理模式的特征是行政力量在經濟運行與資源配置中起主導作用，它追求投資規模，忽視投資效益；注重進度，輕視質量；著重投資總量，忽略投資結構，不利于充分實現投資效益。

二十年來，中國政府投資建設的決策者們在經濟發展改革中，不斷尋求更好的政府投資管理機制和更好的運作方法來改善政府在政府投資建設領域的行為和提高政府投資的效率。在實踐中人們發現，我們在政府投資建設領域中未能有效進行項目管理模式的改革或者說是忽略了這方面的改革，致使政府投資建設管理領域的諸多改革達不到預期的效果。由于政府在市政工程管理中，責、權、利劃分不清楚，有關的監管體系也沒有能夠完善起來，造成市政工程的實施過程缺乏有效的監管。因此，要提高市政工程的投資效益，必須深入研究適合政府投資市政工程的項目管理模式。

一、市政工程項目管理模式存在的問題

1.專業性工程咨詢及代建機構介入度不足，未能充分發揮專業優勢。中國市政工程項目的管理過去均是由撥付資金的使用單位自行籌組指揮部／籌建處／基建辦來實施項目工程管理，存在人員專業水平偏低、工作不夠規范等問題，造成社會資源一定程度的浪費。但因在現有建設體制下工程咨詢業對于市政工程的決策支持介入度有限，代建等專業化管理模式還沒有取得市政工程建設市場的充分認同，無法建立起社會化/市場化的管理服務，建設單位自搭班子來做項目管理往往也是無奈的選擇。在這種情況下，市政工程項目的管理呈現出分散化、臨時性和自營性的基本特征。

2.建設的組織實施與交付使用單位交疊，存在部分“自建自管自用”的情況。目前，項目的業主就是今后的使用單位，使用單位充當業主，致使投資失控，“三超”現象大量存在。由工程項目建成后的使用者擔當工程項目的建設管理者，實行建、管、用合一，本意是解決責、權、利的統一問題，但在市政工程項目中，所有者與使用者的利益是分離的，由于是政府承擔了投資風險，使用者為了局部利益，就有可能擅自擴大規模，提高建設標準，甚至故意搞釣魚工程。尤其是對于非經營性市政工程項目，其投資效果難以衡量，很難追究項目管理者的責任，造成了投資的大量浪費，更有甚者，不乏管理者利用職權，貪污腐敗，擾亂了建設市場的正常運行。

3.缺乏統一的管理制度和規則。目前中國各級地方政府在市政工程項目的管理方面并沒有形成統一的管理模式，各地基本上是根據自己的需要來確定市政工程項目如何來管理。有的城市市政工程項目是以政府直接管理為主，有的城市是設一事業單位進行管理，還有一些城市成立公司實施管理。成立公司的，公司的職責范圍又有不同，有的公司是投融資、建設為一體的，有的公司則是專司建設工程管理。市政工程項目的管理的歸口單位，從量上占較大份額的部門來看，大部分在建設行政主管部門，一些在發改部門，同時也還分散在如土地行政管理部門、市政市容管委、城建部門、水務部門、交通部門等多個職能部門，存在管理分散的狀況，不利于統籌規劃和管理。

二、完善市政工程管理模式的對策及思考

很多城市政府有關管理部門、業主、現行政府投資管理機構對于原有市政工程項目管理方式存在的弊病感受很深，一致呼吁要加快市政工程項目改革的步伐，而且有些城市已經在著手進行改革。各地政府投資工程改革措施雖不相同，但出發點是一致的，即對政府投資工程實行專業化統一管理，按照“投資、建設、監管、使用”分離的原則，建立職責明確、制約有效、科學規范的政府投資工程管理運作機制，提高投資效益和管理水平。

1.充分依靠工程咨詢單位及相關專業人士，提高市政工程管理專業化程度。政府除了自身對項目進行管理外，一般都要按照規定的程序選擇和委托相應的項目咨詢公司來管理，政府實施監督。同時，所有的重要技術環節都應有專業人士把關，項目中質量、技術、安全、成本等責任應非常明晰，在各級風險責任制度、經濟責任等的約束下，形成整個項目咨詢行業人員必須向政府負責、向業主負責的運行機制，調動起專業人士和機構的責任心，使他們成為項目高質量、低成本完成的保證基石。這既可以減輕政府管理投資項目的負擔，也有利于投資目標的實現。

2.建立完善的市政工程項目監督體系。中國目前對市政工程項目的監督部門非常龐雜，包括發改、審計、財政、紀檢、監察以及建設等有關部門，這么多的黨政機構都去監督政府投資管理，容易帶來職責難分清、工作難協調的問題，留下許多灰色地帶。因此首先必須重新審視現有的監督體系，加強協調工作，然后還應學習國外的成功經驗，建立并強化公眾監督，使市政工程項目真正成為“陽光下的行動”，發揮其應有的效益。

3.營造政府、社會組織和公民積極互動的協作機制。促使政府、社會組織和公民在市政工程的管理體系中重新定位，建立起政府、社會組織和公民積極互動的協作機制。第一，政府作為政府投資工程的促進者、合作者、管理者和監督者，必須在宏觀調控、政策引導和監督管理中發揮主導的作用；第二，發揮包括項目投資、工程管理、咨詢、設計、總承包、施工、監理等企業、中介服務機構、行業協會在內的各種社會組織的作用，引導他們按照自身特點參與政府工程的投資建設、管理運行，向社會提供規范的公共服務；第三，引導公眾積極參與以提高公共服務的有效性，做到公開透明。

4.改革現行政府投資工程財務管理制度。將現行政府投資工程財政撥款方式由財政撥款給建設單位，再由建設單位撥給施工和監理單位的方式，改為由財政部門根據合同，按進度將工程款直接撥付給施工和監理單位。這種支付方式有利于減少項目的資金積壓，提高財政資金的投資效益。對于建設項目較少、建設項目內容與建設單位行業關系不大而缺乏建設管理經驗的建設單位，不應成立臨時的指揮機構進行項目管理，建議政府成立相對固定的專門機構，代理該類單位的項目建設。

5.健全項目咨詢評估的后評價機制，使項目后評價實現制度化。國家投融資體制改革以來，重大項目的咨詢評估不單是就項目論項目，而是要將其放在整個社會環境里，從項目決策開始，對整個過程進行評價，包括項目履行社會責任的情況，如對周邊地區、生態環境、資源利用、社會公共安全等的影響，評價其在整個社會功能里它最后起到的作用是否值得動用社會資源去投資。這就要求對已建成并投入使用的市政工程項目的咨詢評估、審批決策、建設實施和生產使用全過程進行總結評價，健全重大項目后評價機制，實行動態跟蹤管理，定期進行跟蹤回訪，形成長效機制，從而判斷項目預期目標的實現程度，總結經驗教訓，提高未來項目投資管理水平，使其能夠更好地為決策部門提出科學有效的評估意見。

結語

實現項目的科學決策和管理決不是一句話兩句話就能解決的，也決不是一天兩天就能辦到的。發達國家經過近百年的發展才達到了今天這種局面，形成了一整套比較系統、完善的項目管理體系。中國有自己的國情，也在不斷的學習探索中總結。尤其是近二十年來，隨著國家經濟體制、投資體制改革的不斷深入，從一定程度上完善了項目管理的科學性。隨著市場化程度的不斷加深，隨著政府科學管理水平的不斷提高，隨著項目參與者尤其是咨詢人員總體素質的不斷提高，這些問題都會逐步得以解決，再配以完善的決策制度和制約機制作為支撐，建設項目的科學管理水平會大幅提高。

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[責任編輯 安世友]