關(guān)于優(yōu)化市政工程項(xiàng)目管理模式的對策與思考

摘 要：隨著市政工程的發(fā)展和管理部門職能的轉(zhuǎn)變，必須著力于解決政府投資市政工程專業(yè)性工程咨詢及代建機(jī)構(gòu)介入度不足、建設(shè)的組織實(shí)施與交付使用單位交疊及缺乏統(tǒng)一的管理制度和規(guī)則等問題，因此，從完善專業(yè)化咨詢管理、建立監(jiān)督體系、形成協(xié)作機(jī)制、改革財(cái)務(wù)制度和健全后評價制度等一系列方面提出改革設(shè)想，通過探討適合政府投資市政工程的項(xiàng)目管理模式，期于進(jìn)一步提高市政工程的投資效益。

關(guān)鍵詞：市政工程；項(xiàng)目管理模式；政府投資

中圖分類號：C93 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1673-291X（2011）31-0218-02

引言

市政工程項(xiàng)目屬于政府投資項(xiàng)目的管理范疇，由政府及其相關(guān)部門依靠其特有的行政權(quán)利和職能來管理和運(yùn)作。政府作為市政工程項(xiàng)目的主管者，關(guān)系著項(xiàng)目從投資決策、資金調(diào)撥、落實(shí)施工企業(yè)到建成交付使用的全過程，這種管理模式的特征是行政力量在經(jīng)濟(jì)運(yùn)行與資源配置中起主導(dǎo)作用，它追求投資規(guī)模，忽視投資效益；注重進(jìn)度，輕視質(zhì)量；著重投資總量，忽略投資結(jié)構(gòu)，不利于充分實(shí)現(xiàn)投資效益。

二十年來，中國政府投資建設(shè)的決策者們在經(jīng)濟(jì)發(fā)展改革中，不斷尋求更好的政府投資管理機(jī)制和更好的運(yùn)作方法來改善政府在政府投資建設(shè)領(lǐng)域的行為和提高政府投資的效率。在實(shí)踐中人們發(fā)現(xiàn)，我們在政府投資建設(shè)領(lǐng)域中未能有效進(jìn)行項(xiàng)目管理模式的改革或者說是忽略了這方面的改革，致使政府投資建設(shè)管理領(lǐng)域的諸多改革達(dá)不到預(yù)期的效果。由于政府在市政工程管理中，責(zé)、權(quán)、利劃分不清楚，有關(guān)的監(jiān)管體系也沒有能夠完善起來，造成市政工程的實(shí)施過程缺乏有效的監(jiān)管。因此，要提高市政工程的投資效益，必須深入研究適合政府投資市政工程的項(xiàng)目管理模式。

一、市政工程項(xiàng)目管理模式存在的問題

1.專業(yè)性工程咨詢及代建機(jī)構(gòu)介入度不足，未能充分發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢。中國市政工程項(xiàng)目的管理過去均是由撥付資金的使用單位自行籌組指揮部／籌建處／基建辦來實(shí)施項(xiàng)目工程管理，存在人員專業(yè)水平偏低、工作不夠規(guī)范等問題，造成社會資源一定程度的浪費(fèi)。但因在現(xiàn)有建設(shè)體制下工程咨詢業(yè)對于市政工程的決策支持介入度有限，代建等專業(yè)化管理模式還沒有取得市政工程建設(shè)市場的充分認(rèn)同，無法建立起社會化/市場化的管理服務(wù)，建設(shè)單位自搭班子來做項(xiàng)目管理往往也是無奈的選擇。在這種情況下，市政工程項(xiàng)目的管理呈現(xiàn)出分散化、臨時性和自營性的基本特征。

2.建設(shè)的組織實(shí)施與交付使用單位交疊，存在部分“自建自管自用”的情況。目前，項(xiàng)目的業(yè)主就是今后的使用單位，使用單位充當(dāng)業(yè)主，致使投資失控，“三超”現(xiàn)象大量存在。由工程項(xiàng)目建成后的使用者擔(dān)當(dāng)工程項(xiàng)目的建設(shè)管理者，實(shí)行建、管、用合一，本意是解決責(zé)、權(quán)、利的統(tǒng)一問題，但在市政工程項(xiàng)目中，所有者與使用者的利益是分離的，由于是政府承擔(dān)了投資風(fēng)險，使用者為了局部利益，就有可能擅自擴(kuò)大規(guī)模，提高建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，甚至故意搞釣魚工程。尤其是對于非經(jīng)營性市政工程項(xiàng)目，其投資效果難以衡量，很難追究項(xiàng)目管理者的責(zé)任，造成了投資的大量浪費(fèi)，更有甚者，不乏管理者利用職權(quán)，貪污腐敗，擾亂了建設(shè)市場的正常運(yùn)行。

3.缺乏統(tǒng)一的管理制度和規(guī)則。目前中國各級地方政府在市政工程項(xiàng)目的管理方面并沒有形成統(tǒng)一的管理模式，各地基本上是根據(jù)自己的需要來確定市政工程項(xiàng)目如何來管理。有的城市市政工程項(xiàng)目是以政府直接管理為主，有的城市是設(shè)一事業(yè)單位進(jìn)行管理，還有一些城市成立公司實(shí)施管理。成立公司的，公司的職責(zé)范圍又有不同，有的公司是投融資、建設(shè)為一體的，有的公司則是專司建設(shè)工程管理。市政工程項(xiàng)目的管理的歸口單位，從量上占較大份額的部門來看，大部分在建設(shè)行政主管部門，一些在發(fā)改部門，同時也還分散在如土地行政管理部門、市政市容管委、城建部門、水務(wù)部門、交通部門等多個職能部門，存在管理分散的狀況，不利于統(tǒng)籌規(guī)劃和管理。

二、完善市政工程管理模式的對策及思考

很多城市政府有關(guān)管理部門、業(yè)主、現(xiàn)行政府投資管理機(jī)構(gòu)對于原有市政工程項(xiàng)目管理方式存在的弊病感受很深，一致呼吁要加快市政工程項(xiàng)目改革的步伐，而且有些城市已經(jīng)在著手進(jìn)行改革。各地政府投資工程改革措施雖不相同，但出發(fā)點(diǎn)是一致的，即對政府投資工程實(shí)行專業(yè)化統(tǒng)一管理，按照“投資、建設(shè)、監(jiān)管、使用”分離的原則，建立職責(zé)明確、制約有效、科學(xué)規(guī)范的政府投資工程管理運(yùn)作機(jī)制，提高投資效益和管理水平。

1.充分依靠工程咨詢單位及相關(guān)專業(yè)人士，提高市政工程管理專業(yè)化程度。政府除了自身對項(xiàng)目進(jìn)行管理外，一般都要按照規(guī)定的程序選擇和委托相應(yīng)的項(xiàng)目咨詢公司來管理，政府實(shí)施監(jiān)督。同時，所有的重要技術(shù)環(huán)節(jié)都應(yīng)有專業(yè)人士把關(guān)，項(xiàng)目中質(zhì)量、技術(shù)、安全、成本等責(zé)任應(yīng)非常明晰，在各級風(fēng)險責(zé)任制度、經(jīng)濟(jì)責(zé)任等的約束下，形成整個項(xiàng)目咨詢行業(yè)人員必須向政府負(fù)責(zé)、向業(yè)主負(fù)責(zé)的運(yùn)行機(jī)制，調(diào)動起專業(yè)人士和機(jī)構(gòu)的責(zé)任心，使他們成為項(xiàng)目高質(zhì)量、低成本完成的保證基石。這既可以減輕政府管理投資項(xiàng)目的負(fù)擔(dān)，也有利于投資目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

2.建立完善的市政工程項(xiàng)目監(jiān)督體系。中國目前對市政工程項(xiàng)目的監(jiān)督部門非常龐雜，包括發(fā)改、審計(jì)、財(cái)政、紀(jì)檢、監(jiān)察以及建設(shè)等有關(guān)部門，這么多的黨政機(jī)構(gòu)都去監(jiān)督政府投資管理，容易帶來職責(zé)難分清、工作難協(xié)調(diào)的問題，留下許多灰色地帶。因此首先必須重新審視現(xiàn)有的監(jiān)督體系，加強(qiáng)協(xié)調(diào)工作，然后還應(yīng)學(xué)習(xí)國外的成功經(jīng)驗(yàn)，建立并強(qiáng)化公眾監(jiān)督，使市政工程項(xiàng)目真正成為“陽光下的行動”，發(fā)揮其應(yīng)有的效益。

3.營造政府、社會組織和公民積極互動的協(xié)作機(jī)制。促使政府、社會組織和公民在市政工程的管理體系中重新定位，建立起政府、社會組織和公民積極互動的協(xié)作機(jī)制。第一，政府作為政府投資工程的促進(jìn)者、合作者、管理者和監(jiān)督者，必須在宏觀調(diào)控、政策引導(dǎo)和監(jiān)督管理中發(fā)揮主導(dǎo)的作用；第二，發(fā)揮包括項(xiàng)目投資、工程管理、咨詢、設(shè)計(jì)、總承包、施工、監(jiān)理等企業(yè)、中介服務(wù)機(jī)構(gòu)、行業(yè)協(xié)會在內(nèi)的各種社會組織的作用，引導(dǎo)他們按照自身特點(diǎn)參與政府工程的投資建設(shè)、管理運(yùn)行，向社會提供規(guī)范的公共服務(wù)；第三，引導(dǎo)公眾積極參與以提高公共服務(wù)的有效性，做到公開透明。

4.改革現(xiàn)行政府投資工程財(cái)務(wù)管理制度。將現(xiàn)行政府投資工程財(cái)政撥款方式由財(cái)政撥款給建設(shè)單位，再由建設(shè)單位撥給施工和監(jiān)理單位的方式，改為由財(cái)政部門根據(jù)合同，按進(jìn)度將工程款直接撥付給施工和監(jiān)理單位。這種支付方式有利于減少項(xiàng)目的資金積壓，提高財(cái)政資金的投資效益。對于建設(shè)項(xiàng)目較少、建設(shè)項(xiàng)目內(nèi)容與建設(shè)單位行業(yè)關(guān)系不大而缺乏建設(shè)管理經(jīng)驗(yàn)的建設(shè)單位，不應(yīng)成立臨時的指揮機(jī)構(gòu)進(jìn)行項(xiàng)目管理，建議政府成立相對固定的專門機(jī)構(gòu)，代理該類單位的項(xiàng)目建設(shè)。

5.健全項(xiàng)目咨詢評估的后評價機(jī)制，使項(xiàng)目后評價實(shí)現(xiàn)制度化。國家投融資體制改革以來，重大項(xiàng)目的咨詢評估不單是就項(xiàng)目論項(xiàng)目，而是要將其放在整個社會環(huán)境里，從項(xiàng)目決策開始，對整個過程進(jìn)行評價，包括項(xiàng)目履行社會責(zé)任的情況，如對周邊地區(qū)、生態(tài)環(huán)境、資源利用、社會公共安全等的影響，評價其在整個社會功能里它最后起到的作用是否值得動用社會資源去投資。這就要求對已建成并投入使用的市政工程項(xiàng)目的咨詢評估、審批決策、建設(shè)實(shí)施和生產(chǎn)使用全過程進(jìn)行總結(jié)評價，健全重大項(xiàng)目后評價機(jī)制，實(shí)行動態(tài)跟蹤管理，定期進(jìn)行跟蹤回訪，形成長效機(jī)制，從而判斷項(xiàng)目預(yù)期目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，提高未來項(xiàng)目投資管理水平，使其能夠更好地為決策部門提出科學(xué)有效的評估意見。

結(jié)語

實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目的科學(xué)決策和管理決不是一句話兩句話就能解決的，也決不是一天兩天就能辦到的。發(fā)達(dá)國家經(jīng)過近百年的發(fā)展才達(dá)到了今天這種局面，形成了一整套比較系統(tǒng)、完善的項(xiàng)目管理體系。中國有自己的國情，也在不斷的學(xué)習(xí)探索中總結(jié)。尤其是近二十年來，隨著國家經(jīng)濟(jì)體制、投資體制改革的不斷深入，從一定程度上完善了項(xiàng)目管理的科學(xué)性。隨著市場化程度的不斷加深，隨著政府科學(xué)管理水平的不斷提高，隨著項(xiàng)目參與者尤其是咨詢?nèi)藛T總體素質(zhì)的不斷提高，這些問題都會逐步得以解決，再配以完善的決策制度和制約機(jī)制作為支撐，建設(shè)項(xiàng)目的科學(xué)管理水平會大幅提高。

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[責(zé)任編輯 安世友]