證券市場的國際化對中國證券監(jiān)管的影響

摘要：近年來，資本市場的開放，越來越多國家的公司跨境發(fā)行證券和上市流通。目前中國證券市場的開放程度具有單向性，只允許本國企業(yè)到境外上市籌資，不允許外國公司來中國上市。隨著開放程度的擴(kuò)大，要求進(jìn)一步開放中國的證券市場。證券市場的國際化對中國企業(yè)境外上市監(jiān)管和外國企業(yè)直接進(jìn)入中國A股市場兩個方面產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響。中國證券市場需要金融監(jiān)管部門跨部門聯(lián)合監(jiān)管來應(yīng)對證券市場的國際化趨勢。

關(guān)鍵詞：證券市場 國際化 監(jiān)管

中圖分類號：F830.91 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號：1673-291X（2011）30-0061-02

證券市場國際化是以證券為手段的國際資本的自由流動。從廣義上理解，證券市場國際化包括三個方面，一是證券業(yè)務(wù)的國際化；二是證券投資國際化；① 三是證券融資國際化。② 本文涉及的證券市場國際化僅指第三種情況——證券融資國際化，即以企業(yè)跨國上市③為核心的證券融資國際化對中國證券監(jiān)管的影響。

一、對中國企業(yè)境外上市監(jiān)管的影響

就監(jiān)管依據(jù)而言，中國證券立法滯后于證券市場的發(fā)展，除了《證券法》第238條對境外上市必須審批進(jìn)行概括性規(guī)定外，對跨國發(fā)行與交易的具體規(guī)定則主要依據(jù)于行政法規(guī)和部門規(guī)章。這些行政法規(guī)和部門規(guī)章層級較低，效力不高，內(nèi)容不全，基本上屬于應(yīng)急性質(zhì)，很不穩(wěn)定。由于立法滯后，監(jiān)管往往是靠倉促出臺的政策，或靠行政措施干預(yù)。這根本不能滿足證券市場國際化的要求。因此，中國應(yīng)完善證券市場的法律法規(guī)，為證券市場國際化提供法律依據(jù)。“中國應(yīng)在總結(jié)境外證券融資實踐經(jīng)驗、教訓(xùn)的基礎(chǔ)上由證券主管機構(gòu)起草，國家立法部門審議，制定出一部專門性的境外證券融資綜合法規(guī)，以使中國在海內(nèi)外發(fā)行和交易外幣債券、H 股、B 股、存托憑證以及改革 A 股、利用海外證券基金等各項活動，完全做到于法有據(jù)，依法辦事，有法保障。”[1]

就監(jiān)管機構(gòu)而言，目前對境外上市的監(jiān)管集中于對企業(yè)是否符合境外上市條件的審查及對符合條件企業(yè)的申請進(jìn)行審批。由于中國對企業(yè)境外上市規(guī)定了苛刻的條件，這使企業(yè)為籌資和發(fā)展，不得不規(guī)避法律繞道境外上市。中國的監(jiān)管機構(gòu)中國證監(jiān)會是國務(wù)院下屬的事業(yè)單位，從法律上其權(quán)威有限，不具備國際上其他國家證券監(jiān)管機構(gòu)的準(zhǔn)司法權(quán)性質(zhì)，對企業(yè)繞道境外上市的行為不能及時有效的打擊。梁定邦先生認(rèn)為，強有力的監(jiān)管機構(gòu)應(yīng)該至少享有以下五項權(quán)力：（1）調(diào)查權(quán)力，即有權(quán)調(diào)查任何涉嫌未能遵守任何證券法規(guī)的人士或機構(gòu)；（2）指示的權(quán)力，即有權(quán)指示持牌人士或機構(gòu)以監(jiān)督管理機構(gòu)指示的方式進(jìn)行業(yè)務(wù)，以保護(hù)投資者或金融市場的健全性；（3）起訴的權(quán)力；（4）互相協(xié)助的權(quán)力，即監(jiān)督管理機構(gòu)可代表海外監(jiān)督管理機構(gòu)對涉及該海外證券市場失當(dāng)行為的個人或機構(gòu)進(jìn)行調(diào)查，而這種協(xié)助雙方均可提供；（5）制定規(guī)章的權(quán)力，即可詳細(xì)說明證券法的某些條文如何遵循。因此，中國應(yīng)賦予證監(jiān)會行政機關(guān)的地位，并賦予其強大的監(jiān)管權(quán)力。

中國證券市場長期以為企業(yè)融資、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長為目標(biāo)有關(guān)。實際上發(fā)達(dá)國家的證券市場也都有促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長和保護(hù)投資者利益等組合職能，只是任何國家都不能將促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長的職能凌駕于保護(hù)投資者利益的職能之上[2]。國際證券監(jiān)管機構(gòu)甚至把保護(hù)投資者利益作為證券監(jiān)管的最終目標(biāo)。因此，中國的監(jiān)管機構(gòu)也應(yīng)加強制度性的建設(shè)，重視后續(xù)監(jiān)管，保護(hù)投資者的利益。

在加強證券業(yè)自律性組織的作用方面，對境外上市的監(jiān)管除了要靠政府公權(quán)監(jiān)管的努力，還應(yīng)充分發(fā)揮證券自律性組織在市場監(jiān)控中的作用。政府監(jiān)管機構(gòu)由于管理行為的性質(zhì)所限制，其監(jiān)管難以涉及證券市場的方方面面，而且單憑監(jiān)管機構(gòu)的力量無法應(yīng)對復(fù)雜多變的證券市場。中國應(yīng)使證券業(yè)自律性組織發(fā)揮更大作用。尤其是在對間接上市的監(jiān)管方面，通過自律性組織對其成員（中介機構(gòu)）的監(jiān)督，可以在一定程度上防止繞道上市現(xiàn)象的發(fā)生。

二、外資公司直接進(jìn)入A股市場的影響

從世界各國證券市場開放的發(fā)展歷程來看，各國是否允許本國企業(yè)境外上市和外國企業(yè)境內(nèi)上市，取決于各國經(jīng)濟(jì)的市場化和對外開放程度、金融業(yè)發(fā)展水平和證券市場的發(fā)達(dá)程度，以及采取什么樣的匯率制度。事實上，只有在實力相當(dāng)?shù)膰抑g相互開放，才能實現(xiàn)雙贏。對于長期積貧積弱、體制落后的發(fā)展中國家而言，對外全面開放國內(nèi)市場只能導(dǎo)致被動接受發(fā)達(dá)國家盤剝的不公平結(jié)果。20世紀(jì)80 年代末 90 年代初，墨西哥在經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱、宏觀調(diào)控不力的情況下全面開放本國的金融證券市場，以致爆發(fā)金融危機，甚至殃及整個拉美股市。對于這類現(xiàn)象，已經(jīng)有學(xué)者指出，“現(xiàn)在的金融體系及其自由化僅使那些已經(jīng)享有并且主宰世界經(jīng)濟(jì)的國家受益，代價卻由發(fā)展中國家，特別是由它們當(dāng)中最窮的國家承擔(dān)。”[3]

對于外資公司進(jìn)入A股市場的立法監(jiān)管，從中國現(xiàn)階段的法律規(guī)定來看，只有《證券法》及相關(guān)法律法規(guī)中有關(guān)于中國企業(yè)境外上市的規(guī)定，對于接受海外證券境內(nèi)上市還是空白。中國需要制定調(diào)整境外企業(yè)境內(nèi)上市的法規(guī)，而這一法規(guī)的制定不僅應(yīng)考慮證券市場的成熟程度，還要考慮其是否與中國總的經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)，既要逐步開放，又要有效控制開放可能帶來的風(fēng)險。

三、中國證券市場需要跨部門的聯(lián)合監(jiān)管

隨著經(jīng)濟(jì)全球化的發(fā)展，金融業(yè)混業(yè)經(jīng)營的發(fā)展趨勢不斷顯現(xiàn)。金融混業(yè)經(jīng)營有利于資金的有效利用，利于發(fā)揮金融領(lǐng)域各方面的協(xié)同作用，利于風(fēng)險的系統(tǒng)監(jiān)管，是中國金融改革的目標(biāo)之一。

針對混業(yè)經(jīng)營、監(jiān)管的趨勢，在2006年第三屆國際金融論壇年會上，部分專家提出組建超部委金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機構(gòu)。成思危提出，鑒于“在金融業(yè)分業(yè)經(jīng)營的情況下，只要本部門沒風(fēng)險就不管，實際上是將風(fēng)險趕到其他部門，對整個國家而言，其風(fēng)險可能更大。因此建議成立超部委的金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機構(gòu)并賦予其實權(quán)” [4]。這一觀點的提出引起了社會廣泛關(guān)注。中國人民銀行鄭州培訓(xùn)學(xué)院院長王自力提出了不同的看法，他認(rèn)為：一行三會①“傘形監(jiān)管”優(yōu)于“超部委金融大監(jiān)管”。第一，職能沖突。中國人民銀行在法律上定位是代表國家從事金融業(yè)協(xié)調(diào)和宏觀管理，維護(hù)金融穩(wěn)定的權(quán)威合法機構(gòu)，它的視野不僅包括銀行體系自身還包括證券、保險在內(nèi)的整個金融體系，它專門設(shè)立了金融穩(wěn)定局，從宏觀上組織統(tǒng)籌全國的金融穩(wěn)定事宜。如果在此基礎(chǔ)上再增設(shè)一個“超部委的金融大監(jiān)管”，此機構(gòu)的行政規(guī)格就會高于人民銀行和各部委，其行政權(quán)力高度集中必定會削弱各監(jiān)管部門法定職能，也會使中央銀行權(quán)威性和維護(hù)金融穩(wěn)定的作用大打折扣。第二，從許多國家和地區(qū)金融監(jiān)管體制來看，主要有美國以美聯(lián)儲（FRB）為核心的傘形監(jiān)管模式以及英、日、德等國的統(tǒng)一監(jiān)管模式（又稱功能性監(jiān)管）。兩種監(jiān)管架構(gòu)在提高監(jiān)管效率、鼓勵金融創(chuàng)新上都具有明顯優(yōu)勢。尤其是美國傘形監(jiān)管模式，構(gòu)筑了以中央銀行為核心、各金融監(jiān)管機構(gòu)為組成的監(jiān)控體系，有效地組織了對金融控股公司及其下屬機構(gòu)的外部監(jiān)督和約束，順應(yīng)了金融混業(yè)發(fā)展的要求。傘形模式中的主監(jiān)管者權(quán)力在一定程度上受到專業(yè)監(jiān)管部門的牽制，監(jiān)管效率還不能達(dá)到最佳。統(tǒng)一監(jiān)管則是一種新興的監(jiān)管理念，也是一種更高級的監(jiān)管模式，由單一機構(gòu)行使監(jiān)管職能，能夠很好地適應(yīng)金融業(yè)務(wù)相互交叉的發(fā)展趨勢，監(jiān)管成本更低，效率更高，但目前運行模式仍然不太成熟。從現(xiàn)行“一行三會”的實際情況看，中國現(xiàn)階段將各監(jiān)管職能統(tǒng)一到一個機構(gòu)下，進(jìn)行統(tǒng)一監(jiān)管仍存在較大困難。因此，借鑒美國做法，近期內(nèi)加快建立以人民銀行為主導(dǎo)，由銀監(jiān)、證監(jiān)、保監(jiān)部門組成的類似傘形監(jiān)管架構(gòu)比較符合中國國情[5]。

中國2008年初進(jìn)行了大部委改革，但并沒有提到建立金融大部委，關(guān)于建立金融大部委的說法或?qū)⒏嬉欢温淞恕Ｖ袊壳氨M管沒有建立“超部委金融大監(jiān)管”的必要，但是多方面探討金融監(jiān)管機構(gòu)之間的協(xié)調(diào)機制仍然是必要的。經(jīng)國務(wù)院同意，中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會與中國保險監(jiān)督管理委員會于2008年1月16日在北京正式簽署了《中國銀監(jiān)會與中國保監(jiān)會關(guān)于加強銀保深層次合作和跨業(yè)監(jiān)管合作諒解備忘錄》。備忘錄旨在加強和改進(jìn)金融監(jiān)管，健全監(jiān)管協(xié)調(diào)機制，規(guī)范銀行業(yè)和保險業(yè)之間開展深層次合作，防范和化解金融風(fēng)險，進(jìn)一步提高跨業(yè)監(jiān)管的有效性。備忘錄的簽署，是銀監(jiān)會和保監(jiān)會為適應(yīng)市場發(fā)展的要求，建立健全協(xié)調(diào)機制，進(jìn)一步加強金融監(jiān)管協(xié)調(diào)配合的重要舉措。中國證監(jiān)會作為中國三大金融監(jiān)管機構(gòu)之一，應(yīng)積極探索與中國銀監(jiān)會和中國保監(jiān)會的合作監(jiān)管機制，除簽訂備忘錄是加強三部門合作監(jiān)管的有效途徑外，還應(yīng)積極探索其他的、更有效的合作監(jiān)管機制。

參考文獻(xiàn)：

[1]周洪鈞，張學(xué)森.國際證券業(yè)的規(guī)范運作[M].上海:上海譯文出版社，1996:125.

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[3]劉明康.2000—2001年國際金融報告[M].北京:經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2001:156.

[4]中國發(fā)展門戶網(wǎng).中國嘗試建立金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機制[EB/OL].http://cn.chinagate.cn/finance/2006-09/14/content_2355837.htm.

[5]王自力.一行三會 “傘形監(jiān)管”優(yōu)于“超部委大監(jiān)管”[EB/OL].21世紀(jì)網(wǎng)，http://www.21cbh.com/Content.asp?NewsId=5390，2006-

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