公民土地相關權利的歷史演繹

（1.賀州學院，廣西賀州542800；2.西南政法大學，重慶400031）

摘要：公民的土地相關權利并非天賦，其產生、發展都與社會的政治結構休戚相關。對公民的土地相關權利從歷史、比較的維度進行概覽，通過古今歷史的剖析來探尋現代公民土地相關權利的發展趨勢。

關鍵詞：公民土地相關權利；國家獨占；私權觀；社會權利

中圖分類號：DF45 文獻標志碼：Ａ文章編號：１６７３－２９１Ｘ（２０11）23－０212－02

傳統意義上，公民的土地相關權利可以分為兩個層次：公法權利與私法權利（財產權）。公法上的土地權利明晰了個人自由與國家權力的界限，即承認土地權利存在。私法上的土地權利劃分了私人間自由的范疇，即權利人按照法律的規定直接支配土地的權利，屬于不動產物權范疇。然而，筆者認為這一認識已經遠遠跟不上時代發展。

一、中國公民土地相關權利之制度演進

自夏商周的初級國家形態起，土地作為權力的載體就被賦予主觀意志。在統治者和社會高度一體化的時期，雖人口稀少，土地遼闊，生產力發展落后，但土地所有權在暴力征服的前提下就是高度單一的權威象征，即“普天之下，莫非王土；率土之濱，莫非王臣。”隨著生產力的發展，土地的使用制度開始完善。文獻記載：“方里而井，井九百畝，其中為公田，八家皆為私畝，同養公田”，當時土地權利的實質為負擔國民保障功能、受限制的土地使用權。到戰國時期，秦國商鞅變革，從法權上確立了土地私有。“任其所耕，不限多少”，國民有權通過被授予、交易、先占等方式取得土地，并且無需賦稅。這是彼時應戰爭需要進行開荒安民、加速經濟發展的策略。但在不穩定的社會環境下，弱肉強食的不平等規則造成土地兼并加劇并導致貧富差距過大，一定程度上對統治者的國家治理造成沖擊，“使黥首自實田”這份詔令可以說是國家對土地私有權干預的開始。往后，不論是隋唐的均田制，還是宋元明清的租佃制，中國古代的土地制度在中央集權的制度框架內，無論土地所有權和土地利用權的法律形態分分合合，此消彼長，始終呈現出單一的形態，統治者在充分發揮土地生產力的同時，牢牢控制國民生計，國民權利夾縫求生。

近代，中國的傳統意識與西方理念發生激烈碰撞，無論融入與否，國家存亡危機促使變革。1905年，中山先生的“民生”思想即包含往后中國革命中皆有運用的“平均地權”政策。民國時期，政府通過法律和判例形成了比較完善的土地權利制度，不僅明確了土地的私有權及其保護范圍和方法，而且對土地私有權進行了有限的限制。雖然由于社會動蕩以及中西私權觀的差異，使法律的適用效果大打折扣，但應當承認民國時期的土地權利無論是制度上還是理念上都已經開始成熟。至今，中國臺灣的土地相關立法仍然沿襲這種理念，即用強權建立“均田”和“漲價歸公”的制度。

而新中國的公民土地制度變遷則是一條艱苦的摸索之路。中國共產黨領導革命期間以及政權成立后的數次土地改革，廢除了封建土地所有制，在滿足廣大勞動人民生產要求的前提下，最終將土地控制權掌控在國家和集體手中。在這摸索期間，權利體系的構建比較混亂，國家的制度層面未重視個人利益，慣用不確定的政治概念來代替權利主體概念，使個人權利和公共利益相混淆，由此導致公民對土地的權利行使產生巨大障礙。1982年《憲法》頒布，最終確定了城鄉為國家所有制和集體所有制兩種土地所有制。從中可以看出我國從法律上根本否定土地私有化，公民只享有部分利用權。1988年的憲法修正案對原第十條第四款的修改在法律上肯定了土地使用權的合法轉讓。2004年的憲法修正案對第十條第三款的修改標志著公民的土地利用權受到國家法律的尊重和保障。此后，《土地管理法》、《物權法》及《國有土地上房屋征收與補償條例》等法律法規相繼出臺，逐漸明確了建設用地使用權、宅基地使用權、土地承包經營權、地役權及典權等土地使用權系類，構建起了現代土地權利體系。

二、西方公民土地相關權利之制度發展

古羅馬最早為家庭所私有的財產，僅限動產[1]。上層氏族集體是土地權利的控制者。羅馬時期以皇帝為首的中央集權將土地的所有權牢牢的抓在手中，僅將土地使用權和部分收益權讓渡給民眾。并且對于用益物權的流轉還規定了嚴格的交易形式，如曼企帕地荷或者曼企帕因。到歐洲中世紀時期的封建社會，土地所有權幾乎與個人掌握的權力程度對等，國王和領主之間不再是統治關系，而是近似權力之間的契約關系。在松散的社會體制下，土地的絕對處分權主要集中在教會、國王所有地，領主自有地，以及貴族的受封地等有限范疇之中，中下層的佃農承租有權人的土地，僅享有使用權和部分收益權。由于商品經濟的范圍在這種封閉的體制中十分狹小，于是隨著市鎮經濟的發展，商業需求促進了土地利用權的變革。1290年，英國率先在法律上承認佃農享有占有權的轉讓權，即自由保有地產開始出現。[2]同時，民事契約的廣泛運用使土地保有制下的公民土地所有權與土地使用權理論提升到一個新的高度。近代是一個列強激烈競爭和世界經濟快速融合的時期，在復雜的國際關系格局下，經濟發展要求私權充分發揮效率以增強國家競爭力。與此相適應，理性哲學指導下的自然法學理論成為立法的主流，土地所有權的絕對性被普遍強調，土地私權觀和保護制度在此背景下開始全面構建。最典型的便是法國1789年頒布的《人權宣言》，它以私權神圣原則廢除了封建特權，使財產所有者享有絕對的、無條件的使用、收益和處分權。而后，私法上近代土地所有權的最高成就為1804年頒布的《拿破侖民法典》。至19世紀，土地私權絕對觀在契約法的強勢下發展至頂點。在美國，隨著自由占有制作為土地所有制的完全形式，全部土地權利都變成了對財產行使的一種自由權利。土地和其他類型的財產一樣，可以按照所有者的意志進行交易了。直到20世紀，隨著現代民主國的轉型，社會權利理論開始廣泛興起，工業化和人口的壓力動搖了所有人自由使用土地不受他人干涉的觀念，為了促進社會公共利益，體現普遍的公平理念，立法中開始增加大量對所有權的限制條款。首先，私法的限制主要表現在他物權的設定、禁止權利濫用原則、誠實信用原則、公序良俗原則及私力救濟原則等理念上。其次，公法上的土地權利限制是基于社會公共利益、公平、效率和可持續發展等多種價值訴求。其一是通過設定土地權利的伴隨義務；其二則是以一定程序和正當的目的通過國有化、征收、征用和沒收等途徑直接限制和剝奪土地權利。以美國為例，自20世紀中期開始就由有關當局確定其定義的合理使用原則，逐漸取代了財產所有人可以隨心所欲地使用財產的概念，在土地所有人訴夏威夷州政府一案中，法院認為該島土地過分集中和價格壟斷已經造成土地市場長期扭曲并且傷害公共福利，因此州議會制定的一系列通過贖買等方式進行的土地改革政策具有合理的公共使用目的，并沒有違反憲法第五修正案，最后判決土地所有者敗訴[3]。

三、歷史觀察的結論

從中國的發展軌跡看來，國家社會存在的歷史幾乎和專制的歷史一樣長，在缺少民主理念和法治環境的情況下，貴賤等級之間的權利主張成為一種冒險，所以權利主張較多的是通過暴力手段（革命）來實現的——每當社會矛盾尖銳化，土地被兼并到少數人手中的時候時，社會與政治就會發生巨大的震蕩，這是歷史無數次重復上演的模式。由此可以看出農民起義與土地權利矛盾的聯系。缺少政治傳統的后果是法律權利觀念長期萎縮，雖然事實上不可否定的是土地自始至終承載著保障民眾基本生存的功能，在此意義上是可以承認私權的，但是直至近代才在法律層面上確立土地權利私有的條款。而現代中國的土地權利體系又延伸出中國臺灣和中國大陸兩個分支。新中國的公民土地權利體系主要借鑒于大陸法系國家的制度，土地權利屬于不動產物權的范疇，即權利人按照法律的規定直接支配土地的權利，具體的權能可分為占有、使用、收益及處分。更進一步說，我國的土地所有權歸屬國家（集體土地只能在特定形式下流轉，且第一接收人只能是國家，因此亦可視為國家所有），公民權利行使有限的利用權。目前，農村土地流轉和利用制度上的低效弊端，以及城市土地出讓制度缺陷所表現出的房地產市場泡沫都困擾著中國社會更進一步發展。

從國外的制度歷史探尋，歐美國家，尤其是歐洲以及后來的美國，其社會結構相對于中國的而言比較松散。因此，人本位理念被當做西方文化的主要特征在土地權利制度變革中始終有所體現。但更重要的是，其在漫長的發展過程中包容了多元化的權利思想流派，而不存在單一的形態。在經歷近現代一段土地等同于財產的私權絕對觀的特定階段后，當代的社會發展需求使土地的資源稀缺性、經濟效用性及公共利益性被日益重視。雖然與中國的公民權利日漸放松的進路不同，彼此都殊途同歸地走向一個平衡點。

四、是問題而不是答案

至此，我們發現土地權利的演進過程中尤為明顯的兩個焦點：其一，土地所有權客觀上是由國家控制分配的事實。其二，權利本位理念時至今日已不可動搖。現今土地社會屬性日漸彰顯，土地財富的構成要素已發生了變化，勞動因素趨小，非勞動因素日益擴展和變得重要。

土地權利的發展歷程表明，公民的土地相關權利由消極權利發展衍生出一種積極的社會權利，現代國家要從制度層面負有對公民土地社會權利的促進義務。土地屬性的社會性方面作為補充和完善要素對公民的土地權利理念進行完善，從土地的資源稀缺性、經濟效用性、公共利益性分別衍生出公民的生存權、發展權、收益分享權。生存權即土地的基本社會屬性，目的為維持國家運作。發展權實質上是土地所有者基于社會公共發展或大多數人利益的需要所擁有的一種超市場性質的權利，這是建立在現代國家具有積極促進國民福祉的職責之認識上。在國家土地所有制的框架下，土地發展權的內容有兩個方面，首先是基于社會公共利益的需要單方面收回土地使用權的權力，這不僅是土地設定權的一項重要內容，也是土地所有權的社會義務在土地使用權層面的必然反映和結果；其次是國家對土地使用權進入市場流轉所獲利益再分配的權利。收益分享權即土地所有者基于土地所有權依法取得經濟利益的權利[4]。本文僅指有償出讓土地收益分享權。國家作為土地所有權的唯一行使主體，僅僅是全民利益的信托人，土地經濟的最終受益者應當是地域內的公民，城市土地資源升值所帶來的實質利益應該由全民享有。

參考文獻：

[1] 陳朝壁.羅馬法原理[M].北京：商務印書館，1944：234.

[2] 李亞虹.美國財產法[M].北京：法律出版社，1999：19.

[3] 周大偉.美國土地征用和房屋拆遷中的司法原則和判解——兼議中國城市房屋拆遷管理規范的改革[J].經濟管理文摘，2006，（3）：34.

[4] 劉俊.土地所有權國家獨占研究[M].北京：法律出版社，2008：419.