促進(jìn)哈爾濱市縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的公共政策研究

（哈爾濱商業(yè)大學(xué)，哈爾濱150028）

摘要：哈爾濱市政府在2009年提出了“北躍、南拓、中興、強(qiáng)縣”的發(fā)展戰(zhàn)略，發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)作為“強(qiáng)縣”戰(zhàn)略的重要組成部分，其地位顯得越發(fā)重要。從公共政策學(xué)的視角出發(fā)，對哈爾濱市縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)狀進(jìn)行了分析，認(rèn)為當(dāng)前縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中存在的問題主要有：產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理；經(jīng)濟(jì)總量太小；縣域工業(yè)整體實(shí)力不強(qiáng)，產(chǎn)業(yè)集群規(guī)模小；第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展緩慢，對經(jīng)濟(jì)的拉動(dòng)作用不夠明顯等。基于以上分析，從促進(jìn)三大產(chǎn)業(yè)的協(xié)調(diào)發(fā)展、選擇并培育合適的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)、優(yōu)化發(fā)展環(huán)境等方面提出了對策建議。

關(guān)鍵詞：縣域經(jīng)濟(jì)；產(chǎn)業(yè)集群；公共政策

中圖分類號：F207 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：Ａ文章編號：１６７３－２９１Ｘ（２０１１）23－０052－03

哈爾濱市的縣域人口占全市的64.25%，縣域生產(chǎn)總值占全市的46.03%，縣域經(jīng)濟(jì)在全市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局中具有舉足輕重的地位。當(dāng)前，哈爾濱的發(fā)展戰(zhàn)略是“北躍、南拓、中興、強(qiáng)縣”。其中 “強(qiáng)縣”的目標(biāo)是：2010—2015年，哈爾濱市農(nóng)民人均純收入年均增長12%以上。到2015年，縣域城鎮(zhèn)化水平達(dá)到40%以上，提高5個(gè)百分點(diǎn)。

一、哈爾濱市縣域經(jīng)濟(jì)三次產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀

（一）哈爾濱市縣域經(jīng)濟(jì)第一產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀

1.農(nóng)業(yè)產(chǎn)值和農(nóng)民收入情況

近年來，哈爾濱市縣域內(nèi)農(nóng)業(yè)產(chǎn)值總體上看穩(wěn)步提高，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)總量呈持續(xù)增長態(tài)勢。2008年農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值為4 286 848萬元，增速為7.3%；2009年農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值為4 588 523萬元，增速為5.3%。農(nóng)民人均純收入水平是衡量縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的重要標(biāo)志。從圖1可以看出，哈爾濱市縣域內(nèi)農(nóng)民人均純收入水平呈平穩(wěn)上升趨勢，從2003年的2 943.2元，上升到2009年的6 775.5元，六年間增長3 832.3元，增長130.21%，平均每年增長約為21.7%。

近些年來，哈爾濱市縣域農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)的發(fā)展一直比較平穩(wěn)。哈爾濱市縣域農(nóng)業(yè)五部門中，種植業(yè)和牧業(yè)是兩個(gè)具有絕對優(yōu)勢的部門，2009年二者分別占第一產(chǎn)業(yè)總產(chǎn)值的54.0%和38.5%，合計(jì)占到農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的92.5%以上，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于其他三個(gè)部門。可見，哈爾濱市縣域第一產(chǎn)業(yè)是以種植業(yè)和牧業(yè)這兩項(xiàng)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)為主，林業(yè)、漁業(yè)和農(nóng)林漁牧服務(wù)業(yè)所占的比重較小，三者的貢獻(xiàn)也相對較小。

（二）哈爾濱市縣域經(jīng)濟(jì)第二產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀

據(jù)統(tǒng)計(jì)，2009年我國工業(yè)產(chǎn)值在國民經(jīng)濟(jì)中所占比重為42.9%，居三次產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值的首位。

我國經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，綜合國力不斷提升，與工業(yè)實(shí)力強(qiáng)大有著密切的關(guān)系。然而，2009年哈爾濱市縣域工業(yè)總產(chǎn)值在國民經(jīng)濟(jì)總值中所占的比重僅為28.23%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于全國平均水平。

哈爾濱市縣域內(nèi)工業(yè)企業(yè)類型較多，涉及領(lǐng)域主要包括建材、采掘、電力、食品加工、制造等行業(yè)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2009年哈爾濱市縣域內(nèi)規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)共有400家，產(chǎn)值為2 545.6萬元。截至2008年末，哈爾濱市縣域內(nèi)第二產(chǎn)業(yè)實(shí)現(xiàn)產(chǎn)值為2 350 455萬元，比上年增加約13.15%。從2006年到2008年，各縣第二產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值一直保持著增長的勢頭（見圖2），但是，第二產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值在國民生產(chǎn)總值中所占的比重偏低，而且?guī)啄觊g第二產(chǎn)業(yè)所占的比重不但沒有上升，反而出現(xiàn)了小幅下滑，說明各縣工業(yè)基礎(chǔ)薄弱，工業(yè)實(shí)力不強(qiáng)，工業(yè)還需大力發(fā)展。

（三）哈爾濱市縣域經(jīng)濟(jì)第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀

第一，服務(wù)業(yè)。哈爾濱市縣域內(nèi)的服務(wù)業(yè)經(jīng)營具有悠久的歷史，從傳統(tǒng)的批發(fā)零售、餐飲住宿業(yè)到現(xiàn)代的旅游、金融保險(xiǎn)、信息服務(wù)等都有著不同程度的發(fā)展。近幾年哈爾濱市轄各縣服務(wù)業(yè)產(chǎn)業(yè)得到了快速發(fā)展，對經(jīng)濟(jì)的貢獻(xiàn)明顯增強(qiáng)。第二，金融業(yè)。縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，離不開現(xiàn)代金融的支持，縣域內(nèi)金融資源配置在結(jié)構(gòu)和數(shù)量上的變動(dòng)，將影響縣域經(jīng)濟(jì)增長的質(zhì)和量。縣域經(jīng)濟(jì)離開了金融的支持，就如同無源之水，無本之木。因此縣域經(jīng)濟(jì)的大發(fā)展，必須首先在金融支持上實(shí)現(xiàn)突破。2008年，各縣金融業(yè)保持了穩(wěn)定發(fā)展，各項(xiàng)指標(biāo)增速基本與上年持平。年末全縣金融機(jī)構(gòu)各項(xiàng)存款余額為4 084 434萬元，同比增長22.93%。第三，保險(xiǎn)業(yè)。2008年各縣保險(xiǎn)業(yè)也保持了較快發(fā)展，年末實(shí)現(xiàn)各類保險(xiǎn)業(yè)務(wù)收入100 136萬元，同比增長55.67%，說明人們的保險(xiǎn)意識不斷加強(qiáng)，生活水平有了大幅提高。

二、哈爾濱市縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在的問題

第一，地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡。2009年，哈爾濱市轄各縣中，國民經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)總值最高的是雙城市，達(dá)到2 264 174萬元，占各縣總和的24.8%，是生產(chǎn)總值最低的方正縣的8.07倍。農(nóng)民純收入最高的是尚志市，8 622元，是純收入最低延壽縣的1.46倍。而2008年，生產(chǎn)總值最高的縣是最低縣的8.42倍，農(nóng)民純收入最高縣是最低縣的1.56倍。

第二，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理。2009年我市縣域內(nèi)GDP總和中，三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)為24.7：25.2：30.8，呈現(xiàn)“三、二、一”的格局。盡管第三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值已經(jīng)超過了第一、第二產(chǎn)業(yè)，比重雖然相對最高，但由于起步較晚、再加上規(guī)模較小，還不足以支撐縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。在多數(shù)縣，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)仍占主導(dǎo)地位，絕大部分縣域經(jīng)濟(jì)還是靠大農(nóng)業(yè)來帶動(dòng)，面臨著許多壓力與挑戰(zhàn)。縣域工業(yè)基礎(chǔ)相對薄弱，仍以傳統(tǒng)工業(yè)為主，小企業(yè)居多，沒有形成規(guī)模效益，與城市工業(yè)相對接的渠道也不十分暢通。

第三，產(chǎn)業(yè)集群優(yōu)勢不夠明顯。哈爾濱市縣域經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展較緩慢。園區(qū)對項(xiàng)目的依托作用沒有體現(xiàn)出來，雖然重視招商，但融資環(huán)境、服務(wù)環(huán)境、政策環(huán)境不夠?qū)捤桑€存在著項(xiàng)目“引不來，落不下”的問題，嚴(yán)重影響了縣域經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展。尚志經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)自2003年辟建以來，累計(jì)創(chuàng)造產(chǎn)值112.77億元，賓西經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)面積僅有60平方公里，2002—2008七年的累積產(chǎn)值僅為94.5億元，方正經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)累積產(chǎn)值為13.5億元，沒有形成產(chǎn)業(yè)集群優(yōu)勢。

三、哈爾濱市縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在問題的原因分析

首先，政府職能轉(zhuǎn)變不到位。政府職能在理性定位上存在著“缺位”與“錯(cuò)位”問題。政府的“缺位”是指政府在某種公共服務(wù)上權(quán)力有余而能力不足，即政府的公共產(chǎn)品的輸出不足，主要體現(xiàn)在政府真正服務(wù)社會(huì)的能力缺失。政府角色出現(xiàn)“錯(cuò)位”現(xiàn)象，是指政府過多地直接介入經(jīng)濟(jì)生活，政企不分，政府兼具裁判員與運(yùn)動(dòng)員的雙重功能，包攬企業(yè)的管理與運(yùn)作，而不是為經(jīng)濟(jì)生活保駕護(hù)航。個(gè)別地方政府官僚主義、本位主義仍然存在，公仆意識、服務(wù)意識淡薄，收費(fèi)項(xiàng)目多，審批程序復(fù)雜，管理有余服務(wù)不足，制約了縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

其次，市場經(jīng)濟(jì)體制發(fā)育不健全。哈爾濱市縣域是典型的農(nóng)業(yè)地區(qū)，農(nóng)業(yè)人口占到了全縣人口總數(shù)的74%，自給自足的自然經(jīng)濟(jì)和半自然經(jīng)濟(jì)在廣大農(nóng)村仍然占據(jù)主導(dǎo)地位。只有在部分初步建立了自己特色產(chǎn)業(yè)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，人們才開始按照市場規(guī)律組織和計(jì)劃生產(chǎn)。各縣從業(yè)人口中僅有不到26%的人從事交通運(yùn)輸、商飲服務(wù)及其它第三產(chǎn)業(yè)。此外，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的殘余影響也極其嚴(yán)重，使經(jīng)濟(jì)的發(fā)展僵化、缺乏活力。可以說，各縣市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展還任重道遠(yuǎn)。市場制約問題已經(jīng)成為影響哈爾濱市縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)鍵癥結(jié)，解決這一問題是促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的根本性措施。

最后，財(cái)政收入水平低。哈爾濱市轄各縣政府財(cái)政收入及農(nóng)民收入水平偏低，2008年各縣平均實(shí)現(xiàn)一般預(yù)算收入18.42億元，而同時(shí)期全國百強(qiáng)縣平均實(shí)現(xiàn)一般預(yù)算收入19.89億元。城鎮(zhèn)居民人均可支配收入14 589元，而百強(qiáng)縣的人均可支配收入是17 900元。農(nóng)民人均純收入是5 961元，而全國百強(qiáng)縣的農(nóng)民人均純收入是8 470元，僅是后者的70%，與百強(qiáng)縣差距較大。陷入了一種“收入水平低-發(fā)展緩慢”的惡性循環(huán)。

四、促進(jìn)哈爾濱市縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的公共政策

（一）具有地域特色的產(chǎn)業(yè)政策，堅(jiān)持“三化”互動(dòng)的協(xié)調(diào)發(fā)展方向。就是以工業(yè)化為主導(dǎo)，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化為基礎(chǔ)，城鎮(zhèn)化為支撐，這是加快哈市縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展必須堅(jiān)持的根本方向。

首先，積極發(fā)展特色農(nóng)業(yè)。在激烈的市場競爭面前，一定要找準(zhǔn)自身優(yōu)勢，形成特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)，才能獲得發(fā)展贏得市場。哈爾濱市縣域內(nèi)己有一些特色產(chǎn)品，但品牌的競爭力不強(qiáng)，一方面要進(jìn)一步推廣己確立的，有良好發(fā)展前景的產(chǎn)業(yè)。例如，巴彥縣擁有老蕨菜、刺嫩芽、等天然食用菌多達(dá)40多種，黃芩、柴胡等野生藥材120多種。而賓縣則以大豆、玉米、 “三莓”等農(nóng)產(chǎn)品加工為重點(diǎn)。這些具有特色品牌的農(nóng)業(yè)產(chǎn)品，在市場具有很強(qiáng)的競爭力。

其次，重點(diǎn)培育縣域工業(yè)。第一，加快產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)步伐。目前，工業(yè)集中區(qū)已經(jīng)成為縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的最大增長點(diǎn)。工業(yè)集中區(qū)總體上要突出工業(yè)化，突出發(fā)展現(xiàn)代制造業(yè)，具體發(fā)展的重點(diǎn)和模式根據(jù)區(qū)位功能和區(qū)情條件來確定，重在突出自身特色。第二，培養(yǎng)主導(dǎo)性骨干企業(yè)。哈爾濱市各縣現(xiàn)總共有規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)44家，分別從事采掘、發(fā)電和食品加工業(yè)。這些企業(yè)的發(fā)展都很好地利用了當(dāng)?shù)氐馁Y源優(yōu)勢，并形成了自己的特色。當(dāng)?shù)卣畱?yīng)該在政策上給予適當(dāng)優(yōu)惠，鼓勵(lì)企業(yè)做強(qiáng)做大。第三，積極扶持中小企業(yè)。一要多方面收集中小企業(yè)所需要的市場信息、生產(chǎn)信息等各方面的信息，使其在發(fā)展過程中少走彎路，降低風(fēng)險(xiǎn)。二是要其提供企業(yè)管理、營銷戰(zhàn)略、財(cái)會(huì)和法律等方面知識的培訓(xùn)。三是為企業(yè)與各類科研機(jī)構(gòu)牽線搭橋，不斷提升產(chǎn)品的科技含量。

最后， 加快發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)。第一，發(fā)展特色旅游業(yè)。哈爾濱市具有得天獨(dú)厚的旅游資源。其中既包括“紅色旅游”的雙城“四野”指揮部遺址，還包括“亞洲第一雪場”的尚志亞布力滑雪場，此外，巴彥、依蘭等地的自然資源也是別具特色。各縣可以依托這些豐富的旅游資源，發(fā)展旅游產(chǎn)業(yè)，帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長。第二，突出現(xiàn)代商貿(mào)物流業(yè)。各縣應(yīng)依托其特有的區(qū)位和交通優(yōu)勢，大力發(fā)展現(xiàn)代物流業(yè)作，以降低全社會(huì)物流成本，提升企業(yè)的市場競爭力。首先，要加大交通運(yùn)輸業(yè)投入力度，建立合理、發(fā)達(dá)的交通體系，為經(jīng)濟(jì)的發(fā)展開辟廣闊空間。其次，要大力吸引各類商業(yè)資本，以有效帶動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，增加地方財(cái)政的稅收和社會(huì)就業(yè)崗位。最后，還要積極培育和引進(jìn)物流企專業(yè)的企業(yè)，鼓勵(lì)工商業(yè)企業(yè)將原材料采購、運(yùn)輸、倉儲(chǔ)等物流業(yè)務(wù)與主業(yè)分離，促進(jìn)物流業(yè)的規(guī)模化發(fā)展。

（二）實(shí)施積極的財(cái)政政策

首先，加大財(cái)政政策對公共基礎(chǔ)設(shè)施的投入力度。在現(xiàn)階段推進(jìn)“強(qiáng)縣”的戰(zhàn)略中，要加大對農(nóng)村區(qū)域性的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施項(xiàng)目的建設(shè)力度。這類項(xiàng)目要覆蓋鄉(xiāng)鎮(zhèn)和有一定規(guī)模的中心村，與城市基礎(chǔ)設(shè)施共同構(gòu)成比較完整的國家基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)。主要包括縣域新農(nóng)村建設(shè)布局規(guī)劃、人畜安全飲水、農(nóng)村污染治理、農(nóng)村垃圾收集與處理設(shè)施、教育醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施等。其次，向不發(fā)達(dá)縣域傾斜財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度。針對縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展極不平衡的問題，要實(shí)施非均衡協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，在促進(jìn)發(fā)達(dá)縣市增強(qiáng)創(chuàng)新優(yōu)勢的同時(shí)，加大對欠發(fā)達(dá)縣扶持的力度，促其跨越式發(fā)展。可以考慮成立欠發(fā)達(dá)縣經(jīng)濟(jì)發(fā)展專項(xiàng)基金，對符合鼓勵(lì)發(fā)展要求的項(xiàng)目給予貸款貼息。同時(shí)，對國家和省里一些支持經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基金的使用、對基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)事業(yè)發(fā)展項(xiàng)目等要更多地向欠發(fā)達(dá)縣傾斜。建議以全市人均地方財(cái)政收入為基本衡量尺度，欠發(fā)達(dá)程度越大，對其轉(zhuǎn)移支付的力度就要越大，以盡快增強(qiáng)欠發(fā)達(dá)縣的造血功能。最后，稅收優(yōu)惠政策。對各縣的高新技術(shù)企業(yè)、新能源企業(yè)、具有一定帶動(dòng)作用的龍頭骨干企業(yè)以及能夠解決富余勞動(dòng)力的企業(yè)在稅收方面給予優(yōu)惠，使其能夠?qū)①Y金投入到再生產(chǎn)。

（三）實(shí)施寬松的金融政策

首先，保障金融企業(yè)對縣域經(jīng)濟(jì)的金融支持。政策性金融是指以國家信用為基礎(chǔ)，以國家限定的經(jīng)營對象為主要對象，為國家特定的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展政策進(jìn)行資金通融的金融。要發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)，除了要保障政策性金融外，還要鼓勵(lì)各商業(yè)銀行和廣大農(nóng)村信用社積極向省、市爭取信貸審批權(quán)限，擴(kuò)大對縣域經(jīng)濟(jì)的信貸投放量，支持金融機(jī)構(gòu)在縣（市、區(qū)）發(fā)展分支機(jī)構(gòu)，以此來保障縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的資金需求。

其次，完善擔(dān)保體系。鼓勵(lì)縣（市、區(qū)）政府、企業(yè)和民間經(jīng)濟(jì)組織按市場運(yùn)行機(jī)制建立擔(dān)保機(jī)構(gòu)，鼓勵(lì)縣（市、區(qū)）采取措施，引進(jìn)有實(shí)力的擔(dān)保公司地設(shè)立分支機(jī)構(gòu)。加快建立縣域中小企業(yè)信用擔(dān)保機(jī)構(gòu)，要采取政策性、商業(yè)性的多種擔(dān)保方式，大力推進(jìn)產(chǎn)品配套企業(yè)間的信用擔(dān)保。

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