村民自治組織的法理分析

（1.湖南文理學(xué)院法學(xué)院，湖南常德415000；2.武漢大學(xué)法學(xué)院，武漢430027）

摘要：隨著村民自治事務(wù)的增加，村民自治組織類型的增多、功能的健全，村民自治組織在村治實(shí)踐中的作用越來(lái)越重要，已經(jīng)居于村民自治中的主導(dǎo)地位。我們應(yīng)不斷完善我國(guó)村民自治組織，充分發(fā)揮村民自治組織的作用，推動(dòng)我國(guó)村民自治制度的健全與完善。

關(guān)鍵詞：村民自治；村民自治組織；類型；價(jià)值

中圖分類號(hào)：D921 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：Ａ文章編號(hào)：１６７３－２９１Ｘ（２０11）23－０207－02

一、村民自治組織的歷史變革

新中國(guó)成立以來(lái)，中國(guó)農(nóng)村基層建制相繼經(jīng)歷了區(qū)鄉(xiāng)體制（1950—1958年）、人民公社體制（1958—1983年）和鄉(xiāng)政村治（1983年至今）三個(gè)階段。十一屆三中全會(huì)以后，黨中央從根本上糾正了農(nóng)村工作中長(zhǎng)期存在的“左”的錯(cuò)誤。黨和國(guó)家在農(nóng)村實(shí)行了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，家庭承包經(jīng)營(yíng)的出現(xiàn)直接動(dòng)搖了人民公社體制的根基。國(guó)家原來(lái)運(yùn)用政權(quán)的力量，以人民公社的形式組織農(nóng)民、治理鄉(xiāng)村的方式面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。國(guó)家面臨的突出問(wèn)題之一是以何種方式將分散化的農(nóng)民重新組織到國(guó)家體系中來(lái)，實(shí)現(xiàn)對(duì)鄉(xiāng)村的有效治理。村民自治組織應(yīng)運(yùn)而生。村民自治組織與村民自治制度的成長(zhǎng)是同步的。

20世紀(jì)80年代初，廣西壯族自治區(qū)宜山、羅城一帶出現(xiàn)了農(nóng)民自我組織起來(lái)管理公共事務(wù)的自治性組織。這一組織形式很快受到當(dāng)時(shí)正為實(shí)行家庭承包后農(nóng)村陷入無(wú)人管事的混亂局面所擔(dān)憂的國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人的重視[1]。1982年7月22日的全國(guó)政法工作會(huì)議上指出：“村民委員會(huì)過(guò)去是有的，中間一個(gè)時(shí)期沒(méi)有，近幾年有些地方又建立起來(lái)了，是群眾性自治性組織，大家訂立公約，大家共同遵守，經(jīng)驗(yàn)是成功的，應(yīng)普遍建立。”[2] 1982年，由彭真主持的《憲法》修改案中把村委會(huì)寫入了憲法第111條，并強(qiáng)調(diào)村民委員會(huì)的群眾自治組織性質(zhì)，從而使該新型組織法定化。隨著1984年廢除人民公社體制，農(nóng)村基礎(chǔ)組織建設(shè)的任務(wù)更為迫切。1987年，根據(jù)憲法精神，全國(guó)人大常委會(huì)制定并通過(guò)《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法（試行）》，將村民委員會(huì)組織建設(shè)以法律的形式加以確立和細(xì)化。1990年，中共中央組織部等部門聯(lián)合召開全國(guó)性的黨支部為核心的村級(jí)組織配套建設(shè)會(huì)議，將村民委員會(huì)作為主要的村級(jí)組織之一加強(qiáng)建設(shè)[3]。1998年第九屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第五次會(huì)議通過(guò)了《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》，這部法律根據(jù)憲法的規(guī)定，明確了村委會(huì)的性質(zhì)、地位和職能，規(guī)定了村民廣泛的直接民主權(quán)利，為實(shí)行村民自治提供了完備的法律保障。這部法律的誕生和頒布，標(biāo)志著中國(guó)村民自治制度進(jìn)入了制度化運(yùn)作階段，村民委員會(huì)的建設(shè)也納入法律化、制度化的軌道，國(guó)家成為村民自治制度重要的供給力量。與此同時(shí)，廣大村民也在實(shí)踐中不斷地進(jìn)行著制度創(chuàng)新，創(chuàng)造了村民會(huì)議制度、海選制度等。代表村民辦理經(jīng)濟(jì)、文化等事務(wù)的各種組織類型也如雨后春筍般涌現(xiàn)。國(guó)家的制度推進(jìn)和村民的自發(fā)創(chuàng)造、自愿選擇使村民自治組織逐漸成長(zhǎng)為村民自治不可或缺的主體之一。隨著村民自治事務(wù)的增加，村民自治組織類型的增多、功能的健全，村民自治組織在村治實(shí)踐中的作用越來(lái)越重要，已經(jīng)居于村民自治中的主導(dǎo)地位。

二、村民自治組織的類型

自治組織是村民自治權(quán)的載體，包括組織機(jī)構(gòu)本身以及其組成成員在內(nèi)的整個(gè)組織體系。村民自治組織是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。《憲法》和《村組法》確立了村民會(huì)議、村委會(huì)、村民代表會(huì)議等村民自治組織的法律地位。而在村民自治實(shí)踐中，村民行使自治權(quán)的機(jī)構(gòu)不僅僅限于以上法定的幾種組織類型。總體來(lái)說(shuō)，主要有以下幾種。

（一）村民會(huì)議

村民會(huì)議是村民自治的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)。村民會(huì)議每年至少召開1次，聽取村委會(huì)的工作報(bào)告，討論決定本村的重大問(wèn)題。村民會(huì)議閉會(huì)期間，村民會(huì)議授權(quán)村民代表會(huì)議履行村民會(huì)議職權(quán)。召開村民會(huì)議，應(yīng)當(dāng)由本村18周歲以上村民的過(guò)半數(shù)參加，或者由本村2/3以上的戶代表參加。村民會(huì)議所作出的決定、決議應(yīng)當(dāng)經(jīng)到會(huì)人員的過(guò)半數(shù)通過(guò)有效。其權(quán)力主要包括為創(chuàng)制權(quán)、選舉權(quán)、決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)以及否決權(quán)等。

（二）村民代表會(huì)議

《村組法》規(guī)定了人數(shù)較多或者居住分散的村，可以推選產(chǎn)生村民代表，由村民委員會(huì)召集村民代表開會(huì)，討論決定村民會(huì)議授權(quán)的事項(xiàng)。村民代表由村民按每五戶至十五戶推選一人，或者由各村民小組推選若干人。相對(duì)于村民會(huì)議，它只是派生的權(quán)力機(jī)構(gòu)，其行使權(quán)力的活動(dòng)和范圍要受到村民會(huì)議的監(jiān)督和制約。

作為村民行使民主權(quán)利的兩個(gè)不同機(jī)構(gòu)，村民會(huì)議與村民代表會(huì)議之間的職權(quán)分工會(huì)對(duì)村民合法權(quán)益產(chǎn)生直接影響。村民代表會(huì)議作為代議制民主在農(nóng)村的體現(xiàn)，其能在多大程度上分享直接民主的決策范圍，已經(jīng)引發(fā)學(xué)者的反思。但從權(quán)力的多元化、權(quán)力平衡的角度來(lái)看，村民會(huì)議與村民代表會(huì)議之間的職權(quán)分工的確具有相當(dāng)?shù)默F(xiàn)實(shí)意義，其也是鄉(xiāng)村民主化的一個(gè)重要組成部分。但是，正如有的學(xué)者所說(shuō)的，在行政村一級(jí)，建立村民委員會(huì)和村民代表會(huì)議是一個(gè)雙重架構(gòu)[4]。在這種架構(gòu)下，往往是村里為一點(diǎn)小事而相互扯皮、相互矛盾，工作效率低。因而通過(guò)制度規(guī)范確立二者之間的職權(quán)范圍，就顯得極為必要。至于二者之間職權(quán)的具體分工，則取決于不同村莊的具體情況。不少地方的制度實(shí)踐已經(jīng)積累了相當(dāng)經(jīng)驗(yàn)，其它地方可在借鑒這些經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合本村實(shí)際情況，由村民會(huì)議決定授權(quán)的具體范圍。

（三）村民委員會(huì)

村民委員會(huì)是村民會(huì)議的執(zhí)行機(jī)構(gòu)。由于村民會(huì)議召開的成本較大，實(shí)踐中，主要由村委會(huì)行使村共同體的公共權(quán)力。現(xiàn)行制度規(guī)范對(duì)于村民自治組織的權(quán)力規(guī)范也主要是針對(duì)村委會(huì)的。目前，村委會(huì)無(wú)疑是最主要的村民自治組織，是最主要的執(zhí)行機(jī)構(gòu)和常設(shè)機(jī)構(gòu)，擔(dān)負(fù)著村民自治范圍內(nèi)的各種日常事務(wù)，是村級(jí)事務(wù)的直接管理者。按照《村組法》的規(guī)定，村民委員會(huì)村民會(huì)議的工作機(jī)構(gòu)，由主任、副主任和委員共三至七人組成，由村民直接選舉產(chǎn)生。村民委員會(huì)作為一種常設(shè)的基層自治組織，由選舉產(chǎn)生，向村民會(huì)議負(fù)責(zé)并報(bào)告工作，具體辦理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)，調(diào)解民間糾紛，維護(hù)社會(huì)治安，并承擔(dān)發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，管理村社土地，教育村民等多項(xiàng)職能，同時(shí)還代為履行部分行政職能。《村組法》還規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村委會(huì)的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助，村委會(huì)則協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開展工作。

三、村民自治組織的價(jià)值維度

（一）村民自治組織能充分體現(xiàn)民主，是推動(dòng)農(nóng)村民主政治發(fā)展的重要手段

村民自治組織是村民進(jìn)行自治的載體，是一種低成本、理性的制度選擇，是基層民主的一種表現(xiàn)形態(tài)。美國(guó)著名政治學(xué)家喬治·薩托利說(shuō)過(guò)：“這種網(wǎng)絡(luò)可以繁榮于整個(gè)社會(huì)，從而為政治上層建筑提供社會(huì)支柱和基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)。”[5]村民自治制度既能充分體現(xiàn)廣大人民群眾當(dāng)家做主的民主的特征，又能充分綜合各方面意見(jiàn)，制定符合農(nóng)村發(fā)展的各項(xiàng)政策和規(guī)劃。村民通過(guò)自治組織參與、討論和決定村里的公共事務(wù)和公益事業(yè)；對(duì)民主選出的干部進(jìn)行監(jiān)督等。這些實(shí)踐不僅可以增強(qiáng)農(nóng)民的公民意識(shí)、提升農(nóng)民的法律地位，而且可以提高農(nóng)民的民主能力和水平，增強(qiáng)農(nóng)民參政議政的能力。這對(duì)于推進(jìn)我國(guó)民主政治建設(shè)，加快新農(nóng)村建設(shè)步伐具有重要意義。

（二）村民自治組織是維護(hù)農(nóng)民自身權(quán)益、推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要力量

在一個(gè)充滿利益差異和沖突的共同體中，要防止自身權(quán)益受到他人或集體的侵犯，個(gè)人必須有意愿和能力參與集體決策。在決策過(guò)程中踐行權(quán)利從而維護(hù)自身利益，而村民自治組織通過(guò)自身功能的發(fā)揮滿足村民自我管理和自我服務(wù)的需要，為其捍衛(wèi)自身合法權(quán)益提供制度平臺(tái)。同時(shí)，村民自治組織對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展也具有重要促進(jìn)作用。這主要表現(xiàn)在：（1）通過(guò)民主選舉使一大批思想好、作風(fēng)正、有文化、有本領(lǐng)、真心實(shí)意為群眾辦事農(nóng)村“能人”進(jìn)入村委會(huì)，農(nóng)民致富有了“帶頭人”；（2）促進(jìn)了農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)等農(nóng)村公共事務(wù)、公益事業(yè)的發(fā)展；（3）加強(qiáng)了對(duì)土地等農(nóng)村集體資產(chǎn)的管理，維護(hù)了集體經(jīng)濟(jì)組織和村民的合法財(cái)產(chǎn)權(quán)和其他合法權(quán)益。

（三）村民自治組織建設(shè)是推動(dòng)中國(guó)憲政建設(shè)轉(zhuǎn)型的重要力量

在中國(guó)，農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定和發(fā)展關(guān)系到整個(gè)社會(huì)的穩(wěn)定和發(fā)展。在歷代王朝的更替中，農(nóng)村和農(nóng)民都扮演了一個(gè)非常重要的角色。當(dāng)代美國(guó)著名政治學(xué)家亨廷頓在論及發(fā)展中國(guó)家的政治穩(wěn)定時(shí)提出：“在現(xiàn)代政治中，農(nóng)村扮演著關(guān)鍵的‘鐘擺’角色”；“農(nóng)村的作用是一個(gè)變數(shù)：它不是穩(wěn)定的根源，就是革命的根源。”[6]我國(guó)人口的80% 居住在農(nóng)村，農(nóng)民是中國(guó)最大的一個(gè)利益群體。農(nóng)村及農(nóng)業(yè)的穩(wěn)定，是我國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)成敗的關(guān)鍵。而我國(guó)的村民自治在這三十年的發(fā)展過(guò)程中，產(chǎn)生了很好的效應(yīng)，有效地消除了中國(guó)農(nóng)村的社會(huì)矛盾，促進(jìn)社會(huì)和諧，培養(yǎng)了中國(guó)農(nóng)民的民主意識(shí)和社會(huì)主義法治理念。在中國(guó)民主傳統(tǒng)和民主意識(shí)薄弱的條件下，建設(shè)民主政治，推進(jìn)民主成長(zhǎng)，不僅需要國(guó)家層面的民主建設(shè)，而且也需要基層的民主建設(shè)，而且其更具有戰(zhàn)略意義。村民自治屬于基層民主的范疇，是我國(guó)社會(huì)主義民主最廣泛的實(shí)踐，是中國(guó)民主憲政建設(shè)的基礎(chǔ)工程。但是，村民自治的有效實(shí)現(xiàn)是需要自治組織的良性運(yùn)行的。當(dāng)前，村民自治組織存在的問(wèn)題是制約村民行使自治權(quán)的一個(gè)非常重要的因素。因此，加強(qiáng)村民自治組織建設(shè)是推進(jìn)村民自治的發(fā)展，實(shí)現(xiàn)中國(guó)憲政轉(zhuǎn)型的重要舉措。

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