農村土地流轉問題研究

（1.西北農林科技大學人文學院，陜西楊凌712200；2.陜西省招生考試中心，西安710000）

摘要：漢中市農村土地流轉近些年有了長足的發展，但依然存在諸多問題。通過對當前漢中市農村土地流轉現狀及特點進行研究，提出了相應的改善措施，以期有利于加快農村土地流轉進程，增加農民收入。

關鍵詞：農村；土地流轉；漢中市

中圖分類號：F301 文獻標志碼：Ａ文章編號：１６７３－２９１Ｘ（２０11）23－０018－03

目前，農村土地流轉問題依然是“三農”問題中最主要的問題之一。農村土地流轉作為優化資源配置的理性行為，可以促進農村勞動力向非農產業轉移，可以擴大產業規模并且促進產業結構調整，以有效帶動農民增收。在國家一系列政策的推動下，我國農村土地流轉已初具規模，但其發展中依然存在較多問題。農村土地流轉問題具有普遍性，同時也具有地域性。通過對陜西省漢中市土地流轉問題進行研究，為政府解決“三農”問題提供可靠理論依據，以期有助于加快農村土地流轉進程。

一、漢中市農村土地流轉現狀及特點

（一）流轉的速度加快，規模迅速擴大

由于區域資源分布和經濟社會發展水平不均衡，平川經濟發展快的縣區土地流轉也快，經濟發展相對滯后的山區縣的土地流轉也較慢。目前，漢中市土地流轉方式主要是零星的、小規模的、農戶間的自發流轉形式。而對于土地資源相對較好的漢臺區來說，土地流轉已經逐步演化為有規模、有組織的統一流轉。如宗營花木基地一次性流轉面積達800余畝；七里辦事處汪家山等村為建設陜南植物園，一次性流轉1 000余畝等。

（二）流轉主要發生在耕作條件較好的地區

從土地流轉發生的地域來看，目前主要分布在平川地區交通、水利等農業基礎設施較好的地帶。由于漢中市大力發展烤煙，因此，在土塊面積較大和水資源相對豐沛的丘陵地帶也發生了土地流轉；而在城市規劃區由于土地面積較少，很少發生流轉；沿山丘陵地帶和山區因退耕還林和耕作條件差，也基本上沒有發生土地流轉現象。

（三）流轉形式多樣化

目前，漢中市農村土地流轉主要有轉包、轉讓、互換、出租和其他等多種形式。從組織形式看，農戶之間的自我流轉仍然是農村土地流轉的主要形式。在已經流轉的土地中，農戶間自我流轉的面積占流轉總面積的80.7%，由鄉村出面反租倒包的面積占流轉面積的19.3%。從權屬變化的關系來看，主要形式有轉包和租賃兩種方式。其中，轉包面積占流轉面積的58.56%，出租占20.33%，轉讓占12.2%，互換占5.05%。通過股份合作進行流轉發展比較迅速，流轉比例由0.04%增加到0.77%。

（四）參與土地流轉的主體呈多元化

目前，除農戶間自發流轉外，專業大戶不斷涌現，占地的規模也不斷擴大。同時，不少工商企業、民企老板和城市下崗職工也到農村發展種養業，參與土地流轉。他們一般通過鄉村組織大面積、長期租賃農戶的承包地，或發展規?；?、專業化的種養業，或搞觀光休閑農業。統計表明，漢臺區目前以出租和“反租倒包”形式流轉的土地中，受讓方主要以私企老板、工商企業和專業大戶為主。

二、漢中市農村土地流轉中存在的主要問題

漢中市農村土地流轉有了長足的發展，但依然存在較多問題。目前主要存在以下問題。

（一）農村土地流轉程序不規范，缺乏有效的流轉平臺

目前，在漢中市農村土地經營權流轉中，主要是農戶與農戶之間的流轉，農戶雙方只是私下進行流轉，并且以口頭協議為主，大多數的流轉沒有書面轉讓合同或轉讓協議，因此流轉無憑無據。同時，在流轉的過程中更無中介機構的參與，對于極少部分簽訂了的協議，也會出現內容和條款不全、權利和義務不明確的現象，因此，合同也不能按時兌現，對于違約責任也難以追究。

（二）基層政府服務缺位

目前，漢中市許多基層政府對農村土地流轉的認識還不夠，定位也不準確，因此也影響了農村土地流轉的進程。由于缺乏基層政府的引導和管理，目前農村土地經營權流轉行為也只屬于農民群眾的自發行為，流轉的數量少且速度較慢，并且致使有些土地流轉事項不規范，容易產生矛盾，甚至挫傷了流轉雙方積極性，阻礙了農村土地流轉順利進行。

（三）與土地流轉的相關政策措施缺失

由于目前有關土地使用權流轉的相關政策措施還不夠完善，并且與其相關的配套措施還處于缺失狀態，致使流轉雙方擔心自己的合法權利得不到保障，因此也只是進行短期的流轉。對于土地流轉的受讓方而言，為提高土地使用率并獲取較高經濟效率，必須通過對所使用的土地增加資金和技術投入來實現，但是土地效益的顯現必須經過較長周期才能實現，因此，受讓方不愿進行短期流轉。這就致使雙方難以形成共識、達成協議。

（四）農民思想比較保守

目前，漢中市大部分農民的小農經濟意識依然比較強，戀土情結比較重，并且由于農村社會保險和醫療保險發展比較落后，因此他們把承包田視為自己的“保命田”，即使在外出打工或進城經商時，他們依然要保留承包田而不去流轉，因而出現了大量土地荒蕪的現象，還有部分農民只滿足于現狀，停留在種好“自家的田”，不想擴大經營。供方態度的不積極和需方愿望的不強烈是漢中農村土地流轉進程相對緩慢的主要原因之一。

除了以上因素制約著漢中市農村土地流轉的進程，漢中市農村土地面積較少、非農就業不穩定、地理條件較差和流轉信息渠道不暢通等因素也是制約土地流轉的重要因素。

三、對促進漢中市土地流轉的幾點建議

（一）加強有關農村土地流轉政策措施的制定工作

各級政府要不斷加強農村土地流轉相關政策措施的出臺，各司法部門應將《農村土地承包法》列入今后普法工作的重點，各主管部門要認真學習和宣傳好中央《關于做好農戶承包地使用權流轉工作的通知》和《農村土地承包法》，以提高全社會對該法的理解和認識。同時，要明確土地流轉流的程序，并由鄉鎮主管部門負責對合同進行審查、監督，實行制度化和規范化管理，徹底消除農民的顧慮和疑慮，使農村土地流轉有法可依，加快流轉進程。

（二）政府要提高認識，加強服務意識

對于各級政府而言，首先要統一思想、提高認識，把農村工作作為工作的重心，把增加農民收入放在農業和農村工作的首要位置。因此，在農村土地流轉問題上，必須把農民群眾的利益放在第一位，決不能因強調調整結構、搞規模經營而損害了農民的土地承包經營權。正確引導土地流轉是一項復雜的、政策性極強的工作，既要克服操之過急、急于求成的思想，也要消除無所作為、放任自流的觀念。各級有關部門要加強領導，各司其職，確保農村土地流轉工作的健康運行。

（三）建立健全流轉機制，規范農村土地流轉

各級政府還應該做好以下幾點：一是對鄉鎮和村級主要干部進行培訓，切實提高他們的政策和法律水平，使其能夠認真貫徹執行好國家法律和中央的農村土地承包政策，確保農村土地流轉工作能夠在自愿、有償的原則下有序進行。二是規范流轉程序。統一印制各類承包合同標準文本，在堅持“依法、自愿、有償”原則的基礎上，簽訂規范的流轉合同，實行登記制度，由村委會備案，鄉鎮土地承包管理部門登記。凡是涉及大面積流轉或金額較大較復雜的承包合同時，要召開村民大會表決通過，同時培訓農村集體經濟組織內部土地承包合同管理人員，負責土地流轉合同登記，調解和仲裁承包合同糾紛等。鄉鎮政府則主要監督農村土地的合理使用，提供法律、政策服務，依法維護當事人的合法權益。村級組織主要應依法維護農民的土地承包收益和農村集體土地收益、監督農村土地的合理利用，為土地流轉提供信息，做好協調工作。三是規范合同管理。縣區統一編制土地經營權流轉申請書、委托書和流轉合同書。做好合同的登記、簽訂，加強檔案和臺賬管理。四是建立科學合理土地流轉價格體系。最后，要因地制宜，引導農戶采取多種方式進行流轉。應當按照《農村土地承包法》的規定，進一步拓寬工作思路，創新流轉形式和流轉方式，在具體的操作中，要做到因地制宜，因勢利導以加速農村土地流轉的速度。

（四）建立農村土地流轉的平臺，推進農村土地流轉

一是要成立縣級農村土地流轉領導小組，負責抓好政策研究，并指導農村土地有序流轉。有條件的地方可探索建立縣級“土地儲備庫”或“土地銀行”，為農村經濟發展提供充足的土地資源。二是培育適合當地農村經濟發展的土地流轉運作模式。三是抓住漢臺區被省上列為土地流轉試點的這一機遇，大膽試驗，積極創新，為推動漢中市農村土地流轉積累經驗。各縣區在建立農村承包土地流轉檔案和臺賬的同時，要實行大戶登記備案制度。要設立土地流轉風險資金。鄉鎮一級要盡快建立土地流轉仲裁機構，同時還要建立健全土地流轉管理和服務組織。在各級相關管理部門內部設立土地流轉管理機構，并賦予相應的管理職權。鄉鎮設立土地經營權流轉服務中心，村級建立土地經營權流轉托管服務站。

（五）加強產業結構的調整

首先，要積極發展二、三產業，尤其是要發揮地區優勢，即加強漢中旅游業的發展，以吸納更多的農村勞動力就業。目前漢中市的二、三產業還不發達，因此吸納農村剩余勞動力的能力還十分有限，這就決定了漢中市在短期內不具備土地大規模流轉的條件，因此，我們還必須通過發展小城鎮，大力發展鄉鎮企業和非公有制經濟，通過引導農民外出務工等途徑來減少務農農民的數量，這將會有效的促進農村土地流轉。但是要堅決摒棄那種違背農民意愿，用行政命令方式來推進土地流轉的做法。其次，對人多地少或土地面積不大并且農戶不愿放棄土地的區域，應把產業結構的調整作為工作的重點，通過建立示范點和示范片，以及提供資金、技術、信息和營銷等支持的辦法，引導農戶連片種植，形成規模化生產，也可在村或組的統一組織下成立合作社或股份公司，引導農戶自愿將承包經營權量化為股權來實施“股田制”，即由合作社或股份公司對土地實行招標承包或對外租賃，或直接開發，農民按股份分紅利。

（六）加強農民的思想教育工作，并推進農村社會保險發展進程

各級政府或組織要充分利用各種行之有效的宣傳手段，大力宣傳普及有關土地流轉的相關法律法規，真正作到家喻戶曉。并且要加強農民的思想教育工作，使其認識到農村土地流轉的利益所在，了解農村土地流轉的權利和義務。與此同時，要加強農村社會保險發展進程，使農民感到老有所養、老有所依，解除其對土地流轉的顧慮，從而加快土地流轉的步伐。

（七）培養經營主體，帶動土地流轉

一是政府應大力培植規模經營大戶和流通大戶。二是發展壯大龍頭企業，認真落實農業產業化的各種優惠政策，大力支持壯大農業龍頭企業，并促進訂單農業的發展，允許農戶以土地使用權入股，促進土地規模流轉。三是大力發展專業合作組織，培養流通經紀人，提高農民組織化程度，促進產業發展，并結合產業結構調整確定發展項目，采取由鄉村集體經濟組織出面，以一定的條件把農戶的土地使用權贖回，再以土地入股經營方式承包給組織內的大戶，或者出租給法人單位從事農業經營，即以“反租倒包”的方式進行流轉，以避免土地撂荒。

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