國外突發事件的應急管理及其對我國啟示

（蘭州交通大學土木工程學院工程管理系，蘭州730070）

摘要：2011年3月12日的福島地震引發的核泄漏災害啟示我們，必須按照現代國家的基本要求，借鑒發達國家的經驗，針對未來社會的各種傳統與非傳統風險和危機，建立健全我國的突發事件預警應急管理體系。近些年來，突發事件呈現出的區域性特征，警示我們必須重視區域預警應急聯動體系的建立和健全。

關鍵詞：突發事件；應急管理；預警；區域聯動

中圖分類號：C913 文獻標志碼：Ａ文章編號：１６７３－２９１Ｘ（２０11）23－０214－02

2011年3月12日的福島地震引發的核泄漏災害使全世界人民又一次經受了嚴峻的考驗，這是繼切爾諾貝利事件之后新世紀以來世界人民經歷的又一次大的突發性事件。我國在近些年內接連經歷了SARS、H1N1、南方特大雨雪災害等一系列突發事件之后，政府和民眾對災害的認知和應急處理水平有了明顯的提高。但是在此次核泄漏的災害發生之后，通過災害的影響以及對應對此次突發事件的工作經驗的總結，筆者認為，建立健全我國的突發事件預警應急管理體系顯得尤為必要和緊迫。

近些年來，我國災難頻繁，健全突發事件預警應急管理體系迫在眉睫。這一切都啟示我們必須按照現代國家的基本要求，借鑒西方發達國家的經驗，針對未來社會的各種傳統與非傳統風險和危機，規劃和設計我國的突發事件預警應急管理體系。

一、世界各主要國家突發事件預警應急管理現狀

美國的應急管理經歷了三個不同的發展階段，即從建立并完善突發事件管理法律體系到成立聯邦突發事件管理署集中管理，再到成立國土安全部下設突發事件準備局，把突發事件管理與國家安全保障相結合（任進，2004）。

日本是一個自然災害頻發的島國，加之近年來發生的一系列人為突發性事件，給日本的經濟社會帶來了嚴重影響。為了把“天災人禍”的損失降到最低程度，日本政府自20世紀90年代以來，建立起了一套從中央到地方的、較有特色也較為成功的應對突發事件的快速反應機制（顧林生，2003）。

俄羅斯國土廣袤，國情復雜，因而特別注重跨部門協調，逐步建立了一個以總統為核心，以聯邦安全會議為決策中樞，政府各部門分工協作、相互協調的危機管理機制（馮玉軍，2003）。

根據當代重大突發事件的特點，世界各國對應急機制的研究主要集中在以下幾個方面：

第一，管理理念的轉化。一些西方發達國家政府意識到，與其花費大量的資金在損失后的救助，不如把錢花在事前的預防，避免損失花的錢總是少于損失加上損失補償及救助所需的支出。對突發事件管理工作重點由災害救助和災后恢復轉向災前準備和減輕災害影響，從對突發事件進行應急管理轉變為向政府部門和公眾進行經常性的突發事件預防服務（曹文春，2004）。這些國家政府還通過對國民的危機管理教育、應對災難的培訓和實地演習等素質教育，提高公民的危機管理意識和對抗危機的能力（劉文光，2004）。

第二，設立專門機構統一應對危機。為了提高資源利用效率，各主要國家大都設立了專門性應急機構，統一應對重大突發事件。這些常設的應急管理機構的工作一般可分為兩類，一是負責日常的應急管理工作，二是緊急狀態下的具體協調工作。概括地講就是全面負責緊急事件的準備、阻止、回應、重建和舒緩。從功能上看，這些中央應急管理機構是協調機構，協調相關的中央機構和資源，依一定的程序向地方提供中央的幫助。這些組織存在的重要性在于它的災難預防能力和整體協調能力，有些災害的發生是不可避免的，特別是一些自然災害，但是有了統一應對危機的機構就可以最大限度地減輕它的損失。

第三，應急管理模式基本可歸結為三種：美國模式、俄羅斯模式、日本模式。美國模式的總體特征為“行政首長領導，中央協調，地方負責”，美國、澳大利亞和英國在應急體制方面具有類似的特征；俄羅斯模式的總特征為“國家首腦為核心，聯席會議為平臺，相應部門為主力”；日本模式的總體特征為“行政首腦指揮，綜合機構協調聯絡，中央會議制定對策，地方政府具體實施”。三種模式共同的特點和趨勢是：行政首長擔任最高領導、應急管理委員會或聯席會議輔助決策、常設的應急管理機構處理日常事務、地方政府為操作主體、強調多方協作等。

第四，強調跨部門、跨地區聯動效應。鑒于緊急事件的無邊界和不確定的特征，發達國家的應急管理是依靠多方的協作。每當緊急事件所需的資源超出地方政府的能力范圍時，就要求上一級政府，直至中央政府的支持；甚至爭取聯合國、世界衛生組織等國際組織的援助。無論是應急管理的核心部門，還是邊緣機構，都要參與從情報信息的搜集傳遞，應急處理中的多方協助配合，到危機結束后的善后工作，這不是一個或幾個部門的工作，而是涉及多個部門和機構，需要各階層和全體民眾的支持。因此，在發達國家，社區、公民團體、志愿者組織等NGO組織和團體，乃至家庭都是應急管理的重要力量。

第五，強化情報信息的統一收集和處理。大多數危機在發生前都有先兆或一定的潛伏期，情報信息是危機管理體制發現突發性事件苗頭的基本依據，重視對情報信息的搜集與分析，可以在一定程度上防止危機的發生或在危機中占據主動地位。

第六，重視危機管理的法制化建設和應急預案的制定。許多國家都有危機管理方面的專門立法。例如，在美國有《國家安全法》、《全國緊急狀態法》和《反恐怖主義法》等；在日本有《武力攻擊事態對應法案》、《安全保障會議設置法修正案》和《自衛隊法修正案》等。這些法律的名稱雖然各異，但其目的和內容卻大致相同，就是要保障國家元首及其所代表的政府享有充分的權力，以便盡快處理和解決危機，恢復國民信心，將危機所帶來的各種損失降到最低程度。為了準備在先，各國根據緊急狀態法和相關法律，制訂了應急處置計劃和預案。

二、我國區域預警應急聯動機制亟待建設

我國是世界上受自然災害影響最為嚴重的國家之一，災害種類多、發生頻率高、損失嚴重。由于受災害影響的人口大體在2億左右，約占全國人口的1／7，自然災害在我國有著較強的社會性。隨著經濟建設的發展，災害造成的損失也逐步增加。我國有70％以上的大城市、半數以上的人口、75％以上的工農業生產值，分布在氣象、海洋、洪水、地震等災害嚴重的沿海及東部地區。從社會的角度分析，我國目前正進入經濟社會發展的關鍵階段，人民內部矛盾出現一些值得重視的新問題，如果處置失當，有可能出現社會危機。另外，我國很多地區自然環境破壞嚴重，潛在的危機隨時可能爆發。新中國成立以來建設的大量基礎設施，年代久遠、老化嚴重，缺少及時的維護和更換，安全隱患非常多。因此，建立健全我國科學高效的突發事件應急管理體系顯得非常必要和緊迫。

西方發達國家長期以來已逐漸建立起一套較為完善的突發事件應急管理體系，能夠在整體治理能力的基礎上，通過法制化的手段，將突發事件應對計劃、核心協調機構、危機應對網絡和社會應對能力包容在體系中，政府通過監測、預警、預控、預防、應急處理、評估、恢復等措施，防治可能發生的危機，處理已經發生的危機，達到減少損失、將危險化為機會的目的，以保護公民的人身權和財產權，維護國家安全。這套應急管理體系基本上是按行政區域逐級分設。

我國對突發事件的應急管理實行的是分部門管理的模式，即在一個臨時性、非常設機構的領導下，由一個或者幾個具體的部門來應對突發事件。SARS事件后我國政府意識到建立健全應急管理機制的緊迫性和重要性，初步形成了一套預防和處置各種突發事件的有效方法和程序，國務院發布的《國家突發公共事件總體應急預案》標志著我國應急預案框架體系初步形成，我國部分省市也已建立了地方應急管理常設機構，從中央到地方一整套統一、協調、高效、規范的突發事件應急機制正在建立之中。

我國的預警應急聯動體系正在建立健全之中，各界在應急管理的諸多方面亦有共識。但是關于區域預警應急聯動體系的研究還停留在國家行政區域層面，主要是城市應急管理的研究，針對跨行政區劃的區域預警應急聯動系統的研究也停留在單項災種的應對上，且存在兩個問題：一是預案中忽視預警機制。目前的預案側重于處理突發事件本身，而缺乏涉及突發事件引發的公共危機的應急處理；過多地強調對責任領導和責任部門的約束，而缺乏配套的法律、法規以及應急保障資源的規劃、建設和綜合管理機制；側重危機出現后就事件本身的應急處理方案，而缺乏公共危機的預警機制和危機過后的恢復機制。二是多頭指揮聯動失靈。我國目前尚無較為完善處理突發事件的社會聯動系統，消防、公安、衛生、民政、武警等部門基本上各自為政、條塊分割、軍地有別。對突發事件處理橫向上是分散管理，即按照突發事件的類型安排對口部門進行專門管理；在縱向上是進行集中管理，由上級集中統一指揮，下級予以配合。看起來有很多部門在負責，實際上缺乏一個統一的、強有力的綜合協調機構。要有效解決這兩個問題就必須重點研究區域突發事件早期預測預警技術、區域應急聯動預案轉換協調技術、區域應急聯動資源儲備利用技術、區域動態聯動組織設計等。

突發事件呈現出跨行政區劃的區域性甚至是全球性特征，需要社會各有關方面的“合力”與“聯動”，區域應急聯動機制亟待建設，這種應急聯動體系應具備以下社會功能：一是有利于政府調動和整合一切可能的社會資源，發揮各種資源優勢，形成應對突發事件的合力，從而實現政府統一領導下的、各種社會力量協調合作的突發事件應急系統；二是有利于政府應對突發事件中形成的復雜局面，以其具有動態適應性的柔性管理機制支持決策者運籌帷幄、駕馭復雜局面，根據突發事件情勢適時做出或調整決策；三是有利于推進政府決策的開放性、透明性，將政府處理突發事件的情況置于公眾的監督之下，保證公民的知情權，調動全社會參與應對的熱情，降低危機處理的成本，同時推動政府內部決策的科學化、民主化；四是有利于營造高科技應用的最佳社會環境，趨利避害，提高科學技術在應對突發事件中的效力。

參考文獻：

[1] 任進.突發公共應急機制：美國的經驗及其啟示[J].國家行政學院學報，2002，（2）.

[2] 顧林生.日本突發公共衛生事件應急體系結構分析[A].國家與政府的危機管理[C].江西：江西人民出版社，2003.

[3] 馮玉軍.俄羅斯的危機管理機制[M]//國家與政府的危機管理.江西：江西人民出版社，2003.

[4] 顧林生，劉靜坤.澳大利亞城市災害應急管理的新思維[J].城市與減災，2004，（4）.

[5] 陳文江.突發性事件中非政府組織的地位和作用[J].蘭州大學學報，2003，（4）.