國外突發(fā)事件的應(yīng)急管理及其對我國啟示

（蘭州交通大學(xué)土木工程學(xué)院工程管理系，蘭州730070）

摘要：2011年3月12日的福島地震引發(fā)的核泄漏災(zāi)害啟示我們，必須按照現(xiàn)代國家的基本要求，借鑒發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)，針對未來社會的各種傳統(tǒng)與非傳統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)和危機(jī)，建立健全我國的突發(fā)事件預(yù)警應(yīng)急管理體系。近些年來，突發(fā)事件呈現(xiàn)出的區(qū)域性特征，警示我們必須重視區(qū)域預(yù)警應(yīng)急聯(lián)動體系的建立和健全。

關(guān)鍵詞：突發(fā)事件；應(yīng)急管理；預(yù)警；區(qū)域聯(lián)動

中圖分類號：C913 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：Ａ文章編號：１６７３－２９１Ｘ（２０11）23－０214－02

2011年3月12日的福島地震引發(fā)的核泄漏災(zāi)害使全世界人民又一次經(jīng)受了嚴(yán)峻的考驗(yàn)，這是繼切爾諾貝利事件之后新世紀(jì)以來世界人民經(jīng)歷的又一次大的突發(fā)性事件。我國在近些年內(nèi)接連經(jīng)歷了SARS、H1N1、南方特大雨雪災(zāi)害等一系列突發(fā)事件之后，政府和民眾對災(zāi)害的認(rèn)知和應(yīng)急處理水平有了明顯的提高。但是在此次核泄漏的災(zāi)害發(fā)生之后，通過災(zāi)害的影響以及對應(yīng)對此次突發(fā)事件的工作經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)，筆者認(rèn)為，建立健全我國的突發(fā)事件預(yù)警應(yīng)急管理體系顯得尤為必要和緊迫。

近些年來，我國災(zāi)難頻繁，健全突發(fā)事件預(yù)警應(yīng)急管理體系迫在眉睫。這一切都啟示我們必須按照現(xiàn)代國家的基本要求，借鑒西方發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)，針對未來社會的各種傳統(tǒng)與非傳統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)和危機(jī)，規(guī)劃和設(shè)計(jì)我國的突發(fā)事件預(yù)警應(yīng)急管理體系。

一、世界各主要國家突發(fā)事件預(yù)警應(yīng)急管理現(xiàn)狀

美國的應(yīng)急管理經(jīng)歷了三個(gè)不同的發(fā)展階段，即從建立并完善突發(fā)事件管理法律體系到成立聯(lián)邦突發(fā)事件管理署集中管理，再到成立國土安全部下設(shè)突發(fā)事件準(zhǔn)備局，把突發(fā)事件管理與國家安全保障相結(jié)合（任進(jìn)，2004）。

日本是一個(gè)自然災(zāi)害頻發(fā)的島國，加之近年來發(fā)生的一系列人為突發(fā)性事件，給日本的經(jīng)濟(jì)社會帶來了嚴(yán)重影響。為了把“天災(zāi)人禍”的損失降到最低程度，日本政府自20世紀(jì)90年代以來，建立起了一套從中央到地方的、較有特色也較為成功的應(yīng)對突發(fā)事件的快速反應(yīng)機(jī)制（顧林生，2003）。

俄羅斯國土廣袤，國情復(fù)雜，因而特別注重跨部門協(xié)調(diào)，逐步建立了一個(gè)以總統(tǒng)為核心，以聯(lián)邦安全會議為決策中樞，政府各部門分工協(xié)作、相互協(xié)調(diào)的危機(jī)管理機(jī)制（馮玉軍，2003）。

根據(jù)當(dāng)代重大突發(fā)事件的特點(diǎn)，世界各國對應(yīng)急機(jī)制的研究主要集中在以下幾個(gè)方面：

第一，管理理念的轉(zhuǎn)化。一些西方發(fā)達(dá)國家政府意識到，與其花費(fèi)大量的資金在損失后的救助，不如把錢花在事前的預(yù)防，避免損失花的錢總是少于損失加上損失補(bǔ)償及救助所需的支出。對突發(fā)事件管理工作重點(diǎn)由災(zāi)害救助和災(zāi)后恢復(fù)轉(zhuǎn)向?yàn)?zāi)前準(zhǔn)備和減輕災(zāi)害影響，從對突發(fā)事件進(jìn)行應(yīng)急管理轉(zhuǎn)變?yōu)橄蛘块T和公眾進(jìn)行經(jīng)常性的突發(fā)事件預(yù)防服務(wù)（曹文春，2004）。這些國家政府還通過對國民的危機(jī)管理教育、應(yīng)對災(zāi)難的培訓(xùn)和實(shí)地演習(xí)等素質(zhì)教育，提高公民的危機(jī)管理意識和對抗危機(jī)的能力（劉文光，2004）。

第二，設(shè)立專門機(jī)構(gòu)統(tǒng)一應(yīng)對危機(jī)。為了提高資源利用效率，各主要國家大都設(shè)立了專門性應(yīng)急機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一應(yīng)對重大突發(fā)事件。這些常設(shè)的應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)的工作一般可分為兩類，一是負(fù)責(zé)日常的應(yīng)急管理工作，二是緊急狀態(tài)下的具體協(xié)調(diào)工作。概括地講就是全面負(fù)責(zé)緊急事件的準(zhǔn)備、阻止、回應(yīng)、重建和舒緩。從功能上看，這些中央應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)是協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，協(xié)調(diào)相關(guān)的中央機(jī)構(gòu)和資源，依一定的程序向地方提供中央的幫助。這些組織存在的重要性在于它的災(zāi)難預(yù)防能力和整體協(xié)調(diào)能力，有些災(zāi)害的發(fā)生是不可避免的，特別是一些自然災(zāi)害，但是有了統(tǒng)一應(yīng)對危機(jī)的機(jī)構(gòu)就可以最大限度地減輕它的損失。

第三，應(yīng)急管理模式基本可歸結(jié)為三種：美國模式、俄羅斯模式、日本模式。美國模式的總體特征為“行政首長領(lǐng)導(dǎo)，中央?yún)f(xié)調(diào)，地方負(fù)責(zé)”，美國、澳大利亞和英國在應(yīng)急體制方面具有類似的特征；俄羅斯模式的總特征為“國家首腦為核心，聯(lián)席會議為平臺，相應(yīng)部門為主力”；日本模式的總體特征為“行政首腦指揮，綜合機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)聯(lián)絡(luò)，中央會議制定對策，地方政府具體實(shí)施”。三種模式共同的特點(diǎn)和趨勢是：行政首長擔(dān)任最高領(lǐng)導(dǎo)、應(yīng)急管理委員會或聯(lián)席會議輔助決策、常設(shè)的應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)處理日常事務(wù)、地方政府為操作主體、強(qiáng)調(diào)多方協(xié)作等。

第四，強(qiáng)調(diào)跨部門、跨地區(qū)聯(lián)動效應(yīng)。鑒于緊急事件的無邊界和不確定的特征，發(fā)達(dá)國家的應(yīng)急管理是依靠多方的協(xié)作。每當(dāng)緊急事件所需的資源超出地方政府的能力范圍時(shí)，就要求上一級政府，直至中央政府的支持；甚至爭取聯(lián)合國、世界衛(wèi)生組織等國際組織的援助。無論是應(yīng)急管理的核心部門，還是邊緣機(jī)構(gòu)，都要參與從情報(bào)信息的搜集傳遞，應(yīng)急處理中的多方協(xié)助配合，到危機(jī)結(jié)束后的善后工作，這不是一個(gè)或幾個(gè)部門的工作，而是涉及多個(gè)部門和機(jī)構(gòu)，需要各階層和全體民眾的支持。因此，在發(fā)達(dá)國家，社區(qū)、公民團(tuán)體、志愿者組織等NGO組織和團(tuán)體，乃至家庭都是應(yīng)急管理的重要力量。

第五，強(qiáng)化情報(bào)信息的統(tǒng)一收集和處理。大多數(shù)危機(jī)在發(fā)生前都有先兆或一定的潛伏期，情報(bào)信息是危機(jī)管理體制發(fā)現(xiàn)突發(fā)性事件苗頭的基本依據(jù)，重視對情報(bào)信息的搜集與分析，可以在一定程度上防止危機(jī)的發(fā)生或在危機(jī)中占據(jù)主動地位。

第六，重視危機(jī)管理的法制化建設(shè)和應(yīng)急預(yù)案的制定。許多國家都有危機(jī)管理方面的專門立法。例如，在美國有《國家安全法》、《全國緊急狀態(tài)法》和《反恐怖主義法》等；在日本有《武力攻擊事態(tài)對應(yīng)法案》、《安全保障會議設(shè)置法修正案》和《自衛(wèi)隊(duì)法修正案》等。這些法律的名稱雖然各異，但其目的和內(nèi)容卻大致相同，就是要保障國家元首及其所代表的政府享有充分的權(quán)力，以便盡快處理和解決危機(jī)，恢復(fù)國民信心，將危機(jī)所帶來的各種損失降到最低程度。為了準(zhǔn)備在先，各國根據(jù)緊急狀態(tài)法和相關(guān)法律，制訂了應(yīng)急處置計(jì)劃和預(yù)案。

二、我國區(qū)域預(yù)警應(yīng)急聯(lián)動機(jī)制亟待建設(shè)

我國是世界上受自然災(zāi)害影響最為嚴(yán)重的國家之一，災(zāi)害種類多、發(fā)生頻率高、損失嚴(yán)重。由于受災(zāi)害影響的人口大體在2億左右，約占全國人口的1／7，自然災(zāi)害在我國有著較強(qiáng)的社會性。隨著經(jīng)濟(jì)建設(shè)的發(fā)展，災(zāi)害造成的損失也逐步增加。我國有70％以上的大城市、半數(shù)以上的人口、75％以上的工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)值，分布在氣象、海洋、洪水、地震等災(zāi)害嚴(yán)重的沿海及東部地區(qū)。從社會的角度分析，我國目前正進(jìn)入經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的關(guān)鍵階段，人民內(nèi)部矛盾出現(xiàn)一些值得重視的新問題，如果處置失當(dāng)，有可能出現(xiàn)社會危機(jī)。另外，我國很多地區(qū)自然環(huán)境破壞嚴(yán)重，潛在的危機(jī)隨時(shí)可能爆發(fā)。新中國成立以來建設(shè)的大量基礎(chǔ)設(shè)施，年代久遠(yuǎn)、老化嚴(yán)重，缺少及時(shí)的維護(hù)和更換，安全隱患非常多。因此，建立健全我國科學(xué)高效的突發(fā)事件應(yīng)急管理體系顯得非常必要和緊迫。

西方發(fā)達(dá)國家長期以來已逐漸建立起一套較為完善的突發(fā)事件應(yīng)急管理體系，能夠在整體治理能力的基礎(chǔ)上，通過法制化的手段，將突發(fā)事件應(yīng)對計(jì)劃、核心協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)、危機(jī)應(yīng)對網(wǎng)絡(luò)和社會應(yīng)對能力包容在體系中，政府通過監(jiān)測、預(yù)警、預(yù)控、預(yù)防、應(yīng)急處理、評估、恢復(fù)等措施，防治可能發(fā)生的危機(jī)，處理已經(jīng)發(fā)生的危機(jī)，達(dá)到減少損失、將危險(xiǎn)化為機(jī)會的目的，以保護(hù)公民的人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)，維護(hù)國家安全。這套應(yīng)急管理體系基本上是按行政區(qū)域逐級分設(shè)。

我國對突發(fā)事件的應(yīng)急管理實(shí)行的是分部門管理的模式，即在一個(gè)臨時(shí)性、非常設(shè)機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)下，由一個(gè)或者幾個(gè)具體的部門來應(yīng)對突發(fā)事件。SARS事件后我國政府意識到建立健全應(yīng)急管理機(jī)制的緊迫性和重要性，初步形成了一套預(yù)防和處置各種突發(fā)事件的有效方法和程序，國務(wù)院發(fā)布的《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》標(biāo)志著我國應(yīng)急預(yù)案框架體系初步形成，我國部分省市也已建立了地方應(yīng)急管理常設(shè)機(jī)構(gòu)，從中央到地方一整套統(tǒng)一、協(xié)調(diào)、高效、規(guī)范的突發(fā)事件應(yīng)急機(jī)制正在建立之中。

我國的預(yù)警應(yīng)急聯(lián)動體系正在建立健全之中，各界在應(yīng)急管理的諸多方面亦有共識。但是關(guān)于區(qū)域預(yù)警應(yīng)急聯(lián)動體系的研究還停留在國家行政區(qū)域?qū)用妫饕浅鞘袘?yīng)急管理的研究，針對跨行政區(qū)劃的區(qū)域預(yù)警應(yīng)急聯(lián)動系統(tǒng)的研究也停留在單項(xiàng)災(zāi)種的應(yīng)對上，且存在兩個(gè)問題：一是預(yù)案中忽視預(yù)警機(jī)制。目前的預(yù)案側(cè)重于處理突發(fā)事件本身，而缺乏涉及突發(fā)事件引發(fā)的公共危機(jī)的應(yīng)急處理；過多地強(qiáng)調(diào)對責(zé)任領(lǐng)導(dǎo)和責(zé)任部門的約束，而缺乏配套的法律、法規(guī)以及應(yīng)急保障資源的規(guī)劃、建設(shè)和綜合管理機(jī)制；側(cè)重危機(jī)出現(xiàn)后就事件本身的應(yīng)急處理方案，而缺乏公共危機(jī)的預(yù)警機(jī)制和危機(jī)過后的恢復(fù)機(jī)制。二是多頭指揮聯(lián)動失靈。我國目前尚無較為完善處理突發(fā)事件的社會聯(lián)動系統(tǒng)，消防、公安、衛(wèi)生、民政、武警等部門基本上各自為政、條塊分割、軍地有別。對突發(fā)事件處理橫向上是分散管理，即按照突發(fā)事件的類型安排對口部門進(jìn)行專門管理；在縱向上是進(jìn)行集中管理，由上級集中統(tǒng)一指揮，下級予以配合。看起來有很多部門在負(fù)責(zé)，實(shí)際上缺乏一個(gè)統(tǒng)一的、強(qiáng)有力的綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。要有效解決這兩個(gè)問題就必須重點(diǎn)研究區(qū)域突發(fā)事件早期預(yù)測預(yù)警技術(shù)、區(qū)域應(yīng)急聯(lián)動預(yù)案轉(zhuǎn)換協(xié)調(diào)技術(shù)、區(qū)域應(yīng)急聯(lián)動資源儲備利用技術(shù)、區(qū)域動態(tài)聯(lián)動組織設(shè)計(jì)等。

突發(fā)事件呈現(xiàn)出跨行政區(qū)劃的區(qū)域性甚至是全球性特征，需要社會各有關(guān)方面的“合力”與“聯(lián)動”，區(qū)域應(yīng)急聯(lián)動機(jī)制亟待建設(shè)，這種應(yīng)急聯(lián)動體系應(yīng)具備以下社會功能：一是有利于政府調(diào)動和整合一切可能的社會資源，發(fā)揮各種資源優(yōu)勢，形成應(yīng)對突發(fā)事件的合力，從而實(shí)現(xiàn)政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的、各種社會力量協(xié)調(diào)合作的突發(fā)事件應(yīng)急系統(tǒng)；二是有利于政府應(yīng)對突發(fā)事件中形成的復(fù)雜局面，以其具有動態(tài)適應(yīng)性的柔性管理機(jī)制支持決策者運(yùn)籌帷幄、駕馭復(fù)雜局面，根據(jù)突發(fā)事件情勢適時(shí)做出或調(diào)整決策；三是有利于推進(jìn)政府決策的開放性、透明性，將政府處理突發(fā)事件的情況置于公眾的監(jiān)督之下，保證公民的知情權(quán)，調(diào)動全社會參與應(yīng)對的熱情，降低危機(jī)處理的成本，同時(shí)推動政府內(nèi)部決策的科學(xué)化、民主化；四是有利于營造高科技應(yīng)用的最佳社會環(huán)境，趨利避害，提高科學(xué)技術(shù)在應(yīng)對突發(fā)事件中的效力。

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