我國公共投資項目績效審計問題與對策分析

（哈爾濱商業(yè)大學研究生院，哈爾濱150028）

摘要：隨著建立公共財政為目標的財政體制改革的不斷深入，政府職能由原來的對社會經(jīng)濟各方面的全面干預，逐步轉變?yōu)閷κ袌鍪Р糠诌M行補充，政府投資的重點轉向了公共投資領域中的非競爭性項目。如何加強對公共項目投資的審計，保證公共資源使用的效果性，無論從理論還是從實踐上看，都是當前政府績效審計工作必須研究的重要課題。開展公共投資項目績效審計意味著我國投資審計層次的提升和審計內涵的拓展，是投資審計發(fā)展的必然。

關鍵詞：公共投資；績效審計；評價體系

中圖分類號：F239.6 文獻標志碼：Ａ文章編號：１６７３－２９１Ｘ（２０11）23－０193－02

一、我國公共投資項目績效審計的概述

（一）公共投資項目績效審計的含義

公共投資項目的支出在公共支出中所占的比重非常大。廣義的公共投資項目不僅包括公共工程項目，而且包括科技、醫(yī)療、衛(wèi)生等專項資金項目。因此，深入、系統(tǒng)的項目績效審計，對于其他項目的績效審計工作也有重要的參考和借鑒意義。這一含義中的中心內容與一般績效審計概念相比更具針對性和具體性。它是指以最低的支出和耗費進行工程設計、施工和維護，也就是說，是指投資項目立項決策的科學性和可行性、工程建設成本的節(jié)約性以及建設資金籌集成本與使用成本的節(jié)約性的統(tǒng)一。公共投資項目績效審計就是審計機構或審計人員接受委托后，以公共投資活動的真實性、合法性為基礎，對公共投資項目的經(jīng)濟性、效率性、效果性進行的審查和評價。

（二）公共投資項目績效審計的目標

公共投資項目績效審計目標是在一定歷史環(huán)境下，其主體通過審計實踐活動所期望達到的理想境地或最終結果，以最低的支出和耗費進行工程設計、施工和維護的，是投資項目立項決策的科學性和可行性、工程建設成本的節(jié)約性以及建設資金籌集成本與使用成本的節(jié)約性的統(tǒng)一。公共投資項目績效審計的總體目標應當是以公共投資項目預算的執(zhí)行情況和決算的真實與合法為基礎，檢查和評價公共投資的科學性、支出管理水平、投入風險、效益水平等方面，找出項目決策、實施和運營中存在的主要問題及其形成原因，明確相關責任方應當承擔的責任，促進有關部門和建設單位糾正項目建設過程中存在的違法違規(guī)問題，加強資金和項目管理，提高公共投資管理水平和投資效益，完善政策法規(guī)。

（三）公共投資項目績效審計對象

投資績效審計的對象千差萬別，衡量審計對象經(jīng)濟性、效率性和效果性的標準難以統(tǒng)一。在經(jīng)濟轉軌過程中的部門目標的定位、政府責任不斷變化。許多國家將政府投資或資助的公共工程列入公共資金績效審計的范圍，重點審計城市衛(wèi)生設施、港口建設、機場建設、農林水利設施、道路、橋梁等基本建設項目。

公共投資項目績效審計的對象主要包括三大類：第一類，各級財政預算內外資金及國債投資為主的項目。第二類，以政府信用為基礎的各項國內借款及國外借款投資為主的項目。第三類，政府投資者對項目建設和運營實際具有控制權的項目。隨著投融資體制改革的逐步深化，公共投資項目的投資主體也越來越多元化。為了適應這一新的形勢，越來越多的省 （區(qū)、市）通過制定地方性法規(guī)或行政規(guī)章，將有財政性資金投資或使用其他政府資源的項目納入了審計范圍。

二、我國推行公共投資項目績效審計面臨的問題

（一）審計機關獨立性相對不強

政府審計獨立性的核心在于審計組織的獨立，而組織的獨立決定于人員獨立和經(jīng)費獨立。審計獨立性的中心就是審計組織的獨立，然后才產(chǎn)生了人員獨立、經(jīng)費獨立、工作獨立和判斷獨立。我國《憲法》和《審計法》規(guī)定，國家審計署隸屬于國務院，地方審計機關實行業(yè)務管理以上級審計機關的領導為主、組織管理以同級地方政府的領導為主的雙重領導體制。絕大多數(shù)公共投資項目都是當?shù)攸h委、政府批準同意的項目，都是大型的公共工程，其審計的結果直接影響到官員的政績。根據(jù)我國法律規(guī)定，向人大提交的績效審計報告，是要經(jīng)過政府決定和選擇程序的，政府在選擇哪些審計事項和報告要向人大報告、哪些審計事項和報告不向人大報告方面是有決定權的。因此，項目審計的結果以及結果如何要向人大報告，都不是審計機關所能決定的。同時，由于雙重領導體制的關系，審計部門在對公共投資項目進行績效審計時，個別地方政府領導怕績效審計揭露問題過多影響自己的政績時，審計領導面對法律和權力無所適從，陷入兩難的境地。

（二）相關法律法規(guī)欠缺

開展公共投資項目績效審計，首先是要解決法律依據(jù)問題。績效審計在我國還處于起步階段，有些相關的法律規(guī)范還未出臺，現(xiàn)有的法律法規(guī)又缺乏具體而明確的規(guī)定，致使審計執(zhí)法依據(jù)和審計操作程序和標準不盡一致。目前，我國還沒有完全針對績效審計的相關法律法規(guī)來界定審計范圍。在審計署頒布的38個規(guī)范中基本不涉及績效審計。《審計機關審計事項評價準則》也只對審計事項效益性的評價原則作了簡單說明，我國憲法和法律賦予了審計機關審計監(jiān)督的職權，但在法律規(guī)范上，主要是規(guī)范被審計單位財政財務收支的真實合法性，效益方面的規(guī)范比較籠統(tǒng)。績效審計法律法規(guī)和規(guī)范的滯后，使得審計人員在調查取證、收集資料過程中缺少法律、法規(guī)依據(jù)。各地審計機關績效審計自行其事，審計程序、審計標準等各不相同，影響了績效審計的權威性。

（三）公共投資項目績效審計評價體系不完善

公共工程投資績效審計的對象千差萬別，衡量審計對象經(jīng)濟性、效率性和效果性的標準難以統(tǒng)一。在經(jīng)濟轉軌過程中的政府責任以及部門目標的定位在不斷變化，所以，很難確定一個相對一致的評價標準。因此，衡量標準的不確定性導致了審計人員很難客觀、公正地提出評價意見，提高了績效審計的風險。目前，我國投資績效審計還處于起步階段，缺乏相對規(guī)范完整的政府投資績效審計指南，評價考核指標體系不夠成熟，使得審計人員難以適從，無疑會影響績效審計的質量和審計結論的可信度。

（四）公共投資項目績效審計技術落后

目前，我們的審計技術還是一種以手工為主的賬目基礎審計，而一些比較好的技術方法還沒有得到應用。與國際相比，我國在計算機聯(lián)網(wǎng)、信息利用和運用計算機技術管理審計項目方面也比較落后，審計信息共享程度相對比較低，在各審計機關之間還沒有形成一個有效的信息共享鏈，許多集體和個人開發(fā)出來的經(jīng)過實驗證明行之有效的計算機審計小模塊或計算機應用小技巧都沒有得到很好的宣傳共享，造成了現(xiàn)有審計資源的嚴重浪費及重復建設。以目前我國審計部門所使用的績效審計技術，還遠遠不能滿足對公共投資項績效審計的需要。

三、完善我國公共投資項目績效審計的對策

（一）保證審計機關的獨立性

審計獨立性是審計的靈魂，沒有獨立性審計工作就沒有價值。而使審計機關處于一種獨立的地位，是世界各國政府審計中一個內在的共同特征。要保證審計機關的獨立性，首先就要對我國現(xiàn)行的審計體制進行改革。審計模式的選擇要獨立于政府體制并把政府對立法機關承擔的受托責任的履行情況列為主要審查和評價范圍，把為立法機關的服務擺在首位或重要的地位。對于國內審計體制進行改革的意見主要有兩種：其一，中央審計署歸全國人大常委會領導，負責組織和領導全國的審計工作，地方各級政府審計機關由地方各級人大常委會直接領導，對地方人大常委會負責并報告工作，上下級審計機關保持一定的業(yè)務領導關系；中央審計署也可分設派出機構對地方政府實施監(jiān)督。其二，在人大和和政府分別建立履行不同審計職責的審計組織，人大所屬的審計組織主要從事財政預算審計監(jiān)督，政府所屬的審計組織則執(zhí)行政府經(jīng)濟監(jiān)管工作所需要的各項審計監(jiān)督任務。

（二）加強公共投資項目績效審計相關法規(guī)的制定

法律依據(jù)是開展績效審計最關鍵的部分。依法審計是審計的基本原則，只有以法律、法規(guī)的形式把績效審計確定下來，審計人員在進行審計時才有法可依。第一，要做好公共投資項目績效審計的立法工作，明確績效審計的法律地位，使公共投資項目績效審計有必要的法律制度和工作機制保障，維護公共投資績效審計的權威性。第二，要制定和完善公共投資項目績效審計準則，通過一系列的標準規(guī)范來規(guī)范公共投資項目績效審計的實施程序，以保障審計質量和績效審計的規(guī)范有序進行。第三，要加快績效審計法律法規(guī)的制定。我國目前尚無針對公共投資項目的內部審計或內部績效審計的相關法律和法規(guī)。我國僅僅依靠《審計法》中某一條款的規(guī)定和法律層次不算很高的內部審計工作的規(guī)定，是不能有效地解決內部審計中復雜的問題和充分發(fā)揮內部審計作用的。

（四）建設先進的績效審計技術

在對公共投資項目進行績效審計的過程中要涉及到大量的數(shù)據(jù)和信息，因此，必須綜合多學科、多領域的技術和方法對數(shù)據(jù)和信息進行處理。而我國目前在公共投資項目績效審計中所使用的方法還比較單一和落后，只能通過利用先進的計算機技術來全面提高審計人員工作效率。規(guī)劃提出審計信息化系統(tǒng)建設的目的是為了適應國民經(jīng)濟快速發(fā)展的要求和管理信息化、會計信息電子化的形勢，對傳統(tǒng)的審計方式和手段進行深刻變革從而實現(xiàn)審計工作信息化，大幅度提高審計效率和工作質量，全面貫徹落實審計法，更好地履行審計機關職責，為國民經(jīng)濟持續(xù)、穩(wěn)定、健康發(fā)展做出應有貢獻。

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