我國開發區治理模式的現實選擇①

（1.武漢理工大學管理學院，武漢430070；2.浙江萬里學院商學院，浙江寧波315100）

摘要：基于國內外開發區公共治理模式基本類型的比較分析，揭示了發達國家與地區開發區建設給我國帶來的啟示，分析了我國開發區治理模式的特征，并提出了新形勢下我國開發區治理模式的現實選擇思路。

關鍵詞：開發區治理；模式比較；現實選擇

中圖分類號：F127 文獻標志碼：Ａ文章編號：１６７３－２９１Ｘ（２０11）23－０060－03

一、國內外開發區治理模式類型及比較

在開發區發展和演繹進程中，主要存在著政府或其代表機構、以從事經濟活動為主體行為的企業或民間組織以及教育研究機構三大活動主體。在開發區的經營管理中，何種類型的活動主體占據主導地位，直接影響開發區的治理模式選擇和效率發揮。按照該劃分標準，可將開發區治理模式分為四種典型類型，即政府治理型、企業治理型、混合型（通常由政府、大學、企業等機構組成）、學校或民間非贏利機構治理型。由于學校或民間非贏利機構治理的開發區，主要適用于大學周邊面積小，以研發為主的科技園區，與我們界定的經濟技術開發區不同，因此，在本研究中我們著重分析前三種開發區治理模式。

（一）政府治理型

政府治理型，是指由政府設立專門的園區管理機構以便直接進行全權管理的體制。由政府一手操辦開發區的一切事宜，實行“單一窗口”的一站式管理和一條龍服務。該管理體制的最高決策機構是中央或地方政府的有關部門，具體的管理執行機構也是中央或地方政府組織設立的專門機構。

在該治理模式下，由政府成立開發區管理委員會或派出辦公室，且由管委會（或辦公室）履行政府的有關行政職能，對開發區內的企業進行管理。開發區管理機構的部門較齊全。這種模式把各級政府的行政管理職能濃縮在開發區管委會（或辦公室）中，力求用行政的手段處理各種問題，用行政的權威性協調管理開發區企業。政府既負責開發區的管理，也負責初期的建設和后續的服務，即政企合一。新加坡裕廊開發區和中國臺灣新竹科學工業園是其中典型的例子。

（二）企業治理型

企業治理型，是指采用由各方組成的董事會領導下經理負責的企業管理的體制，即以獨立的公司作為開發區的開發者和管理者，負責區內的基礎設施開發建設、經營區內的各項業務、管理區內的經濟活動和提供區內企業所需要的各種服務。通常是把開發區作為一個獨立經營管理的公司，公司多數是國有企業或合營企業。公司是一個不從屬于政府機構，且擁有獨立法人地位和權利的經濟實體。公司一般由政府控制的董事會或理事會來領導，董事會一般由政府、大學、企業以及當地有關人士（如聘請律師）所組成，負責有關開發區發展的重大決策，一般不干預區內各機構的具體業務，園區日常管理和經營業務由公司經理層負責，但經理層必須執行董事會制定的大政方針。該治理模式的典型有英國阿斯頓大學科學園和日本神奈科技工業區等。

在國內的開發區，這種模式又分為以下三類。

1.國企治理型。開發區內雖設立管委會，但仍以公司為主體進行經營管理和社區一般性事務管理。管委會與國營大企業的黨委會有類似的功能，如早期的招商局蛇口工業區。這類開發區一般屬國家所有企業，賦予了較多的管理權限。

2.外商治理型。開發區內不設管委會，只指定區外主要管理部門協調，如上海漕河涇微電子高技術開發區，完全由港商投資和管理。深圳一些小開發區也采用這種模式。

3.聯合治理型。以國有企業為主，由中外企業參股組建聯合公司對開發區進行經營管理。上海的開發區大都是采用此種管理模式，如閔行經濟技術開發區，就是由上海閔行虹橋開發公司（65％）與中銀香港（25％）、中國銀行（10％）三家共同出資成立的具有中外合資性質的閔行聯合發展有限公司負責開發與管理；再如浦東金橋出口加工區的情況是先由市政府投資，注冊金橋開發公司，之后與交通銀行等合作為內聯企業，再與招商局等合資成立中外合資公司，最后成為上市的股份公司。

（三）混合型

混合型治理模式主要分布在歐美發達國家或地區，常以基金會的名義進行開發區管理。采用這種模式要求有較好的外部發展條件。此類模式的開發區能把政府力量與市場力量有機地結合起來，既發揮了政府的作用，具有政府治理型所具有的集中統一、權威性高、規劃性強的特點，又發揮了民間和市場的作用，有市場管理型所具有的靈活性、創造性、活力和競爭力強的特點。國外一些規模較大的科學工業園、科學城和技術城一般采用此種管理體制。如美國北卡羅來納三角研究園由三角研究基金會管理、日本熊本技術城由熊本高技術密集區技術開發基金會管理、法國法蘭西島科學城由科學城協會管理等。

（四）開發區治理模式比較

從管理機構層次結構來看，三種治理模式均包含有三個層次：都有最高決策機構、具體管理執行機構和服務機構（見圖1）。政府治理型最高決策機構是由中央政府有關部門聯合參加組成，如基金會、理事會、指導委員會等，其成員絕大多數為兼職人員，許多是有名望或有權威的人士，定期開會，議決重大問題。其他類型的最高決策機構則是由多方成員組成的董事會、協會、管理局，管理機構為公司、基金會或專項職能部門。此外，管理執行機構幾乎都有專家咨詢小組（委員會）輔佐。

從管理職能范圍看，三種治理模式的管理職能均基本相同。主要體現在：制定和實施開發區發展計劃（包括立法工作）；從事基礎設施和研究設施的建設；籌集風險資金；創辦孵化器，扶植新企業；負責房地產；負責入區機構（企業）的甄選、登記和管理；組織區內各方的交流與合作；舉辦技術培訓和進行技術咨詢；促進科研與生產的合作；加速科技成果向商品的轉化；對區內的活動作出限制，等等。但也有極少數開發區管理職能較特殊，如只進行地產管理，或實行統管的“小政府”。像中國臺灣新竹科學工業園區，不僅要負責園區的基本建設，還要負責其一切經營活動。

從管理體制來看，政府治理型的資金有保障，風險由政府承擔，政府的干預較強，有利于協調各方面關系和宏觀調控，具有權威性、集中性和統一性的特點，但政府干預過強，缺乏靈活性，不利于激發活力和創新。企業治理型模式的開發區資源配置較靈活，市場競爭力較強，充滿活力，缺點是缺乏統一規劃，資源集中不夠，容易產生外部不經濟問題。混合型模式融合了前二種模式的優勢，但在我國仍處于摸索階段。

二、我國開發區治理模式的特征分析

（一）開發區的治理模式將隨開發區發展而變化

縱觀我國開發區發展歷程，隨著開發區的不斷發展其治理模式也并非一成不變。我國最初的開發區大多采用政府治理型的開發模式，管委會和開發公司是“兩塊牌子，一套人馬”，政企合一。但是，隨著改革開放的不斷發展，如今一些開發區逐漸引入市場化經營，嘗試走政企分開的道路；原來很多市場化經營的開發區也逐漸向傳統的經營模式靠攏，部分開發區因創新動力不足出現了向傳統體制回歸的跡象。

（二）政府治理型是我國大多數開發區選用的模式

在這種模式下，常成立以省市領導組成的領導小組負責開發區發展重大決策和重大問題的協調，但不插手區內具體事務，讓開發區有個寬松的管理環境，成立開發區管理委員會作為所在地區政府的派出機構，在開發區內行使市一級經濟管理權限和部分市級行政管理權限，包括項目審批、規劃定點、房地產發展、人事勞資、審批入城戶口等。在機構設置上，設工委（或黨委）與管委會兩套班子合屬辦公，下設直屬機構和市屬分支機構：主要是稅收、公安、工商等，實行責權配套、高效運轉的管理體制。為適應市場經濟體制的需求，開發區通過健全社會化服務體系，引進一些事業性、中介性機構，為企業提供各種社會化服務，克服企業辦社會的弊端。

但是政府治理型也存在一些問題。一是開發區管委會定性不明確。開發區管委會的地位缺乏法律依據，管委會沒有明確的法律地位和行政主體資格，容易造成管理上的混亂，不利于開發區的長遠發展。二是開發區政企不分。不利于公平競爭環境的形成，不符合市場經濟的基本要求，更不符合國際慣例。如為了融通資金和開發運作，大多數開發區都成立了開發公司，但在管委會主導型治理模式下，都是政企不分，有的是管委會和開發公司一套人馬、兩塊牌子，開發公司形同虛設，經營自主權難以到位。

（三）我國開發區大規模實施企業治理型的基礎條件尚不具備

該種類型的開發區管理機構本身是盈利性的企業單位或企業治理型的事業單位，它們雖然代表政府行使部分行政性管理職能，但更重要的是管理機構通過房地產，基礎設施的經營，技術和資本入股等形式取得經濟利益，其形式是由政府各有關部門負責人組成領導小組，發揮決策、行政指導、協調的職能，開發區內成立建設開發總公司，總公司是具有法人地位的經濟實體。該種管理模式的開發區管委會只負責區內各種政策的協調、各種部門的溝通，保障開發區的經濟發展與社會整體發展一致，不具體負責開發區內基礎設施的經營建設。企業治理型可使開發區的開發管理工作實現集中化和專業化，提高運作效率，開發公司融資主體明確，成本效益核算科學，容易打造符合國際慣例的公司治理結構。

從目前我國開發區發展現狀看，由于時機和條件尚未成熟，現階段還不宜大量過早選擇企業治理型的模式，但要看到這是我國開發區實現可持續發展的必然趨勢。選擇企業治理型的模式，須具備一定的前提條件，即需要有市場經濟發育相當成熟的外部環境，政企分開，政府及各種市場經濟主體自覺按市場經濟規律處理事務。

三、我國開發區治理模式的現實選擇

從開發區演變軌跡看，具體采用何種治理方式要與開發區的功能定位、所處及其環境、開發區生命周期階段相匹配。我們認為，通常開發區有三種體制安排可供選擇。

（一）相對獨立的管委會體制

為了減少區外行政體制的干擾，從組織上保證制度試點的順利實施，可在開發區實行相對獨立的管理體制。一個較為理想模式的選擇是“準政府的管委會＋開發模式的企業化”。即管委會作為政府的派出機構，其主要職能是經濟開發規劃和管理，為入區企業提供服務，擁有一定的行政審批權；而開發經營由獨立的開發公司承擔，實行完全的政企分開，開發區管委會作為管理主體不直接從事開發區的開發經營。

企業廠商是開發區的使用者，根據企業自身的經營內容、經營規模和經營方針，根據生產成本、交易成本以及獲取外部規模經濟等綜合要素，選擇適宜的區域作為廠址，租賃經濟開發區的土地廠房及相關輔助設施，在國際分工的背景下納入相關的產業體系，以取得產業聚集效應。

開發區管理機構作為運營者，接受所有者的委托，行使工業房地產管理的職責，為使用者提供工業用地、廠房及相關輔助設施，包括水電、熱能、電信、公路等基礎設施，為使用者提供各種便利快捷的商務及生活服務，為使用者提供舒適清潔的環境。

政府部門是開發區的所有者、組織者，通常采用直接參與和間接參與兩種方式對開發區進行經營管理。直接參與是政府部門直接領導、直接組織、直接參與經濟區的開發建設，發展中國家較多采用這種方式；間接參與是委托政府部門以外的機構如公共團隊、地方自治體、大學、企業等進行開發建設，政府則作某些政策等方面的引導和支持。建設開發區是區域社會經濟活動發展的綜合需要，是政府部門指導和干預微觀經濟的一種制度安排，準確的功能定位、合理的園區規劃是其首要任務，發展經濟、取得社會效應是其最終目標。

（二）適時向規范化企業制度轉變

開發區管理體制及運營機制的改革創新應以建立規范的公司化制度為目標，并從以市場進行資源配置的角度來看待開發區的定位。即園區就是作為面向企業，為其提供綜合產品，并通過企業的有償使用獲得報酬的產品供應商角色。這需要采取以下四個措施：

一是分離開發區雙重職能。在行政職能與經營職能分離時，要通過制度上安排，清晰和明確地界定宏觀職能與微觀職能、企業職能與非企業職能。政府和開發公司如何在市場經濟的框架內探索新的監管模式和利益分配機制將是保障職能分離的關鍵。

二是實行政資分離的開發區資產運營管理體制。實行政資分開，把開發區資產運營管理職能從管委會中剝離出來，建立專門的園區資產運營管理公司，負責開發區的建設、運行和服務。從而使政府與開發區運行機構的關系轉變為委托和被委托的關系，實行政府授權管理，采取特殊法人的治理結構。政府通過建立制度規范來約束運行管理機構，而不是直接干預其經營。開發區的建設應該發揮民間資本的作用。對一些短期內能夠回收的基礎設施項目，可以允許民間資本經營或有民間資本參與。

三是公共基礎設施與商業開發分離，實行專業化運行管理。根據開發區基礎設施具有的準公共產品性質，對開發區基礎設施的開發做出特殊的制度安排，把開發園區開發納入城市發展規劃，把城市公共基礎設施建設功能從工業和商業用地開發中分離出來，由城市公共事業部門負責。資產管理公司在特定制度安排框架下，自主經營，同時政府在給予資助和補貼的同時，對基礎設施的價格進行上限控制。

四是建立健全開發區公共財政投資體制。當前，開發區的投資重點是要向開發區公益性的基礎設施及教育、醫療、防疫、安全防衛系統等公共事業方面轉移。開發區的管理部門還要為其社區創造優良的創業適居環境，要更加關注服務水平、社區服務、公共安全、文化衛生等綜合軟環境建設。

（三）開發區與行政區融合

開發區與行政區融合，或者開發區成為獨立的行政區也是開發區治理模式的一個現實選擇。從目前情況看，隨著開發區范圍擴大和功能的多元化，其管理體制正呈現出從準政府向行政區體制轉化的趨勢。當然，這種轉變決不能認為是新體制在舊體制影響下的復歸，而應該是在同一個新的體制框架下的并軌。開發區與行政區融合或轉變為獨立的行政區，要力避在開發區的非正常回歸。要進一步探索已經顯現出“經濟孤島”困境的開發區如何在“獨立”與“融入”之間尋找到一套適合開發區靈活發展的新機制，同時妥善處理開發區轉型“功能多元化”與機制“運作靈活化”關系。

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