我國NGO發展中存在的問題與對策

（中國人民公安大學治安系，北京100055）

摘要：我國NGO在發展過程中存在諸多的問題，如自身能力有限，又受制于外部法制環境、政策環境，導致自治不足；更重要的是普遍缺乏應有的理念和使命感。針對這些問題，根本解決措施就是要加強自身能力建設，正確發揮政府扶持、監管作用并培育公民意識。

關鍵詞：NGO；能力建設；自治；公民意識

中圖分類號：D632 文獻標志碼：Ａ文章編號：１６７３－２９１Ｘ（２０11）23－０226－02

一、我國NGO發展中存在的主要問題

（一）NGO自身能力有限

非營利組織的能力包括組織的活動能力、管理能力、創新能力、擴張能力和可持續發展的能力。中國的大多數NGO自身能力有限，在人員、資金、信息、經驗等各方面非常欠缺。

首先，人才缺乏。能力不足的基本原因是人才不足，特別是具有創新能力的人才不足。在絕大多數自上而下的非營利組織中，基本的工作人員幾乎都來自政府機構，其中有許多是從第一線退下來的退休人員；在很多自下而上的非營利組織中，沒有或幾乎沒有固定的人才渠道，定員和編制極為有限，主要依靠志愿者開展活動，因此，普遍存在制度不健全、管理不科學、家長制等問題。我們以一份《甘肅非政府組織調研報告》為個案來看一下人才缺乏方面的主要問題。這份調查報告主要對甘肅省工商、建筑、文化、科技、體育、衛生等不同部門、不同行業的60多家非政府組織進行了問卷調查，顯示這些非政府組織普遍村在“專業人才缺乏，年齡老化嚴重，人員知識結構不合理、法律意識偏低”等問題。從知識結構上來看，具有大專以上學歷的所占比例不到60%，僅有53.6%，而具有本科學歷的只占31.3%，高中以下學歷的占46.4%；從職稱來看，有高級職稱的占31%，中級職稱的占35%，初級職稱的占4%，另有30%的沒有職稱；從年齡結構來看，50歲以上的占56%，其中60歲以上的占33.8%，離退休人員占60%以上。而且組織規模偏小，專職人員比重少。所調查的中介組織員工人數大部分只有幾個人，有的甚至沒有專職人員。其中，有3～5人的組織占59％，有6～10人的占30%，超過10人的占6%，人員最多的也就只有17人，而僅有1家。

其次，資金匱乏。清華大學公共管理學院NGO研究中心的《中國NGO研究——以個案為中心（2001）》調查報告顯示，近90%的中國NGO每年支出額在50萬以下，只有不到2%的NGO每年支出規模在100萬以上。這從一個側面反映出中國NGO整體在經濟上的拮據。 其中政府補貼是主要來源，2000年，我國NGO收入中來自政府的補貼占53%。但政府的資金一般都流向有官方背景的NGO，如政府創辦的各種專業協會、行業協會和商會或一些學術研究團體，草根NGO則享受不到這樣的待遇。資金的嚴重不足使尋求商業贊助和國際社會的資助成為很多草根NGO基于現實無奈而采取的一種“時尚”的做法。這樣就不可避免地要受到一些企業和國外NGO影響和支配。如何平衡利弊？對于尋求商業贊助和國際支持的辦法目前很值得研究。

（二） 與政府關系上存在的問題

非政府組織的自治不足主要表現在對政府的較強依賴。目前，我們可以按NGO的民間性和官方色彩程度分為四類，即官辦、官辦民助、民辦官助和民辦四類。中國官辦的NGO，在中國NGO中占有主導及優先發展地位。另外，大量的民辦NGO，也都大多從政府、事業單位中產生或剝離出來，而又受其“主管”和“監督”。相當一部分自上而下的社會團體由于本身是從政府的職能部門轉變過來的，或者是由政府機構直接建立的，從成立開始就與政府有著千絲萬縷的聯系。它們在觀念上、組織上、職能上、活動方式上、管理體制上等各方面，依然學習和繼承政府行政體系的那一套，其實依舊是作為政府的附屬機構在發揮作用。由于非政府組織掌握著政府轉移過來的或委托的一些權力，如市場準入、發放許可證等等，因而也就存在著權力腐敗的可能性問題。

（三）社會文化環境上的困境

在中國，非政府組織是一個外來語。西方非政府組織的發展有著與市場經濟相適應的普遍的公民意識、自治觀念、法制觀念、契約精神、公益精神等，這些來自文化方面的深厚積淀，是中國非政府組織所缺乏的。同時，在迅速發生的社會轉型過程中，舊的社會價值體系和道德倫理觀念受到巨大沖擊，社會中原有的公益觀念也變得模糊，這使得非政府組織發展所必不可少的志愿精神、公益精神和社會公信嚴重不足。造成中國非政府組織理念和使命感的缺乏，而我們知道理念和使命是一個組織存在和發展的靈魂，對非政府組織而言尤其如此。因為非政府組織向來以使命為先，以奉獻為本，以自由與民主為根，可以說，缺乏這些理念，也就根本稱不上是真正的非政府組織。現階段，我國非政府組織存在的諸多問題，除其他客觀原因外，根本在于缺乏應有的理念和使命感?？梢哉f，理念和使命，在中國非政府組織發展中已經超過資金、人才、管理和專業技術缺乏而成為更重要的因素。

二、對策

（一）加強自身能力建設

Deborah Eade說：“（非政府組織的）能力建設應該是促進改革公民社會的參與與民主程度。能力建設是一種達到目的的手段，通過評估增強對受援組織活動的質量的改善，是對機構的組織和運作能力的提高。能力建設一種目標，通過對環境的分析和目標的選擇，以提高機構的決策能力。能力建設是一個適應變革的過程?！狈钦M織的能力建設主要從以下幾個方面著手。

1.實行民主、高效、公開的治理

非政府組織的民主管理，除了需要有一套制度規則與程序之外，還需要有一系列非正規的行為準則，以切實在組織內部形成民主決策和民主監督的體制。非政府組織的活動不以營利為目的，不是利潤取向，但同企業一樣，必須進行成本核算，追求在既定投入條件下的產出最大化，因此，必須像企業那樣盡可能有效地運用這些資源，不僅要獲得經濟效益而且要獲得社會效益；同時，非政府組織的治理結構和人事安排，重大決策的形成與實施，資源的籌措和使用效果，資金的管理和財會制度等，都應貫徹公開原則。

2.加強專業能力建設

NGO需要在它選擇的領域開展優質的工作。由于許多NGO剛剛開始在諸如個人咨詢、社會工作、肢殘和精神殘疾兒童康復等方面開展工作，這些工作無論對它們還是對中國都是很新的領域，在某些選定的環節尚須提高其員工的技能，因此，要對員工的進行經常性培訓。組織應擬訂可滿足個人發展需要，切合工作要求及順應組織發展需要的訓練及培育計劃，即所謂的員工事業規劃方案（Employee Career Develop Program，簡寫為CDP），并按部就班地安排同仁參加訓練及培育的活動，以幫助員工了解和熟悉工作，更重要的是培育他們成為資深且優秀的人才。

3.提高合理調動資源特別是本土資源的能力

目前，中國的一些非政府組織，特別是小組織在調動資源上還缺乏相應的經驗，因而常常無從下手。求助于國際資助，是目前許多中國NGO的無奈選擇。但是，中國的NGO數目正在不斷增多，又由于中國的人均國民生產總值和政府稅收的穩定增長，國際發展機構，特別是附屬于外國政府的機構將在未來幾年里撤出中國，將它們的資源轉到更窮的國家。因此，開發對本土資源的調動能力將更為重要。

（二）正確發揮政府扶持、監管作用

正確發揮政府作用，就是要致力于建立與非政府組織的合作關系，減少沖突。以此為目標和原則，對非政府組織進行扶持、培育并加強監督管理，這也是我國政府的一貫方針。

目前，政府對非政府組織的主要作用體現在培育支持和監督管理兩方面。

首先，就培育扶持作用來說，政府對NGO的扶持培育，最重要的是資金方面的資助。西方國家NGO的資金30%以上來自政府資助。如果缺乏政府提供的資源，許多NGO組織就難以生存。政府負責提供資金，NGO承擔服務性工作，NGO的服務實現了政府期望的公共目標，政府資助則壯大了NGO的服務能力。這是市場經濟國家普遍采取的做法，我們應該吸取它們的經驗，制定具體辦法，為我國NGO發展提供必要的資金援助。

其次，就監督管理作用來說，從總體上看，我國政府對非政府組織的管理，在登記環節控制得很嚴，但機構一旦完成登記，政府對組織的管理則變的很松甚至處于放任自流狀態。因此，加強政府的監督管理勢在必行。一方面政府應該放松登記管制，以體現公民的自由；同時，加強對組織運作期間的管理，對其運作的規范化及質量進行監督，以確保這些組織的運行質量。

（三）培育公民意識

培育公民意識要通過家庭熏陶、學校教育、媒體引導多個途徑來實現。

首先，建設民主化的家庭。家庭生活是一個人社會化的第一站。兒童會由于成長在的不同的家庭而養成不同的社會價值取向。根據國外學者的調查，孩子有關社會與政治生活的情感基調、價值傾向、行為選擇等與父母有很多相似之處，他們追隨父母的相關性甚至是一致的比例高達70%—80%。 因此，培養公民意識，應當首先從家庭開始，其中最重要的事情是改變成年人的思想觀念，在家庭成員、父母子女之間形成一種平等關系，使每個人都享有被尊重的權利，使家庭成為平等、民主、文明精神的發祥地。

其次，通過學校教育培育公民風格。學校主要應該從以下兩個方面加強推動公民意識的培育。一是從教育普及程度方面的推動。就公民受教育普及率來看，中國的教育普及率遠遠低于發達國家。因此，國家應該增加對教育的財政投入，使更多的人接受基礎教育、高等教育。二是從教育理念方面的推動。要倡導社會關懷和人文情操，加強對青少年的人文意識培育，具體的就是從中學教育開始建立專門的“公民課”。

最后，通過媒體宣傳公民意識。大眾傳播媒體的覆蓋面寬，對國民的影響比較大。因此，應鼓勵媒體注重對事實真相的報道，以實事求是的精神成為“輿論監督，群眾喉舌，政府鏡鑒?！?宣傳權利意識、宏揚法治精神，培育公民意識。我國媒體在這方面作的比較好的有《焦點訪談》、《今日說法》等電視節目。目前，隨著互聯網的普及，媒體對人的影響越來越大，互聯網由于具有傳播廣、受眾多、速度快的特點，對于引導國民的思想、宣傳公民意識所起的作用不可小覷。

參考文獻：

[1] 中國民間組織網 http：//www.chinanpo.gov.cn，甘肅非政府組織調查報告.

[2] 清華發展研究報告2003：中國非政府公共部門[R]北京：清華大學出版社，2004：75.

[3] Deborah Eade，應維云，劉國翰，譯.能力建設——通向以人為中心的發展之路[M].北京：九州出版社，1999：39-40．

[4] 威廉·斯通.政治心理學[M].哈爾濱：黑龍江出版社，1987：45-46.