強化土地管理\\激活閑置土地防止國有土地資產流失

自2001年國務院下發《國務院關于加強國有土地資產管理的通知》以來，全國各地土地儲備管理工作開展得轟轟烈烈，為強化土地資產管理、激活閑置土地、增加土地資產收益做出了巨大貢獻。制定了土地儲備管理職責，根據收購儲備計劃，對需盤活的企、事業城鎮的土地進行收購，根據土地利用總體規劃和縣城規劃以及市場需求，以增強政府對土地供應的凋控力度，負責管理各項儲備土地，以拆遷人的身份依法向有關部門申請辦理房屋拆遷許可證，有計劃地統一進行拆遷安置和“三通一平”等期開發，做好土地使用權招標、拍賣、掛牌出讓的招商浴談以及投放市場前的準備工作。定期向縣土地儲備管理委員會匯報儲備、出讓工作運作情況，做好土地收購儲備資金的籌集、運作和管理，確保國有資產的保值增值。根據以上職責，在縣政府的大力支持下，我縣的土地市場有一個美好而可觀的前景，但實際不然，我縣的土地市場存在著一些不容忽視的問題。

第一部分問題和困難

一、社會上部分人對土地使用權認識模糊

我國現階段存在3種性質的土地使用權，即國有劃撥性質的土地使用權、出讓性質的土地使用權和租賃性質的土地使用權。社會上很多人沒能很好地區分這三種性質的土地使用權，特別是對國有劃撥土地使用權和出讓性質的土地使用權模糊不清，具體表現為：

1、把國有劃撥土地使用權當作企業的固定資產。許多企業雖然已停產停業多年，原廠址的土地長期閑置 ，或者因搬遷改造需要處置閑置的原廠址的土地。收購儲備管理中心按法律法規要求收購其原使用的劃撥土地，并給以適當補償時，企業往往要求政府批準其將土地變性為經營性土地后轉讓開發，轉讓土地所得全部歸企業所有，由企業自行支配。如原來的糧站豬廠、供銷社、國有工廠等。

2、法院將國有劃撥土地（甚至集體土地）使用權當作出讓性質的土地使用權作為企事業單位財產，依法查封拍賣，拍賣所得資金直接用于償還債權人的債務或安置職工。

3、對土地的發展權沒有得到充分理解。在現行法律法規中，土地發展權即土地用途、容積率、土地使用年限等是根據土地利用總體規劃和城市總體規劃的要求進行確定，任何單位和個人不得擅自改變。而部分企事業單位自行改變土地用途、容積率、使用年限，批建兩張皮，劃整為零，各辦一證，自以為得到土地使用權，自行修建無人可管，且無土地發展權，這樣的現象有所存在。但我們是絕對不允許它的存在，并需以法嚴勵處置。

二、外界因素的干擾儲備工作難以實施

對土地權益錯誤或模糊的認識，也就自然導致對政府土地收購儲備管理制度的誤解。一是認為政府實行土地收購儲備管理制度的法律依據不足，宣傳力度不夠，沒能充分利用這個政府機關；二是部分人認為土地收購中心是以低價收購、高價轉賣，從而賺取自身利益的行為，心里嚴重抵觸，導致這種想法的原因是劃撥土地和出讓土地使用權的混淆；三是一些政府部門、執法機關認為土地使用權歸誰，誰就有處置使用權的權力，而土地收購儲備管理機構只有服務辦理相關手續的義務，沒有處置權，導致這種現象的原因就是土地收購儲備管理制度沒能通過各種形式大力宣傳。

三、當地政府對土地收購儲備管理的支持度為零

沒有當地政府要求各企事業單位對閑置土地通知，閑置地仍然在一旁閑置，無法激活利用。對于上報的土地處置辦法視而不見，但和開發者商議要求本機構如何處理，故我中心又成立了，手續辦理代理單位，職能不能充分利用發揮，土地市場混亂。

四、缺乏資金支持

土地收購儲備管理是國家設定的，即有政府行為，也有商業行為的特殊行業。這種業務需要依靠巨額資金才能順利開展工作，從而實現強化土地資產管理，增加土地收益，提高土地利用效率，達到政府土地調控目標的宗旨。內地土地收購儲備機構有政府劃撥的數千萬元啟動資金，也有巨額信用貸款，還有其他靈活多樣的融資方式作為土地收購儲備工作的支持，而我們當地政府根本不重視此行業，甚至有些領導不知道這個職能的存在，故資金來源得不到支持，就象“籠中之虎”，不能增加土地收益，提高土地利用效率。

第二部分土地收購儲備工作應采取的對策

一、擴大宣傳，爭取縣政府及相關部門的理解和支持

為實現政府對土地市場的宏觀調控，盤活存量土地資產，優化土地資產配置，土地儲備中心代表政府視不同情況將國有土地收回、收購或預收購后予以儲存，這是一個綜合的系統項目，需要政府形成共識并領導、指揮土地儲備工作有條不紊地推進。據初步調查，我縣縣城地區就有近1000畝存量用地，加上各鄉鎮的總共約2000多畝，如果政府通過儲備制度積極盤活、合理利用每一宗土地，能使我縣的土地即能合理利用，又能增加財政收入。存量用地的處置因債務糾紛、破產、改制的居多，人民法院以其司法權威，不顧土地管理法律、法規和國務院15號、青海省政府113號文精神，以處置地上附著物為名，甚至直接裁判土地，擅自將應屬國家所有的劃撥土地作出判決或委托拍賣機構處置，這是嚴重違反法律和政策的行為，會使國有資產大量流失。因此，要實現強化國土資產管理的目的，除爭取政府及相關部門的支持外，必須要有當地人民法院的積極配合和支持。對涉及收購儲備的原用地戶不理解土地發展權屬國家所有情況，應耐心、細致地宣傳法律法規和國土政策，使其動之以情、曉之以理。

二、嚴格依法辦事，積極發揮政府壟斷土地一級市場的職能作用

土地管理法律、法規和政策賦予國土資源行政主管部門代表人民政府集中、統一管理、統一出讓，國土資源神圣職責，土地收購儲備的目的就是要政府壟斷土地一級市場，達到對土地資源的統一收購、統一儲備、統一規劃、統一管理，即“五統一”目的。近幾年因職工集資建房、籌集買斷職工資金、安置職工、“退二換三”等原因，連同國有劃撥土地及地上附著物一并處置的情況較多，單位和個人紛紛效仿非法轉讓土地，造成土地隱形市場異常活躍，并且難以查處，違法占地時有發生，形成多渠道向市場供地趨勢，政府壟斷土地一級市場成為一句空話。允許土地隱形市場存在和多渠道

供地，必定破壞土地市場的正常秩序，影響政府土地收益嚴重流失。因此，政府從履行職責，強化國有土地資產管理的角度出嫁，采取有力措施，整頓土地市場秩序，促成“一個池子蓄水、一個龍頭放水”的供地模式，這樣，既有利于實現宏觀調控的目的，又能增加政府的土地收益。

三、用多種方式開展土地收購儲備工作

土地收購儲備的方式方法多種多樣，實踐中應根據實際情況采取相應的方式。

1、即土地儲備中心代表政府根據的《憲法》第10條、《土地管理法》第2條及其它相關條款規定進行征用集體土地的行為。我國的征用土地是國家為了進行經濟文化、國防建設以及興辦社會公共事業，依法強制、有償的征用集體所有土地。對已有立項批復的經營性用地項目或升值潛力較大區段集體土地，應根據土地利用總體規劃和城市建設總體規劃啟動征用儲備程序進行土地儲備。

2、收回儲備。土地使用權收回實際上是土地產權的收回，反映了土地所有者對土地的最終處置權。從土地使用權取得方式上看，既有以有償出讓方式取得土地使用權的收回，也有以無償劃撥方式取得土地使用權的收回，還有臨時用地使用權的收回。在收回方式上有依法無償收回和補償收回兩 種形式。無償收回土地情形主要有因單位撤銷、遷移等原因停止使用原劃撥的國有土地；未經原批準機關批準連續2年未使用土地；土地使用者擅自改變土地用途，限期改正逾期拒不改正的土地；土地使用權出讓年限屆滿土地使用者未申請續期或申請續期未獲批準的；土地使用者未按出讓合同約定條件開發、利用、經營的土地；土地使用者未按合同交齊出讓金，依法分攤分割的部分土地；法律法規規定的其他可以收回的土地。有償收回土地的情形主要有政府為實現規劃進行舊城改造需要調整使用的土地，“退二進三”企業使用的原劃撥土地；破產企業的土地；由于政府原因致使國有土地使用權出讓合同無法履行、受讓人提出解除合同的地塊、及其他經補償可以儲備的土地。土地收回的主要對象是城鎮存量土地，可以是無償的，但對土地上的合法投入應予適當補償。

3、置換儲備：即政府根據城市規劃和土地儲備計劃，通過土地儲備機構與將要進行儲備開發土地的使用者進行協商，以土地置換方式取得待開發土地進行儲備。置換土地使用權價值不對等的，進行差價補償（以實物或貨幣的方式）。貨幣補償金額由土地儲備機構與原土地使用權人協商確定，或經有相應評估資質的房地產評估機構確定。

4、預約收購儲備：即在簽訂收購合同后，向原土地使用權人預付適量定金（或暫緩補償），其土地進入儲備庫，供地后土地收益在扣除國家稅費后，由原土地使用權人與政府按約定的比例分成，這既減輕了土地收購儲備資金的壓力，又滿足了土地使用權人對土地增值的期望，在沒有儲備基金的情況下，這種方法是應采用的主要方法。

五、積極擴大融資渠道

資金和土地是土地儲備管理的兩大基本要素。土地儲備過程既是土地流轉過程，也是資金循環的過程，在實際運作中沒有大額資金加以支撐和驅動，是難以有效運作的，可以說資金是土地儲備機制建立、發展和順利運營的精神要素，土地是物質要素，二者缺一不可。從全國各地來看，資金的解決主要有政府先期投入一點、土地實物置換一點、土地收入切出一點、銀行貸款解決一點等辦法。在我縣政府先期投入和銀行貸款無望的情況下，主要應采用以下幾種方法籌集并擴大土地儲備資金。一是爭取土地實物置換一部分，若有可無償收回的土地，依法收回后直接儲備，出讓后的收益作為儲備資金。儲備土地做抵押銀行貸款充實儲備資金。

六、嚴格執法，堅決堵絕土地非法轉讓和違法占地行為

土地隱形市場中非法轉讓和違法占地的存在嚴重擾亂了政府主導土地一級市場，也巨大的影響著土地二、三級市場。只要通過嚴格執法，嚴厲打擊土地非法轉讓和違法占地行為，積極主張政府優先收購權，才能強化土地收購儲備工作；才能防止土地資產流失；才能規范土地市場秩序。