利益博弈中的房價與政府執行力探究

摘要：近年來，我國房價似乎陷入“調整-觀望-再漲” 逡巡往復的“怪圈”， 高房價已經成為整個社會關注的焦點。房價過高與土地財政化、住房結構不合理、政府官員涉足房地產關系密切，這就需要改變“土地財政”、建設保障性住房和打擊房地產領域的腐敗，抑制房價過快上漲，保障人民生活健康有序發展。

關鍵詞：政府執行力 房價 房地產

中圖分類號：F293.31 文獻標志碼：Ａ文章編號：１６７３－２９１Ｘ（２０11）26－０059－02

自2003年以來，我國的房地產市場陷入了“越調越漲”的怪圈，政府對住宅市場的宏觀調控政策逐年提出，幾乎是“一年一調”，房價也隨之“一年一漲”。這種怪圈以“調整-觀望-再漲”的形式出現，每經歷一次循環往復，房價都會攀升到一個新高點。調整-觀望-再漲，中國房價似乎陷入逡巡往復的“怪圈”。為什么房價越調越高？為什么中央政府在住房問題上的宏觀調控政策往往事與愿違？其根源何在？這些問題值得我們去探索和思考。

一、中國房價的現狀分析

為了更好地滿足人民群眾的住房需求，改革開放后，我國開始探索城鎮住房制度改革。1998年后停止住房實物分配，全面推進城鎮住房制度改革。在住房制度改革的推動下，近年來房價過高的問題十分突出，到2001年，房價開始大漲。2001年7月1日開始，實行土地招拍掛制度。隨之，在全國范圍內，地價飆升，“地王”頻現。2002年，央行開始對市場進行宏觀調控。然而，在國家的宏觀調控下，2003年，地價和房價依然是一路飆升。受國際金融危機的影響，2008年下半年房價曾一度有所回落，但2009第二季度以來，房價迅速回升并大幅上漲。數據顯示，2009年全國住宅平均價格漲幅達25.1%。房價上漲過快已經成為一個不爭的事實。

由于不同國家和地區的發展階段、文化、地理環境等的差異，對于房價高低的衡量標準也是不同的，但大多數都認可兩個標準：一是房價—地租比。二是房價—收入比。房價—地租比指每平方米月租金與每平方米房價的比值，通常認為低于1／300就意味著房價過高，目前，我國大多數大中城市的房價—地租比在1／500左右甚至更低。如西部中小城市天水房價—地租比為1／653，房價就顯得非常高。房價—收入比是指住房價格與城市居民家庭年收入的比值，一般認為比值在3～6之間房價就合理，我國絕大多數城市的房價—收入比都超過了10。例如天水房價—收入比為14，房價明顯過高。中國的房價和外國的房價相比也顯得明顯過高，以紐約為例，2009年12月，紐約曼哈頓區的中間價格則為每套81萬美元（約550萬人民幣）。曼哈頓是紐約房價最高的區域，按照中間價格每套550萬人民幣算，每平方米約為2.75萬人民幣。相比之下，中國不少大城市的房價已經進入了“2萬”甚至“3萬”時代，北京中原三級市場部統計，目前北京五環沿線新盤已開始突破2萬元/平方米，四環內新盤價格大都在3.5萬元/平方米以上。日本東京市中心品川站周邊步行9分鐘范圍內房屋每平米2.25萬人民幣。同期我國一些大城市的房價已接近甚至超過這個數字。通過以上的比較分析可以看出，我國大部分地區的房價確實過高。

二、高房價的政府執行力歸責原因

（一）土地財政化，造成政府執行力下降，導致房價上漲

從供給和現實的角度看，中國目前地價的大幅上漲與地方政府息息相關。地方政府推動地價上漲的根本動機就是其“土地財政”利益，即通過出讓若干年土地使用權就能在短期內獲得巨額財政收入。改革開放初期，為了改變城市基礎設施建設的落后局面，有些地方率先走了一條“以地生財”之路，后來國家土地管理局對這一經驗進行了推廣，這對地方經濟發展、城市基礎建設，以及推動城市化進程都起到了非常積極的作用，我們要歷史地看待這個問題。但是，后來“以地生財”成了房價上升的推手。資料顯示，2001—2003年， 全國土地出讓金達9 100多億元， 約相當于同期全國地方財政收入的35%；2004年收入近6 000億元，2009年收入15 910.2萬億元，根據財政部在2011年3月5日消息，2010年土地出讓金2．9萬億元。土地出讓金成為地方名副其實的“第二財政”，有的甚至成了財政收入的主要來源。巨大的“土地財政”利益成為地方政府推漲地價的內在動力。所以，地方政府沒有任何動力去抑制房價上漲，面對房價瘋狂上漲，政府不是無能為力，而是不愿為之。

（二）政府在住房結構調整方面執行力不足，導致房價過快增長

中國房價的畸形增長很大程度上是由于不合理的供求關系所引起的。合理的供求關系是房地產合理健康發展的重要保障。2004年以前， 住房供給遠遠超過住房需求。2005年首次出現了需求大于供給的狀況，此后兩者差距呈擴大趨勢。為解決當前存在的住房的供需結構性矛盾， 2006年5月29日，國務院辦公廳出臺《關于調整住房供應結構穩定住房價格的意見》，提出要增加中小戶型房產的供給，其中規定自2006年6月1日起，新審批、新開工項目，套型建筑面積90平米以下住房占建設總面積的70%以上，并且中低價位、中小套型普通商品住房（含經濟適用住房）和廉租住房的土地供應，其年度供應量不得低于居住用地供應總量的70%，明確了兩個數字90和70%。2006年在宏觀調控中提出的“90/70”政策由于管理不到位，也未得到認真貫徹，致使現實的商品房市場結構成為蘑菇形。這種扭曲的市場結構，一方面推動了炒作投機者的發展，另一方面導致供需矛盾逐步拉大，推動了房價的步步升高。據建設部統計，2008年l0月份，在40個重點城市新上市的商品住房中，套型建筑面積在90平方米以下的住房面積所占比重為31．77%，而2009年1—10月，全國90平方米以下住房開發投資占住宅總投資的比重只有21．46%，與政策規定的調控目標還有較大的差距，住房保障制度尚未從根本上建立。至此，具有保障住房性質的廉租房、經濟適用房和限價房被徹底邊緣化[1]。從以上的分析可以看出，房價上漲在于供需不平衡，供小于求，而供小于求的根源在于保障性住房和土地供應減少，而保障性住房和土地供應減少的根源在于地方政府基于土地財政化而虛假執行上級政策，所以，房價過高與政府政策執行力密切相關。

（三）政府官員涉足房地產造成政府執行力低下，導致房價上漲

高房價既有開發建設體制問題，更與社會政治腐敗密切相關。地方政府官員在個人利益的驅動下，聯合一些房地產商采用占地圈地，圈而不用，占而不建，待價而沽的方法抬高地價，推高房價牟取暴利，高房價又進一步助長腐敗。“房地產是我國社會中隱含權力行使秘訣最豐富、能夠展現權錢交換關系最典型的領域之一”[2]。對中國的房地產來說，官員的腐敗和開發商的暴利，兩者就像“孿生兄弟”一樣“形影不離”。官員與開發商的勾結，主要是利益上的聯系。這種權錢交易必然增大房地產開發的成本：一是開發商與權力交易的成本。商業賄賂貫穿房地產開發的各個環節。二是腐敗競爭成本，開發商們為了更有把握拿到心儀的地塊，可能爭相拿出更多的資金來賄賂官員，加劇腐敗的蔓延和升級。三是效率成本。當正常的市場交易行為和正常的權力行為，與腐敗緊密聯系在一起的時候，必然制約效率的發揮，這同樣會大大增加房地產開發的成本。由此可見，房地產腐敗產生的“灰色成本”助推房價高漲的力度是巨大的，對此，原全國人大常委會副委員長、著名經濟學家成思危就曾坦言：“如果權力都在陽光下運行，開發一個房地產項目的成本能降低15%左右”[3]。

三、有效抑制房價的政府執行力路徑探討

（一）通過改變“土地財政”促進政府執行力的提升，抑制房價過快上漲

地方政府之所以對土地財政“情有獨鐘”，其根源在于中央和地方事權和財權不統一。我國現行的財政政策是中央將財政權力的一部分下移給地方政府，但中央只是將支出權（事權）更多地下放給了地方，財力卻沒有對等下移。這種事權大于財力需要的安排其直接后果就是地方財政預算內收入不足，只好尋求預算外的財源。實現該目標的最好辦法就是通過批租土地來增加預算外財政收入，以彌補預算內財政收入不足，從而抑制土地價格不斷上漲、房地產市場過熱。而地方政府對建設保障性住房普遍缺乏積極性，這是因為保障性住房不僅不能為地方政府賺錢，反而會賠錢。因此，要使地方政府擺脫對土地財政的高度依賴，就必須改變現行的財政政策。首先，規范土地出讓收入管理，降低地方政府對土地出讓金的過度依賴。其次，開征物業稅，增加地方政府財政收入。最后，賦予地方獨立征稅權，多渠道開辟新財源。對全國普遍征收影響不大的稅種，立法權設在中央的同時，要賦予地方政府政策調整權，征收規模小、沒有在全國統一開征的稅種，賦予地方立法和政策調整雙重權力。

（二）加強地方政府在保障性住房方面的執行力，抑制房價過快上漲

中國房價的畸形增長很大程度上是由于不合理的供求關系所引起的。世界各國的經驗均證明，住房問題不可能完全由市場來解決，更多的需要用住房保障來解決，住房保障才是房地產市場的主要政策方向，政府更是責無旁貸。因此，必須加強各級地方政府在住房保障方面的執行力，提升政府在住房保障方面的財政支出金額、投入比例以及增長幅度，解決中低收入群眾住房問題。但是，一些地方政府并沒有認識到建立住房保障制度的深刻意義，在他們看來，建設保障性住房是負擔，是一件不“劃算”的買賣，會使自己的利益受到損害。一些地方官員還錯誤地認為，拿出一定的土地建設保障性住房，意味著地方政府不能再通過經營土地獲取巨額土地收益，等于斷了自家的“財路”。在以GDP為主導的政績觀的影響下，我國地方政府建設保障性住房的積極性難以調動，當前一些地方保障性住房興建出現了瓶頸。公民住宅權的實現不能僅憑政府的良心而為之，應建立規制地方政府在保障性住房建設方面積極性的法律機制，應當包括以下內容：首先，通過立法明確“保障公民住宅權”既是政府的政治責任，也是政府的法律義務。其次，建立合理的、能夠調動地方政府積極性的相應措施。最后，建立官員個人問責機制，完善法律追究機制。

（三） 加強地方政府在打擊房地產領域腐敗的執行力，抑制房價過快上漲

在房地產這樣一個腐敗橫行的市場中，腐敗已經成為一種無形制度，一種人人都要遵循的規則。究其原因，主要是與房地產業息息相關的政府部門行政權過大，過于集中，尤其是公共權力的運行不夠公開、透明，缺乏有效的監督制約密切相關。因此，要使房價下降，必先清潔市場，反對腐敗。重拳出擊清除房地產領域的腐敗，既是規范房地產市場、遏制房價的前提，也是回應民意、改善民生的需要。治理房地產腐敗需要標本兼治，且重在治本。但要從根本上治理房地產腐敗，就必須從規范政府行為和完善市場兩方面著力[4]。從某種程度上說，規范政府行為更困難，也更基礎。在規范政府行為方面：第一，要加強制度建設，按照行政審批制度改革的理念和原則，深化立項、規劃、建設、預售等涉及多個部門的行政審批制度改革。第二，進一步加強對政府部門和政府官員自身的監督，嚴懲房地產腐敗。檢察機關要與企事業單位的黨政組織和紀檢部門進一步加強配合，對于政府官員和房地產商相互勾結、收受賄賂、損公肥私、不作為、亂作為行為要加大監督和懲處力度，凈化房地產行業的經營環境。在規范政府行為的基礎上，不斷完善房地產市場。首先，是制定科學合理的市場規則，減少對市場的不必要干預；其次，依法加強對各市場主體的監管，重點是對房地產商的監管；最后，要盡力消除市場各方主體的信息不對稱程度，政府應制定房地產市場信息公開指南，并提供必要的信息服務[5]。

收稿日期：2011-06-17

基金項目：甘肅省哲學社會科學規劃項目“當前地方政府執行力實證研究”階段性成果，金鋒為課題主持人。

作者簡介：金鋒（1978-），男，甘肅鎮原人，講師。

參考文獻：

[1] 陳彥艷，吳曉俊.我國房地產的價格調控問題研究[J].市場論壇，2007，（12）.

[2] 孫立平.解析中國社會的暗箱操作[J].經濟管理文摘， 2008，（11）.

[3] 李廣森，雷振剛.高房價后的腐敗黑洞[J].檢察風云，2010，（9）.

[4] 任建明.房地產腐敗是對弱勢群體的掠奪[N].檢查日報，2007-04-17.

[5] 陶國根.房價失控與政府公共管理的矯治[J].四川行政學院學報，2010，（4）.

[責任編輯高惠琦]